2015世界城市日论坛及系列活动成功举办

2015世界城市日论坛及系列活动成功举办

编者按：10月31日是联合国设立的“世界城市日”。为提高我国城市发展水平，促进相关国际交流与合作，2015年10月31日，住房和城乡建设部、上海市人民政府、联合国人居署在上海共同举办“2015世界城市日论坛”，并由中国城市规划学会、上海市住房和城乡建设管理委员会及上海市规划和国土资源管理局共同承办。为了进一步探讨和交流城市更新的国际经验，为上海日后的城市更新的相关工作提供借鉴，11月1日，上海市规划和国土资源管理局举办了“2015世界城市日系列论坛活动——城市更新与规划转型学术研讨会”，会议由上海市城市规划设计研究院承办。现将“2015世界城市日论坛”和“2015世界城市日系列论坛活动——城市更新与规划转型学术研讨会”部分专家精彩发言整理如下，以飨读者。

规划改革与城市设计

孙安军住房和城乡建设部城乡规划司司长

改革开放以来，中国的城市规划工作取得了卓有成效的成绩：推进了城乡规划建设的依法行政，优化配置了城乡空间资源，初步形成了能够满足国家治理要求的中国特色城乡规划理论体系和技术方法，壮大了行业和队伍。然而，在37年城市发展的过程中也存在一些问题，如：一些地方指导思想存在偏差，片面追求GDP、盲目扩大城市规模；各类规划不衔接，规划执行缺乏连续性和刚性约束；文化责任意识不强，奇奇怪怪的建筑层出不穷，同时“千城一面，万楼一貌”、“拆真建假”、“大拆大建”现象严重。

党的“十八大”和十八届三中全会以来，我国城乡发展已经进入一个新的历史时期。新形势下，城乡规划大力开展了4方面工作，包括推动“多规合一”、划定城市开发边界、规范地下空间规划管理，以及推进低碳生态城市建设。

城市设计方面，中央领导高度重视城市建筑文化缺失、“千城一面”问题。研究认为，城市规划和城市设计领域存在3个问题：一是城市规划对建筑设计缺少有效指导；二是城市规划对空间形态缺乏整体安排；三是城市设计的落地实施缺少法定手段。学习借鉴发达国家的有关法规、政策、做法发现，美国经过区划、城市设计导则、控制性规划、设计准则，保证了地块及建筑风貌质量；英国通过包含设计控制的规划许可制度来强化建筑设计的风貌管控；新加坡在总体规划中有专门地块的“特殊及详细控制规划图”，内容包括建筑高度等。

改革开放以来，天津、上海、深圳、南京、青岛等城市开展了城市设计，也积累了一些经验。其中，有两条经验十分重要：一是立法保障，二是结合规划。

一年来，我们从法规、行政、技术3个层面推动城市设计工作：法规层面，起草完成了《城市设计管理办法》，明确了城市设计的地位、作用、类型和编制、实施管理规定。行政层面，要求各地建立城市设计管理制度，解决城市设计“由谁来编”、“由谁来管”、“怎么落地”的问题。技术层面，起草完成了《城市设计技术导则》，技术导则是管理办法的配套文件，明确了各类城市设计的编制内容、深度和成果要求。考虑城市空间的层次和尺度，结合城市规划的层次和类型，拟将城市设计分为4种类型：总体城市设计、区段城市设计、地块城市设计和专项城市设计。

下一步，还将推进全国城市设计试点示范工作、开展全国城市风貌特色提升行动、建立全国城市特色风貌区保护清单等等。

城市设计与可持续发展

阿利乌尼·巴迪阿尼联合国人居署代表

联合国人居署对全球的城市化进程进行了研究，发现目前我们面临着以下4个方面的挑战：第一是人口组成的挑战，预计在未来50年内，全球城市人口增长约20亿；第二是环境的挑战，气候变化、化石燃料的使用对于城市环境产生影响；第三是经济的挑战，越来越多的贫困和不平等，以及城市经济的转型、工业的发展等问题；第四是政府机构的挑战，政治体制需要不断扩大，机构应该如何改革从而实现从统治到治理的转变。

新型城市规划的角色，包括中央和地方政府，要不断在城市中承担起更核心的职责，引领城市开发倡议，确保基本需求得到满足。还要解决一系列挑战，对城市规划系统进行改革，以应对气候变化、快速城市化、贫穷、城市安全等问题。另外，要强化城市规划的法定地位，这方面在许多发展中国家未被重视。应当对其给予高度重视，在现实的基础上制定法规，并加强城市规划法规的执行力度。

