从“多规合一”视角谈我国城市总体规划改革*

张 捷 赵 民

从“多规合一”视角谈我国城市总体规划改革*

张 捷 赵 民

在新一轮城市总体规划编制及“多规合一”试点兴起之际，辨析当前的“多规合一”工作与城市总体规划编制的关系，进而对总体规划本身的定位、内容设定，以及总体规划编制审批程序等加以审视“。多规合一”的题中之义应是将“多规整合在一个框架内”，从而协调运作。在统一框架内，城市总体规划必须走向战略性——在“城市—区域”层面处理好与其他规划的全域空间发展关系，在城市和镇区层面与其他规划处理好空间界定和横向的管控分工关系。

城市总体规划 | 多规合一 | 改革建议

0　引言

城市总体规划作为我国法定城乡规划编制体系中的重要层面，在全国的城市发展和建设中起到了重要的作用。随着我国市场经济的不断深入和利益主体的日益多元，城乡发展所涉及的问题也日益复杂。作为应对，中央政府多个部委纷纷出台政策和规划，以图加强对空间资源的管控。例如，发改部门为了使原来的“计划”适应新的经济体制并继续发挥效用，自“十一五” 起将每5年一个周期的“国民经济和社会发展计划”改称为“国民经济和社会发展规划”；以往的发展计划并不涉及空间领域，为了加强新的发展规划的统领作用，国家发改委于2010年主导编制了主体功能区规划，使得发展规划向空间领域延伸。此外，从20世纪90年代末开始，出于对土地规模管控的要求，由国土资源部门主导的土地利用总体规划开始兴起，并很快奏效；此外还有环保部门主导的环境保护规划，农林部门主导的农林发展规划等[1]，使得以空间和土地利用为核心的城市总体规划即使在城市建设空间安排方面也不再具有唯一性。

但多个部门规划并存，不免会产生相互不协调甚至“打架”的问题。由此，所谓的“多规合一”便提上了议事日程。2014年11月，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住建部联合发布了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号），确定了全国28个“多规合一”试点市县。一些地方政府对“多规合一”试点的积极性很高，“多规合一”似乎成为了一种新的规划，瞬间席卷中国大地。

本文辨析了当前的“多规合一”与城市总体规划编制的关系，进而对城市总体规划本身的定位、内容设定，以及总体规划编制审批程序等加以审视；在厘清思路、匡正误区的基础上，探讨如何改革和完善城市总体规划工作，以期使这项不可或缺的法定规划能够更好地发挥作用。

1　城市总体规划编制与“多规合一”工作的比较

首先对城市总体规划与“多规合一”的定义做比较，然后再对其内容做比较，以明晰这两项工作的属性和要点。

1.1定义比较

1.1.1关于“城市总体规划”

放眼世界各国城市，基本都有指引城市发展方向和统筹全局的战略性规划，尽管各国对此规划的称谓和给出的定义不尽相同，但对此项规划均极为重视。在我国，指引和调控城市发展的“城市总体规划”已经有了很长的历史，其地位和作用早已深入人心。在法律层面，根据国家《城乡规划法》，“城市总体规划”是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况和现状特点，确定城市的“发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各专项规划等”（《城乡规划法》第十七条），进而实现一定期限内的城市经济和社会发展目标。技术性地说，城市总体规划处于区域性规划之下的城市规划编制工作的第一层级，是城市建设和管理的框架性依据；其编制涉及对城市空间布局、土地利用、基础设施建设等的综合部署和统筹安排，因而是一项战略性和综合性的工作。

1.1.2关于“多规合一”

根据国家有关部委《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，开展市县“多规合一”试点是为了解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，以保障市县规划的有效实施；它既是强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用的重要举措，也是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础；这项工作对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，坚定不移实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发展都具有重要意义。

由此可见，开展“多规合一”工作的初衷并不是要创造一项新的规划，而是探索一种高效的工作方法；旨在围绕同一个空间对象，在各项规划安排上互相统一标准，做到相互有效衔接；通过加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，提升规划作为建设和管理依据的龙头作用。

不过在当前的实际操作中，“多规合一”可以是在既定规划前提下的实施协调（如广州），亦有可能演变成先制定一张新的蓝图——或是称为空间发展战略规划（如厦门），以用于“统筹整合各个规划”[2]。