为什么需要城市设计呢？因为南半球10个公民中有6个仍然缺乏像水资源、卫生、住房这样最基本的服务，也难以获得医疗及教育设施。这种现象需要改变。我们希望城市更加紧凑、更加一体化，而不是一味扩张；人群之间相互融合，而不是种族隔离；交通连接顺畅，而不是拥挤和阻塞。

城市设计有5个原则：第一，街道和公共空间内有足够的空间使得人与人之间能够很好地互动，从而形成一个有效的空间网络；第二，土地混合使用，将不同功能的土地进行整合，营造有归属感的街区空间；第三，社会融合，使得不同阶层的人群互相融合，打造更加有互动性、有活力的街区；第四，适当的密度，充分考虑环境、人口等因素，确保空间有合适的密度；第五，连通性，避免过宽的马路，而是设计便于人们穿越的、相互连通的马路。

联合国人居署建立了框架、方法，来帮助评估城市，并且给城市很多指引来改善其自身的发展。首先，根据城市的密度和发展趋势对土地需求进行预测，并明确区域定位以指导城镇发展。其次，好的概念是城市设计质量的关键，在设计中考虑当地的环境、形态、地形等，并融入生产率、可持续发展、宜居性等概念。再次，布局合理是城市高质量发展的前提。然后，对土地功能进行调整。最后，结合不同街道特点进行相关设计，以起到不同的作用。

我们在中国调查发现，目前中国的城市设计存在着高楼林立、公共空间不足、街区过大、街道太宽、转弯半径太大等问题，这些设计都缺乏包容性，希望在以后的设计中加以改进。

上海城市更新的新探索

城市更新伴随城市发展的全过程，折射出生活方式和城市发展方式的变化，是城市持续发展和繁荣的驱动者。上海从千年之前的小渔村，到七百多年前的新县城；从1843年开埠，到1990年的浦东开发，乃至现在，上海一直处于城市更新的过程中。

上海的城市发展在面临新的机遇的同时，也遇到新的挑战。一是土地利用方面，建设用地总量大，利用结构不合理；二是人口结构方面，人口总量增速快，出现老龄化、少子化现象；三是功能活力方面，传统工业优势面临挑战，传统服务经济面临新的压力；四是空间品质方面，绿地、养老、社区文化、体育等公共服务设施不足；五是文化传承方面，拆除重建的旧改方式破坏历史风貌，要延续文脉、留存乡愁；六是城市安全方面，气候变化异常对城市安全和应急避难体系提出更高要求。

庄少勤上海市规划和国土资源管理局局长

2014年5月6日，上海召开第六次规划土地工作会议，韩正书记明确提出了“上海规划建设用地规模要实现负增长”，杨雄市长要求必须“通过土地利用方式转变来倒逼城市转型发展”，这标志着上海进入了更加注重品质和活力的“逆生长”发展模式。

在城市“逆生长”的模式下，上海的有机更新有以下特点：更加关注空间重构和社区激活；更加关注生活方式和空间品质；更加关注功能复合和空间活力；更加关注历史传承和魅力塑造；更加关注公众参与和社会治理；更加强调低影响和微治理。

在学习总结多年实践经验的基础上，上海市政府颁布《上海市城市更新实施办法》，强调上海实施动态、可持续的有机更新，并注重以下工作原则：一是政府引导，规划引领；二是注重品质，公共优先；三是多方参与，共建共享；四是依法规范，动态治理。具体而言，第一，要发挥文化引领作用，提升城市内涵；第二，要发挥社区平台作用，完善生活圈功能品质；第三，要发挥市民主体作用，促进城市共享发展；第四，要发挥市场驱动作用，促进城市创新发展；第五，要以契约管理为抓手，创新城市治理机制。

城市更新已成为上海城市发展的主要方式，也是未来城市治理的关键抓手。上海将围绕“四个全面”的国家战略部署，主动适应和引领城市发展的新常态。根据“五位一体”的发展要求，不断探索“逆生长”模式下“有机更新”的新领域，持续提升城市品质和活力。一是注重人本化，提升市民素养、加强公众参与；二是注重社会化，完善社区规划、强化市场参与；三是注重信息化，构建城市共享共治平台、建立动态的城市体征指标评估体系；四是注重法治化，完善法规及配套政策。

“一个纽约”规划：富强而公正的城市

卡尔·魏斯布罗德美国纽约市城市规划委员会主席、纽约市规划局局长

纽约是一个开放、包容和多元化的城市。目前这个城市正处于黄金时代，未来10年的规划，就是建立“一个纽约”。

第一，面临人口剧增、基础设施不足、经济不断发展以及城市环境与气候变化等4大挑战。纽约人口不断增长，现在的人口已经达到历史最高点，预计2040年会达到900万。特别是老龄人口，未来25年里将增长40%。在2004年全球经济危机之后，经济在不断复苏，就业机会不断增长，达到11.7%，创造了历史新高。基础设施老化，公交系统拥堵，2013年共有17亿人次乘坐地铁，但在80年里只扩建了一个地铁站。还有气候变化问题，我们在灾难地区人口重置方面做得较为成功，但是还有空气质量、洪水、海岸线提升等问题亟待解决。

第二，“一个纽约”大战略也引入了另一个挑战，就是不公平、不公正在急剧增长，所以更有必要让公民参与到城市建设中。纽约人中有1/3是低收入人群，只有66%的人注册选举，而且部分人都没有接入宽带，49%的纽约人对他们周边的社区文化服务水平不满意。尽管我们有正式的公民参与的流程，但还有很多问题急需解决。

对此，我们的愿景和目标主要有三方面。一是建设繁荣发展的城市。建设了大规模的交通系统，非常适合于21世纪的经济发展。希望能为更多经验丰富的工作人士提供他们支付得起的住房和条件。如今纽约50万家庭仍居住在特别拥挤的条件下，还没有足够的住房来满足他们的需求。另外，还在不断优化基础设施、公交网络和宽带网络。二是建设平等、公平的城市。目前约45.1%的纽约人仍在贫困线挣扎。我们从两方面去解决：给低收入人群提供保障性房屋，降低他们的居住成本；给低收入市民提供最低工资保障。三是建设可持续发展的城市。纽约致力于使2050年的温室气体排放量比2005年降低80%，在2030年前将土地填埋的废物量降低为零，并且成为美国空气质量最佳的大城市。

为了实现这些愿景和目标，我们制定了17个基于愿景的指标、27个目标，还有一些细化的参数。2025年，将迎来纽约市400周年庆，纽约将被建设为一个富强而公平的城市。

规划伦敦的新增长

理查德·布雷克威英国伦敦市副市长

伦敦的资本金融市场非常蓬勃，教育资源强劲，多种族聚居，多元文化共存。伦敦人口总量一直稳健增长，目前约为900万人，在欧洲城市中排第一。25—35岁人群的人口流动和占比都有很好的水平，其他年龄组别的人口流动比较平稳，城市具有充足的活力。我们要将伦敦打造得极富竞争力，并给周边城市带来积极的力量，形成一个以伦敦为中心的“梦想之带”。

目前伦敦面临着6大主要挑战。一是房屋供应。伦敦的房屋增速不够，需要将房屋供应量翻一番，才能满足新增人口的要求。而且人们需要花费收入的13倍，才能在伦敦拥有一套自己的住房。二是交通。伦敦地铁过于拥堵。三是水资源。伦敦每天大概有500万升水的缺口。四是能源。未来几年城市对能源的需求会翻一番。五是绿色基础设施。要增加绿地，建立更多的设施去防护洪水。六是经济影响力。英国是全球第5大经济体，有很多城市在整个欧盟框架下也发展得非常好。伦敦作为首都，其影响力更大。如果住房不够，会产生很多经济影响；住房租金太高，也会产生很多社会问题。

为此，我们已经做了一系列规划。伦敦投资修建了一条从城市西部横穿到东部的高速地铁，大大提高了交通的联系性。未来10年还想建一条由南向北的高速地铁，这样城市也能很好地纵向连接。

在城市东南部，我们会建立一些楼宇等基础设施，使伦敦和周边城市有更好的交流。新规划的住区占伦敦的10%，重点住房区域正好是新地铁线穿越的地方，预计伦敦的城市密度在近期会有很大改变。希望能将保障性住房有针对性地、有效地提供给低收入市民，现在保障性住房供应链已经有了明显增长，但还不够稳定。在房屋交付上，根据土地许可规划，有已批准开发的，有完成交付的，中间有个间隔，需要缩小结构性缺口，以舒缓房屋紧缺的状况。

最后是伦敦的再生。国王十字老火车站重建项目，将一些老油罐改装成居民大楼，既能保留传统，又能推陈出新。伦敦中央公园是一个非常美丽的项目，与河岸、半岛相邻。这些重建项目都有着强劲的国际资金支持。也希望重建伦敦奥运会后续的一些场地，使之成为城市亮丽的风景。

城市更新的四个基本维度

唐子来同济大学建筑与城市规划学院教授

中国发展进入新常态，正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，城市规划从“增量规划”转变为“存量规划”。上海市城市总体规划（2015—2040）提出：城乡建设用地总量“零增长”。先后颁布《上海市城市更新实施办法》和《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》。这表明，推进城市更新和盘活存量用地将成为上海城市空间发展的主要方式。