1.2工作内容比较

1.2.1“城市总体规划”的编制内容

据《城乡规划法》及有关法规和规章，城市总体规划的内容除了确定城市的“发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等”以外，还包括确定规划区范围，规划区内建设用地规模，基础设施和公共服务设施用地，水源地和水系，基本农田和绿化用地，环境保护、自然与历史文化遗产保护，以及防灾减灾等内容。其中部分内容为城市总体规划的强制性内容。

从实际操作中的情况来看，城市总体规划的编制和审查内容既包括宏观尺度的市域行政辖区的全域城镇体系规划，也包括中观和微观尺度的中心城区用地规划[3]。经过多年演进，目前城市总体规划的编制内容极为繁多，可谓面面俱到、包罗万象，且既深又细，从而导致了规划编制时间冗长、程序复杂、时效性较低等问题；而对应作为城市总体规划关注重点的空间结构性和战略导向性问题则往往研究不足。法定城市总体规划工作的过多“扩展”或“越界”，难免会受到多个部门及其部门规划的擎制，最终必定是难以担当总揽城市发展的重任。

1.2.2“多规合一”的工作重点

“多规合一”工作据称是为了充分协调国土经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等一系列规划，包括确定统一的发展目标，划定城镇开发边界、基本农田、生态保护等控制线，确保这些不同部门的规划在发展目标、规划期限、基础数据、土地用途管制、生态保护空间、重大基础设施和公共服务设施布局等方面保持一致性，形成市、县一张蓝图的空间规划体系。

对比城市总体规划的强制性内容规定，诸如规划区范围，规划区内建设用地规模，重大基础设施和公共服务设施用地，水源地和水系，基本农田和绿化用地，环境保护、自然与历史文化遗产保护，以及防灾减灾等，无不是要着眼于协调和统筹。从技术角度看，“多规合一”所要做的主要工作，与城市总体规划编制中的强制性内容大致相同。

1.3小结

城市总体规划是对城市空间布局、土地利用、基础设施建设等进行综合部署和统筹安排的一项战略性和综合性的工作。然而在实际操作中，城市总体规划被赋予了过多的责任，扩展过多而难以担当“龙头”。而开展“多规合一”工作的本意并不是要创设一项新的规划；它旨在围绕一个空间对象，在各项规划安排上互相统一标准，做到相互有效衔接。但迄今缺乏清晰顶层设计的试点，其长期效果尚难以预料。现实中确实存在一些模糊认识或误导，甚至出现了试图以“多规合一”为名来削弱甚至取代法定城市总体规划的趋向。

2　城市总体规划与“多规”的关系辨析

随着经济体制的变化，我国规划体制也经历了诸多探索和改革；已经逐渐形成以发改、国土和规划三部门分别牵头编制的经济社会发展规划、国土规划和城乡规划为核心的规划编制体系。某些大城市以空间战略规划为统领，协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，实现“三规合一”；有的则在经济社会发展规划、国土规划及城乡规划的基础上再加上生态环境保护规划，试图搞多规叠合；还有的在管理体制机制层面，通过整合规划与土地部门，实现城乡规划与国土规划的“两图合一”和统一管理。为了理顺多个规划之间的管理，首先需要辨析城市总体规划与其他各个规划的关系。

2.1城市总体规划与国民经济和社会发展规划

建国以来，国民经济和社会发展规划（“十一五”以前称“计划”）在不同的发展阶段都发挥了重要作用。现阶段国民经济和社会发展规划的主要任务是：综合分析经济社会发展形势，搞好经济预测；合理确定国民经济和社会发展战略；谋划重大经济结构和合理确定产业政策；规划生产力布局、国土整治和重点建设；研究提出宏观经济调控的目标与政策。

关于国民经济和社会发展规划与城市规划的关系，从衔接关系上讲，依据《城乡规划法》的表述，国民经济和社会发展规划是城市规划的依据；但两者本质上都是政府管理城市经济、社会和空间发展的手段，因此实际是一种相互依存、互为依据的关系。但前者较后者更综合，且仍有着计划安排的色彩；后者专注于空间资源利用和调控，但在其前期研究和规划成果文本中涉及经济社会发展问题的内容在不断增加。此外，由于国家发改委提出和主导编制了全国的主体功能区规划，经济社会发展规划已经向空间领域延伸，这使得城市总体规划中的市域城镇体系规划又平添一项依据，并使得两者的协调延伸至区域层次。总而言之，这两项规划均在向对方的传统领域延伸，不断跨界和交叉而导致边界不清。