城市更新包括经济、社会、文化、形态4个重要的基本维度。

经济维度方面，要植入新兴功能。城市更新不仅是物质环境改造，还要促进地区功能转型和升级。城市中心、滨水地区、历史街区是城市更新中植入新兴功能的典型案例。滨水地区曾是工业时代的重要产业区位，往往位于城市中心部位，拥有丰富的工业历史遗产和独特的滨水环境。在后工业化进程中，滨水地区的航运功能日趋萎缩，码头、仓库和工厂也逐渐衰败，成为城市更新的重要组成部分。

社会维度方面，要关注弱势群体。不断衰败的城市旧区也是社会弱势群体的栖息地，城市更新应当关注社会弱势群体，体现包容性发展的理念。在西方国家的早期城市更新实践中，忽视社会弱势群体受到了广泛的社会批评，城市更新成为“推倒重建”的代名词。从1980年代开始，城市再生已经取代城市更新，更强调物质环境改造与经济发展和社会融合的相互协调。随着物质环境的不断改善，城市再生地区越来越受到中高收入阶层的青睐，通常会出现外来的中高收入阶层取代当地低收入阶层的“绅士化”现象，改善当地弱势群体的生活质量成为公共政策的关注焦点。

文化维度方面，要保存历史脉络。尽管物质环境日趋衰败，但城市旧区往往具有深厚的历史文化底蕴。如何保存历史脉络，使之成为地区发展的独特资源，是城市更新面临的主要挑战之一。在“体验经济”时代，具有深厚历史底蕴和浓郁文化氛围的城市建成环境已经成为社会和经济活动的时尚场所。

形态维度方面，要塑造地区特质。在全球化时代，最有竞争力的城市既要链接全球网络（流通空间），又要塑造地方特质（场所空间），两者缺一不可。地区营造是城市设计的最高境界，城市更新为此提供了机遇。

城市更新中的规划控制和管理机制

吉斯·克里斯蒂安瑞士苏黎世联邦理工学院城市设计系教授、系主任

我首先介绍汉堡港口新城项目。这个项目所处的地区之前是一个自由港，大部分土地都归市政府所有，因此这个项目的预算基本来自土地，可以把土地卖给不同的开发商，得到的收益用于建设公共设施、公共交通等；该项目建立了控制体系，用于确保城市设计的质量，也可以使周边区域协同配合来使城市设计系统更加有效；与此同时，关注社会平等性，这个项目中有30%是社会保障房项目。

每个街区并没有严格地遵循一个非常固定的街区划分，它可以根据容积率、建筑物的特点去进行比较灵活的调整，以增加汉堡港的魅力。这个项目中的一个关键点，就是使用了建筑的开发准则来界定每个地块。首先，用电脑程序对地块的潜力进行计算。同时也聆听这些地块的开发商、建筑设计师的要求，对地块界定进行进一步精确的计算和规划，从而确定它的量级、功能、容积率、密度，以此做出一个非常精确和细化的基于地块和街区的转型设计。在公共空间方面，融入不同设计师的作品，以增强各个地区的风格，注重项目的整体风格，以及多元功能之间的呼应和整合。

这个项目的启示是渐进式发展的重要性，这样会更加保险、稳健，而不至于当有金融危机或者融资短缺的时候，整个大项目全部停滞。渐进式地块开发的做法是细化到每个街道、每个街区去进行开发。通过这样的分割，规划可以变得很灵活。如果项目进行到一半的时候，市场需求或者形势发生改变，也可以相应地改变项目的设计。

另外，不仅仅是市政规划，商业的运营也很重要，项目中会有相关的一些测量监控开发的过程。政府与公司的合作协调，是体现城市设计治理能力的一个重要方面，怎样进行政治利益和商业利益上的权衡，是城市设计中的一个关键环节。

另一个项目是深圳宝安。这个项目最重要的一点，是重筑一个生态系统。项目中有很多河滨的人行道，雨水从山上流下来，然后直接进入海里，没有经过任何处理，地表水位越来越低，对楼宇地基非常不利，对整体的生态环境都会造成影响。所以要重新恢复土地和水的综合系统，在设计中有些小的溪流，可以将雨水收集起来转化为饮用水。

上海这座城市必须注重多样化的平衡。特别是大型的开发会让一些小的地块遭到破坏，要在区块里进行多样化的投资，这样一来大规模开发就不会侵犯到小规模业态的多样性，可以彼此共存。田子坊这个项目也受到一些争议，一些非常强有力的开发商没有被控制、限制，而是在整个社区里和当地住户进行直接协商，最终达成了双赢或者多赢的局面。在上海有很多类似的情况，借鉴相关经验可以帮助我们建立一个更加紧凑的生活社区。

东京都的都市再生推进方法——以2020年为契机的东京都市开发

长尾肇太日本东京都都市整备局都市建设政策部都市政策科长

东京是日本首都，也是政治、经济和文化中心，与周边区域共同形成“东京首都区”。东京拥有日本最多的人口，最高的GDP，担负着经济、居住、交通、研究、开发等重要职能。

根据MONOCLE杂志评选的世界宜居城市中，东京在2014年排第2位，在2015年排第1位。东京适宜居住，其轨道交通网络处于世界领先地位，所有中心地区到最近车站的距离都小于500 m。它也有不足之处，如交通拥堵现象时有发生、地面电线杆影响都市景观等。

以2020年东京将举办奥运会为契机，东京都的都市再生工作从以下3个方面展开。

第一，2020年东京奥运会与东京长远发展目标的制定。去年，东京提出了长远发展目标，即要在10年内成为世界顶尖城市。2020年东京将举办夏季奥运会及残奥会，在此之前，要优化城市发展面貌，尤其要解决严重的人口老龄化等问题。为此制定相关的政策方针和时间表，比如东京车站的重新改造、电线杆等城市景观的改良等。

第二，国家经济政策与都市再生的推进。要增强东京的国际竞争力，通过政府强有力的支持来提高国家战略特区的数量。东京已建立了6个国家战略特区，用以吸引世界上最顶尖的资金、人才及企业，促进相关产业发展，打造新型商业。在都市再生规划方面，出台相关的规范和条例。2014年10月1日，都市再生项目启动，涵盖了10个地区。比如八重洲二丁目项目将会强化东京的交通枢纽功能，加强抗震功能，提高城市国际竞争力。

第三，城市开发规划研究。要建设可持续发展的城市，为东京2020年奥运会准备的这些设施未来可以继续沿用下去。2040年整个东京区的交通网络即将完成，可以改善交通状况。一条中央新干线将有6 000万总人口的3个区域连结，成为新经济区，区域之间1小时内就能到达。

从1960年代起，日本就开始快速发展，高速公路等基础设施已建立。东京2020年的新目标是要创造成熟的、居民友好型城市，保护和恢复自然风景和环境，尊重城市历史和文化。为此，现在正在做城市开发总体规划，为实现2040年愿景而努力。

从城市更新到城市复兴，从城市设计到地区营造

张庭伟美国伊利诺伊大学城市规划系终身教授

在城市宜居问题上，解决问题理念的变化主要表现在城市发展中社会型内容的增加，政府和社区的合作越来越重要，对存量空间改造的关注度越来越大。造成这种变化的原因主要包括3个方面：第一是历史教训。从美国城市更新原有自上而下的模式，转变为自下而上的城市复兴。第二是理念变化。后现代主义理论带来很多复杂的影响，很多规划问题都更关注社会性。第三是客观环境变换。发达国家增量空间不断减少，存量空间改造已成为城市建设主体。

新理念的核心内容首先体现在从城市更新到城市复兴的转变上。对于任何一个社区来说，人、地、经济是发展的三要素。新理念从改造物质环境的“地”转为关注物质环境中的“人”，及支持人生活的经济。从物质形态的改造转变为关心社区的活力，特别是居民整体生活质量的提高。规划工作的主要领导者也由设计者转变为城市复兴中起关键作用的社会工作者、经济学者、NGO组织成员等。

与此相似，传统的城市设计与今天的“地区营造”密切相关，但又有不同。地区营造扩展了规划产业链的跨度，涵盖了从建设项目规划、设计、构筑，到运行、管理的全过程。参与者的组成也更为丰富，公众参与成为了规划工作的法定内容。在地区营造的评价标准上，不仅仅是空间形象及使用反映，而是包括了使用者、管理者、投资者、设计者等多方面的意见。影响当代城市设计的关键因素有两个。一是时间。当代社会分化及多元化程度高，使得外部社会对改造成果的影响大于设计师。二是空间。与增量空间不同的是，存量空间中已经有居民生活，因此当地居民的参与成为改造的重中之重，政府、开发商、设计者都必须了解原来居民的需求。

在存量空间改造时，涉及多元利益相关者。因此新理念第一需要的是法律法规对空间产权及开发转移的明晰规定。必须进一步细化土地管理的法律问题，建立透明的、可操作的、有法律保障的土地空间转换机制，以应对存量空间改造时出现的不同产业拥有者、不同使用者的具体问题。纽约高线公园项目是一个体现了新理念的实例。它体现了本届世界城市日的主题，就是Live together，即不同社会群体、不同生活活动功能、不同环境条件，通过共同参与、共同协作来共存，体现了城市规划、城市建设的社会贡献。