2.2城市总体规划与土地利用总体规划

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上和时间上所做的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。显然，土地利用总体规划的覆盖范围较城市总体规划的建设用地要大。

本质上城市规划亦是一种土地利用规划。城市总体规划虽然有一套自上而下的组织、编制、审批和实施管理制度，但操作中往往是基于需求的自下而上的规划安排。

土地利用规划以保护耕地为前提，通过管制分区的逐层分解与指标逐级下达，实现对空间资源的有效管控，是严格按照自上而下的方式进行的。《城乡规划法》明文规定城市规划要与土地利用总体规划相衔接（《城乡规划法》第五条），但是在城市规划区内，城市规划的法定性似要高于土地利用总体规划，城市规划区内的建设用地安排具有法定的约束力（通过控制性详细规划羁束开发许可）。在实际操作中，两者往往各显神通，一方面后者可以保护耕地为理由而轻易否定前者的规划布局；另一方面快速城镇化进程中，土地利用规划经常被突破，大量耕地被开发为城市规划建设用地。很多时候，法律规定的城市规划与土地利用规划的“衔接”关系，往往演变为“互不认账”或“互相扯皮”的关系。

2.3城市总体规划与主体功能区规划

主体功能区规划源于2000年国家发改委的一项关于规划体制改革的意见，即对空间领域的关注——政府在制定发展规划时，不仅要考虑产业分布，还要考虑空间、人、资源、环境的协调。自2006年起实施的“十一五”国民经济和社会发展计划更名为国民经济和社会发展规划，并引入了主体功能区的概念。自发改部门主导编制了主体功能区划后，空间协调方面从“两规”（城市总体规划与土地利用总体规划）协调演变为“三规”（城市总体规划、土地利用总体规划与主体功能区规划）协调。

全国主体功能区规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制。

从字面上理解，主体功能区规划的“四区”类似于城市总体规划中的“四区”空间管制，但管制对象为全国和省域的国土，是宏观层面上的框架性规划。此外，全国与省级主体功能区规划之间会产生重叠关系。比如，在国家级优化开发区中，可能会出现省级的重点开发区、限制开发区甚至禁止开发区。因此，这种主体功能的确定只是宏观的、原则的、阶段性的，在实施操作上，主体功能区规划自身并不具备落实到实际的空间管制的手段。可见，主体功能区规划只有与各类专业性的空间规划，尤其是城市总体规划和土地利用规划建立起合作关系，才能真正成为具备长期性、战略性作用的规划纲领，才能实现其预定的广域管治目标。

2.4城市总体规划与专项规划

专项规划是指国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，针对其管辖的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源等领域的发展事务而分别组织编制的专项规划；亦即，专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。比如，环境规划是国民经济和社会发展的有机组成部分，是环境决策在时间、空间上的具体安排，是规划管理者对一定时期内环境保护目标和措施所做出的具体规定，是一种带有指令性的环境保护方案，其目的是在发展经济的同时保护环境，使经济与社会协调发展。

据《城乡规划法》第十七条，城市总体规划的内容应当包括各类专项规划等。此外，据《城市规划编制办法》第三十四条，城市总体规划应当明确综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等专项规划的原则。

由此可见，依据法律和规章的相关条款，专项规划本来就是城市总体规划的任务——是对城市总体规划中的若干主要方面内容或重点领域的部署的展开、深化和具体化；专项规划必须符合城市总体规划的总体安排，并与之相衔接。但是在实际操作中，城乡规划部门组织编制的城市总体规划中的专项规划，其内容的完整性和深度往往不够，因而一般都需要另行组织编制。而基于城市总体规划再另行展开的专项规划即使是遵循了总体规划的总体安排，但是在项目的具体安排上、在用地的布局上，难免会与既有总体规划不符，因此客观上往往需要变更总体规划。这时，如果不及时修改总体规划，就会出现专项规划游离于城市总体规划而自成一体的状况。

2.5小结

据《城乡规划法》的规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。此外，《“十二五”国民经济和社会发展规划》曾提出，要加强规划协调管理，推进规划体制改革，加快规划法制建设，以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑，形成各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系，完善科学化、民主化、规范化的编制程序，健全责任明确、分类实施、有效监督的实施机制。