TOD实践与城市更新

1970年之后，东京的郊区地铁和城市地铁相连，TOD项目让东京市民的出行更为便利，但是仍然需要优化设计。例如政府需要与私营部门进行合作，共同组建项目团队，制订相关的城镇一体化准则，同时要设计出恰当的奖惩机制。

大松敦日本日建设计公司常务执行董事

地铁站周围的公共设施开发流程中包括了政府、开发商和轨道公司，根据政府和私营部门共同确定的开发准则来参与，整个过程中致力做到公平、开放。经过几轮城市开发研究，最终制定出相关的城市基础设施规划。通过政府、私营部门的双方协商，确定各自成本的分担、占比，然后开始实践城市规划，进行招商，与开发商进行协调。

很多东京的中心地段都有TOD项目。比如东京广场花园大厦，这个项目中有专门的下沉广场直接连接到地铁银座站，也有地上网络接通，这些成本都由开发商承担。东京六本木泉水花园是一个空中花园的概念，它直接连接了六本木地铁站，在步入地铁站的时候，能够欣赏美丽的东京夜景。这个项目中，有充满活力的商业环境，同时也融入了办公楼、博物馆和居民区。经过与开发商的协商之后，最后方案将地铁站厅移到了开发项目之内，以增强客流。还有横滨皇后广场站TOD项目。设计将地铁站入口直接跟商场的地下一楼连接，透过这个入口，在商场中也可以看到列车的灯光，非常美丽。

涉谷站是东京最大的一个地铁站，有7条地铁线在这里进行换乘。2007年城市规划导则出台，与涉谷地区开发相关的导则，整个地铁站周边步行网络和城市核心导则也全面出台。2008年，日本的基础设施开发方案出台，专门针对车站周围的基础建设颁发了相关的规则。为了达成未来的规划意向，要将涉谷站进行扩张，使其囊括所有的交通需求，并提高多条地铁线调度的效率。规划包括相关的一些购物中心和停车场设计，同时也希望地面交通跟地下交通有更好的连接。优化之后的涉谷新文化街区将成为涉谷的“未来之光”，融入文化、商业、办公、购物、剧场等，同时也有地上地下的站乘一体化网络设计。城市核心枢纽区的设计，是希望让出行者通过一个导流，能够轻松而无障碍地出行。

台北都市更新之新思维

杨重信台北市政府市政顾问文化大学建筑与都市设计学系兼任教授

我从5个重点来分享一下台北的经验，并把它们称为“新思维”。

一是以都市更新作为实现都市成长管理的工具。尝试在台北进行模拟，实施了一种绩效重叠分区系统，在不破坏原来分区的基础上，使用一套新的分区办法。其中首先要考虑的是怎样管理这两套分区，引进了一个容积的概念，再实施管制。经过绩效分区的设计以后，大概可以分出两种类型的管理系统，一个是有剩余容积的分区，另一个是限制或调降发展强度的分区。还筹建了一个容积银行，可以买卖容积或储存容积。希望把都市更新当作一个政策工具来利用，并不只是建筑物更新、环境改善而已。

二是都市更新与历史保护共存共荣。以容积移转实现历史保护。都市更新地区内具有历史性、纪念性、艺术价值的建筑容积可以在更新地区内进行转移，或转移至更新地区之外，或是出售给政府经营的容积银行。台北迪化街是一个比较成功的案例，其中不仅是把容积转移走，还提出历史建筑物的维护工程，送出基地所有权人与接收容积发展权的人要签订协议，明确历史建筑维护的责任。

三是以都市更新作为落实居住正义的工具，让“绅士化”现象得到减缓。更新事业的实施者，需要达成城市建设的一些政策目标，其中包括提供社会住宅，或是合宜价位住宅。采用的手段是美国的包容分区管制，即规定获得建筑容积奖励者提供社会住宅与合宜价位住宅。只要有开发和建设，政府就能保证公共住宅。这样还可以创造混合社区，高收入、中低收入的市民可以住在一起，居住于社会住宅的人就不会被“贴标签”。

四是建立公私伙伴关系。政府负责公共设施的配置和建设，同时要保障更新地区原业主与建筑物所有权人之间的分配权益。但是更新单元事业计划还是以签约外包的方式，交给开发商来执行，大家共享利益。

五是以都市更新强化城市应变气候变迁的能力。现在正在推动绿色建筑和海绵小区一类的政策，将灾害潜势地区发展权移入都市更新地区，以调适气候变迁带来的冲击。

美丽城市与和谐人居

任国岩厦门市规划委员会副主任

厦门是一个小城市，土地面积只有1 699 km2。厦门最早起源于同安古城。直到明末清初，才有很多人类活动在海岛发生。20世纪80年代改革开放，厦门设立了经济特区，开始了海岛大规模建设的历程。海岛发展饱和之后，厦门又开始发展岛外4大新城。所以厦门经历了从大陆向海岛，又从海岛回归大陆的发展过程。改革开放30年以后，厦门已经从海岛型城市逐渐向海湾型城市拓展，岛外的产业、人口、交通设施聚集已初见成效，自贸区也设立起来。

美丽厦门经过多年发展，在人居城市方面有这几个特色：第一，山海格局美。厦门拥有山海交融、生态优美的自然环境。第二，发展品质美。经济总量不是很高，但人均数据比较领先。第三，多元人文美。厦门以侨乡风情、异国情调、闽南文化、温馨现代为特色，历史文化传统和现代城市气息交融，形成混合多元、中西融合的文化特征。第四，地域特色美。厦门具有闽南神韵、区域一体的独特区位。第五，社会和谐美。厦门拥有多元包容、温馨平和的社会关系。

“十八大”以后，厦门紧紧抓住城市发展的机遇，一是提出了“五位一体”的综合发展战略，二是在两岸关系深度融合、共同发展中扮演了重要角色。在“美丽厦门”战略规划的重新梳理中，提出了两个发展目标： 2021年建成美丽中国典范城市；2049年建成展现中国梦的样板城市。为此，我们对城市未来发展提出三方面战略。

第一，立足于区域合作发展的“大海湾城市发展战略”。厦门、泉州、漳州乃至金门、龙岩都纳入整体发展的城市圈，大力发展海洋经济，共同发展环保和生态安全。第二，立足于城市区域内的“大山海城市战略”。提出“一岛一带多中心”的城市空间战略，把更多的产业、人口向岛外地区疏散，大力发展岛外4大新城。规划划定了全市981 km2的生态控制线，把所有的山和海强制性保护起来。第三，立足于城市建成区的“大花园城市战略”。对每个建成区都有一个明确的主体功能定位，城区内发展多样化、多层级的花园体系，特别是打造绿色交通体系。除了地铁建设之外，大力打造慢行系统，即自行车系统和步行系统。同时，不断完善文化、教育、医疗、体育等公共设施建设。

崇尚自然，以人为本，打造独具特色的精品宜居城市

徐东晖威海市规划局局长

多年来，威海市秉持“精准定位、精当布局、精明增长、精致环境、精深文化”的原则，在城乡规划过程中充分结合自然、人文、社会因素，引领城市在传承和创新中高效发展。

第一，把握时代特征，谋求精准的发展定位。威海是由军港发展起来的，在充分发挥城市独有的环境和区位优势的基础上，旅游业的重要价值得以体现，在高新技术产业领域获得突破。近年来，威海积极推进中韩自贸区建设，大力发展现代制造业、现代海洋产业和旅游度假业。

第二，依托山水脉络，确立精当的空间布局。海是城市的灵魂，在海岸带区域优先发展滨海旅游、港口运输、船舶修造等相关产业，提高海岸带资源的综合利用效率；山是城市的骨骼，划分山地基本生态控制区、山地基本生态缓冲区和城乡统筹建设区，注重山体轮廓线的完整、山海视线通廊的畅通；城是宜居的家园，以山体、生态特色区、农田、防护林等为生态本底，以轨道交通、高速公路、干线道路等为连接线，形成“生态化、组合型”城市。

第三，集约资源配置，实现精明的高效增长。划定增长边界，通过严格生态控制线调整程序，划定城市增长方式，严控城市生态本底；集约用地发展，确立组团式用地布局，同时施行调整产业结构、改造城中村、完善工业园区配套设施等举措；提高居住质量，将文化、体育、教育、医疗、社会福利、行政商业等7大设施统筹规划、落实到位。

第四，坚持生态优先，打造精致的宜居环境。严守生态底线，加大对自然资源的保护力度，建立环保决策前移机制，实行污染物排放总量控制制度；营造宜居空间，加强居住区开放式绿地配置；突出精致环境，对各街区道路两侧、交通场站、各类市场等公共场所标志统一规划，并不断完善诸如公厕、休闲座椅、无障碍设施等功能。

第五，传承人文内涵，塑造精深的本土文化。传承乡土文化遗产，编制了海草房保护专项规划，使其与现代城市建设相融合，在发展中得以传承；融合外来文化精髓，成立了老洋房保护工作委员会，设立了专项维护资金；体现时代特征，编制了多个专项规划，建立了多方案比选、全方案分析、大数据建设的工作机制。

南京城市更新的实践与思考

叶 斌南京市规划局局长

南京是一座很漂亮的城市，六朝古都，十朝都会，但是在光鲜亮丽的外表背后，还有相当多的地方是污染企业集中分布区或污水横流的居民区，基础设施非常差。这种需要更新的地区，在中心城区内，就有101km2，约占规划建设用地的16%。这些待更新地区可以分为6类，每种类型都有相应的更新路径。