可见法律和规范性文件均已经对多规之间的基本关系做过原则规定。在实际操作中，发改委具有综合协调发展职能，但其空间规划技术力量与管理基础相对薄弱，无法解决空间资源优化配置和管控的全部问题，在地方行政区层面不可能替代同层次的其他空间规划。土地利用总体规划遵循“供给制约和引导需求”的指导思想，由上而下编制，规划中的主要用地指标也是由上而下分解；其用地指标设定和空间安排难以充分考虑实际发展中的用地需求，与现状建设用地及城市规划建设用地之间产生矛盾的几率很高（某些城市中两者有矛盾的“斑点”可以高达几万甚至数十万个），因而尚难以在快速工业化、城镇化进程中发挥应有的综合协调作用。

表1　5年规划/主体功能区规划、城市总体规划和土地利用总体规划的规划差异对比一览表

表1通过多规中最常见的3大规划，即“经济社会发展五年规划”、“城市总体规划”和“土地利用总体规划”的规划内容上的差异对比，来直观感受“多规合一”中的诸多技术矛盾。

从表1可见，多规涉及的主管部门都涉及对空间资源的管控。然而，各部门本身就存在不同的专业诉求和管理标准，面对同一个空间资源必然存在利益分歧和事权重叠，且部门之间缺乏有效的衔接和协调机制，由此便造成了大量的工作重复、资源浪费、互不协调乃至衔接失效的现象。即使各项政策文件和“多规”自身的专业性文件中都明确要求作为其他部门规划、决策的依据，要求其他部门的相关政策与之衔接，但在事实上，任一部门制定的空间管制政策都无法对其他部门形成明确的约束作用。

多规之间的政策矛盾从机制根源的角度上是经济发展规律与计划调控手段之间的矛盾[4]。在当前的规划制度设计下，相比较其他规划，城市总体规划既能体现宏观性和战略性，又具备资源分配和指导城市建设的可操作性。因此，如果说“多规合一”的核心任务是统一对空间资源要素的管控，那么城市总体规划要充分体现其统筹性，首先就应当与时俱进，适时改革和完善自身。

3　城市总体规划的改革思路及策略探讨

在上文的系统辨析基础上，本部分提出城市总体规划改革的思路，并进而探讨相应的策略。

3.1明确城市总体规划的战略性规划定位

首先，要明晰城市总体规划在城乡规划体系中的作用，聚焦总体规划编制的重要内容，尤其是战略性、全局性的安排和引导要求。在城市规划编制体系中，“城镇体系规划”和“城市总体规划”属于战略性规划范畴，提供战略导向和政策指引，不直接作用于具体的开发建设管理行为；而“控制性详细规划”和“专业规划”等则属于开发控制性规划，应具有可操作性，是建设管理的直接依据之一。

其次，城市总体规划的战略性定位决定其编制必须着眼于长远考量和做出宏观层面的方向选择；如果说总体规划也有控制功能，则是结构性控制。对国际案例城市的研究可发现，制定战略性规划并不受时限约束——而是着眼于长远、整体的合理性，并滚动调整。但基于我国的国情，城市总体规划仍然需要设定年限。根据《城乡规划法》（第十七条），城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年；城市总体规划还应当对城市更长远的发展做出预测性安排。相比之下，我国现行的“土规”周期为10年；城市总体规划与“土规”相衔接、城市总体规划与“土规”在相同范畴的空间管控中做到“合一”是必要的，因其面对的是同一空间。但城市总体规划即使有20年的规划期限，由于存在其他规划的时空束缚，真正意义上的战略性谋划就会被擎制。解决的出路在于在坚持总体规划的战略性定位的前提下积极改革和创新。

3.2调整城市总体规划的层级性及编制内容和事权划分

城市总体规划涉及的内容较多，其中既有区域性及上级政府关注的问题，也有基本的地方的事务；改革的方向之一是理顺垂直事权，设定与各级政府事权相匹配的内容要点和审查程序[5]。这就意味着城市总体规划编制在各级审批环节，应准备应对各级审批主体不同事权的内容，而不是将所有规划成果面面俱到地报上级政府审批。这样做，一方面可减轻审批部门的工作，加快审批周期；另一方面，也可给规划批准后的动态维护留有操作的可能性。