一是中心城区内成片的低效用地。结合各类混合用地性质，梳理整合实现城中村混合用地成片开发，全面整合打造以配套周边软件产业为核心的软件园、软件谷，把城市、产业、人高度融合。

二是集中污染区的工业搬迁。通过对地区内4大重污染企业的搬迁，逐步实现地区产业结构的调整。同时，十分注重工业遗产的保护与利用，对所有的工业遗产都进行了逐个厂房、设备的调查评估以后，将工业遗产全部登记在册。

三是零星城中村、危旧房改造。强调必须以完善各类城市用地功能建设为主。小于2 000 m2的城中村、危旧房用地，不得进行一般的商业开发，只能进行街镇街区的功能完善。

四是工业遗产的转型。南京很多的工业遗产都是国民政府时期，甚至是清末建造的工厂，其中有很多有价值的近现代工业遗产。规划也做了一些工业用地在保留原有建筑情况下进行功能转换的尝试。

五是现状居住类历史文化街区、风貌区的有机更新。东南大学、南京大学、南京工业大学3所学校6组研究生进行了一个南京风貌区更新志愿者活动，通过他们的研究，对历史文化风貌区内的整治，怎么尊重产权、怎么与市民沟通，有了一定的成果。

六是多层老旧小区的更新。最近对老旧小区更新的工作包括多层小区的屋顶改善，推动多层住宅加装电梯，以及停车场、绿地的配套。

城市更新的目的到底是什么？我认为，城市更新首先还是民生问题，要与城市的功能、活力和品质进行同步思考，最起码也要把它放到与土地潜力问题同等的高度上。如何实现真正的更新，也就是不拆房子或者少拆房子的更新？对于20世纪80年代以来多层住宅的更新，一定是地方政府接下来非常重要的一项任务。要不断完善相应的制度，要通过政府、市场和市民3种力量共同来解决问题。

规划转型从我做起

张 勤杭州市规划局局长

今年国家有两个比较重要的示范区和试验区落户上海，一个是国家自主创新示范区，另一个是中国跨境电子商务的综合试验区，为我们围绕以上海为中心的长三角发展，以及在长三角带领的全国“一带一路”建设中发挥了重要作用。同时对规划部门如何转变规划理念、规划思路，更好服务于这样一种发展形式的转变提出了更高的要求。

社区是城市管理最基本的平面和细胞，我们依托社区，进行了一项“百名规划师服务百家社区”活动，即从规划局系统选派100名规划师，一对一服务100家社区（村）一级部分乡镇（街道）。工作目标主要分为5个任务：了解民意、掌握诉求，寻找规律、指导实践，解决诉求、推进工作，完善机制、促进转型，锻炼队伍、打造责任规划师。

这项工作分为4个阶段。第一要征集意见。从中发现大家对规划其实不够了解，大多属于概念性的了解。第二是梳理问题。了解了市民对规划的诉求，包括停车区域、公园绿地、娱乐场所、养老设施等。第三是回应诉求。有些简易问题由规划师现场解决，复杂问题由小组和片区解决，重大问题由市局项目化解决，还有一些可以邀请相关部门一起来解决。第四是建章立制。总结出规律性问题，完善顶层设计，在管理层面和编制方法层面都有一些制度的改进。

从成效看，主要有4个方面，找到了社区（村）规划服务的重点，掌握了社区具体规划诉求，看到了规划管理工作的差距，同时有力促进了规划队伍的建设。老百姓的态度也发生了变化，从对规划不太认可到开始接触规划，理解规划，能够逐渐积极配合规划工作。我们的规划管理也发生了转变。一是围绕有机更新，以民众需求为导向，落实规划公共政策。二是围绕转型升级，以经济建设为目标，为发展提供保障。三是围绕美丽杭州，以提高品质为理念，积极开展空间整治和空间管理。与此同时，规划师自己的转变是最大的。按照活动的要求，规划师进社区要写手记，其中一位写道，“规划师不光是技术工程师，更是社会工作服务者，观察社会、体验生活，最终将市民诉求落实到规划图纸和政策制定上”。另外一个规划师说，“我看到了规划师的价值所在，编制一个好的规划，不仅可以改善城市环境，更重要的是能够提升老百姓的生活水平，因此也坚定我作为一名规划师加强规划编制、积极落实规划的决心”。

“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。”杭州将继续努力，以民众根本需求为导向，不断推动规划方式更新和规划师角色转型，助推杭州城市的转型发展。

（以上文字根据录音整理，未经发言者本人审阅。）