据此，笔者建议将现行城市总体规划编制拆分为两个层面——“市域总体规划”和“地方城（镇）总体规划”[6]（类似于新一轮上海城市总体规划编制中拟议的“1+3”体系）。事实上，我国的城市基本都是“城市—区域”，所谓的城市总体规划其实都包含了区域规划和中心城市规划的复杂内容，编制、审查、审批均难以清晰应对。故而可以把现行的市域城镇体系规划改造为市域总体规划，类似于英国“区域空间战略”与“地方发展框架”的“新二级”城乡规划编制体系中的“区域空间战略”[7-8]，其规划内容主要是衔接同一空间层面的主体功能区规划、国土规划、环境功能区规划等全域性要求，并衔接上级政府及本级政府的经济社会发展总体目标等，同时亦包含当前总体规划中的市域城镇体系规划的主要内容。“市域总体规划”由上级政府批准。依据批准的“市域总体规划”，地方政府编制市域各个“次区域规划”以及中心城市、县城、乡镇的总体规划，类似于英国的“地方发展框架”，由城市政府或市人大审批。在宏观指引和管控下，地方城市和乡镇建设用地规划方案可在实施进展中，通过年度监测和近期规划编制等手段加以局部调整和适时滚动更新。由此，既不会宏观失控，从而确保全局利益，同时地方发展又可以更有效地应对现实需求。由此，空间规划的严肃性和确定性、灵活性和可操作性可得以兼顾。

3.3落实城市总体规划内容的合理增减，明晰规划编制和施行的边界

在规划工作中拟可借鉴“二八法则”。据称，19世纪末由意大利学者提出了“二八法则”。它的含义是：一个事物20%的特性决定了事物80%的重要性，应该把80%的时间花在20%的事情上。当然，80/20并非确定或精确的数字，它仅仅是对不平衡现象的粗略定性描述。

这一法则的应用，有助于克服现行城市总体规划编制的篇幅庞杂、主次不分的弊病。应当基于层级和事权划分对总体规划编制的内容做合理增减，增加统筹性、管控性和协调性内容。大体上是有增有减，但以减为主。

首先，《城乡规划法》中已经明确规定了“城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划”；对城市规划而言，“城市总体规划—控制性详细规划—修建性详细规划”的规划编制体系已经很明确了。在此基础上，应该对各层级规划间的边界加以明确规定，使总体规划编制和施行的边界变得清晰[6]。

其次，总体规划编制的关键是明确战略导向和发展框架，而不是怎么发展；因此应剥离城市总体规划中属于开发控制性规划以及需要由专业规划来解决的专业性和技术性的内容。也就是说，城市总体规划的任务是指引控制性详细规划及各专项规划的编制，不必是“一竿子到底”地承担具体的开发控制职能[3]。实际上《城乡规划法》已经明确赋予了控制性详细规划在建设管理中的法定羁束力，开发建设的规划许可是依据控制性详细规划条件而非总体规划图文而拟定和颁发的。

再者，近期建设规划似应回归总体规划范畴。在强调“多规合一”或“多规协调”的背景下，基于编制时间与年限的吻合性，近期规划应结合总体规划的年度监测和动态评估编制5年期的实施规划，并以滚动的方式更新维护城市总体规划。在此过程中可以顺应各部门的调整，及时将各方规划的合理内容吸收进来，使得总体规划与其他规划保持动态协调，并能提供切实的指引和发挥有效的统筹作用。

3.4加强城市总体规划强制性内容的衔接与传递

国家空间规划体系应当是各层次规划环环相扣的整体，而确保发展政策及事关全局的城市总体规划强制性内容的有效传递则是落实空间规划体系、保障总体规划权威的基础。城市总体规划是城市层面协调经济、社会、环境发展的综合性空间规划，应当在空间规划体系中起承上启下的作用。同时，城市总体规划的编制还必须加强横向协调，实现与其他相关规划的紧密衔接和内容传递。

基于上述思路，应当以城市总体规划为基础、建立健全“空间满覆盖、事权基本不重叠”的空间规划体系，在一个信息平台的基础上实现“统筹而科学决策、协同而又分工”。这一境界即为当前“多规合一”工作的本质诉求。

其次，要加强总体规划强制性内容向控制性详细规划和其他相关规划的有效传递。应在简化、强化刚性内容的基础上，为具体操作层面的规划编制留出必要的弹性空间。例如，总体规划中关于公用设施、环保、防灾等专项规划编制可仅限于强制性内容，进而逐层明确重大设施规划；在市域层面落实市本级的重大公共设施、重大交通设施和重大公用设施的基本布局原则；在规划区层面落实市本级的重大公共设施、重大交通设施和重大公用设施的规划用地与设计容量；在中心城区层面及以下层次还应结合功能区或政策区的规划设计条件，落实市本级以下层面的设施布置和服务标准。

3.5优化城市总体规划编制的若干技术

首先是城市规模确定与用地规划布局两个技术问题。

其一，目前的人口规模预测方法与结果从逻辑上而言基本上是本末倒置，建议国家主管部门先做好全国、省市地方乃至县层面的人口规模上限的统筹分配。可以随经济社会五年发展规划做调整，而不是目前采用的通过各级城镇规划自下而上地论证和确定各市、县的人口规模。目前的自下而上的规划人口规模过大、进而导致城镇空间发展的框架拉得过大，对这一现象亟待从源头上着手来加以扭转。

其二，用地的规划布局是城市总体规划最直观和最受重视的一个环节。以往大多是着眼于微观布局，亦即对具体地块的功能细节反复推敲，其实际结果是可操作性差。考察国际经验，战略性规划的用地布局应以政策区或功能示意性的方式来表述，从而避免下层次用地规划的具体功能安排难以在高层级规划界定的功能性质中扩展和细分的窘境。

此外，还要注意以下问题：

（1）城市性质与职能的表述需要体现地方政治诉求和产生“正能量”，但前提是实事求是，绝不能脱离实际或哗众取宠。

（2）城市的规划规模既要讲标准和合规性，同时也要实事求是地看待可操作问题；完全不顾历史条件及现实状况的一味严控或者决不妥协，必定导致今后的规划失效。

（3）规划区范围的划定虽然可以“合理”规避某些规划管理问题，但若一味地消极逃避现实矛盾，随着城市规模扩张，矛盾终将暴露，所以必须尽早走出“恶性循环”。

（4）总体规划实施评估虽然已经逐渐普及，但是评估的目的不仅仅是为了论证修编总体规划的必要性；更为根本的是通过评估而总结经验和教训，从而更好地实施规划及提升规划的作用。

4　结语

“多规合一”试点的兴起，为我们提供了反思城市总体规划的一个新契机。探究总体规划为何统筹不了各项部门规划的成因，检讨城市总体规划的理念和方法论是否契合市场经济及“新常态”下的城市空间管控需求，有助于更深入地探讨和建言总体规划的改革问题。

似乎可以这样说，如果现行的“多规”均有存在的必要性，则“多规合一”并无可能性；由此，“多规合一”的题中之义应是将“多规整合在一个框架内”，从而协调运作。在统一框架内，城市总体规划必须走向战略性——在“城市—区域”层面处理好与其他规划的全域空间发展关系，在城市和镇区层面与其他规划处理好空间界定和横向的管控分工关系。城市总体规划向战略性和政策性的转向，以及对中微观地方层面的管理空间划界，将有助于避免在土地利用和设施建设等细节问题上与“土规”和其他相关规划产生矛盾，从而既提升城市总体规划的宏观统筹作用，又有利于城市总体规划对下层次规划的约束和指引作用。

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On the Reformation of Urban Comprehensive Planning System: from the Viewpoint of ‘Multi-Plans Coordination’

On the moment of revising the Urban Comprehensive Planning Schemes and carrying out pilot projects on 'Multi-Plans in One' nationwide, this paper analyses the relationship of 'urban comprehensive planning scheme' and 'multi-plans' created by different authority, and discusses the very nature and contents of comprehensive plan, as well as reviews the making and approval procedures of the plan. After the examination, the authors argue that the real meaning of 'multi-plans in one' is to put multi-plans in one framework, in order to achieve coordinated operation. Under a unified framework, the urban comprehensive planning efforts should focus on structural matters and provide strategic guidance for longterm and general urban development, and coordinate with other plans in city-region level; while in the built areas of a city or local town, either urban planning or any other sectary planning should work on its own designated spatial domain with well defied regulatory function.

Urban Comprehensive planning | Multi-Plans Coordination | Reform suggestions

1673-8985（2015）06-0008-06

TU981

A

张 捷

上海同济城市规划设计研究院教师规划设计中心副主任，高级工程师

赵 民

同济大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师

国家自然科学基金资助项目（批准号51578382）。