对新疆新型城镇化的思考与建议*

牛学兴

对新疆新型城镇化的思考与建议*

牛学兴

编 者 按 新疆维吾尔自治区地处我国西北边陲，面积166万 km2，占我国国土总面积1/6。当前，新疆正在积极主动抓住建设丝绸之路经济带、第二次中央新疆工作座谈会、全面深化改革和全面推进依法治国的历史机遇，牢牢把握“社会稳定和长治久安”的工作着眼点，全力推进经济平稳健康发展和社会和谐稳定。本文作者结合工作实践，对推进新型城镇化建设提出了一些体会和思考。

新疆新型城镇化要把着眼点放在促进民族团结和实现长治久安上，走以就业为拉动的新型城镇化之路，发挥好两安居房和援助资金在推进新疆城镇化中的杠杆作用，走集约、绿色、智能、实在的新型城镇化道路。

城镇化 | 就业 | 杠杆

0　引言

根据国家关于推进新型城镇化试点工作要求，“新型城镇化事关现代化建设全局，是一个既惠长远、也利当前的战略支点，把这步棋走好，对稳增长、促改革、调结构、惠民生具有重大综合作用”。在新疆，推进新型城镇化还有两个更明显、更现实的作用：一是能有效地促进民族团结，通过新型城镇化，加速民族间的交流交往和交融，为实现长治久安打下坚实的基础；二是能跨越式带动经济发展，与城镇化紧密相关的建筑业产值2014年已占自治区总产值的9.3%，税收占自治区地税收入的20%；喀什建筑业产生的税收更是占到了当地税收的70%。

2013年底，新疆城镇化率已达到44.7%，其主要特点为：一是中心城市快速发展，城镇群逐步形成。2013年新疆共有设市城市24个，县68个(县城66个)，建成区面积960 km2，占新疆土地总面积的0.5%。设市城市总人口占新疆的38.5%，GDP占70%，城镇固定资产投资占78.8%，成为新疆区域发展的核心。包括乌鲁木齐都市圈、克拉玛依—奎屯—乌苏、伊宁—霍尔果斯、库尔勒—尉犁、阿克苏—温宿、喀什—疏附—疏勒、和田—墨玉—洛浦等城镇组群已经形成或者正在逐步形成。二是城镇化发展综合水平存在显著的区域差异。天山北坡城镇群的城镇发展规模和城镇化水平位居新疆首位，2013年城镇人口占总人口的比重达到87%，非农经济比例高达93%。而南疆三地州的城镇发展水平相对较低，城镇化率不足30%，非农经济比例仅为68%。三是城市空间扩展加快，城镇发展质量得到提升。例如，乌鲁木齐市通过“田”字形城市快速路网系统、轨道交通、绕城高速、高铁站等交通基础设施建设，加速推进高铁片区、城北新区等“6大组团”功能区建设，为今后乌鲁木齐市进一步提升发展实力积累了条件。

同时，在推进城镇化过程中，也存在着一些问题：一是区域性中心城市规模小，城镇群辐射带动作用弱。由于新疆绿洲被沙漠所阻隔，无法形成相对连续的人类活动空间，导致绿洲中心城市的规模普遍较小，多为20万—50万的中等城市，城镇群发展的带动作用不足，规模效益未能很好地发挥。二是城镇化质量不高，城镇基础设施供给不足。2011年新疆城镇化质量综合水平位居全国各省区的23位，除乌鲁木齐、克拉玛依等少数中心城市外，其他城镇的城市规模效应较差，基础设施和公共服务设施水平相对较低。三是“三化”融合度较低，产城分离现象突出。新疆工业化进程是以优势矿产资源开发和加工为主，重化工业比重高达90%，虽然对城镇经济总量增长贡献较强，但是在增加非农人口就业以及富民方面则相对贡献较弱。同时，新疆工业园区的选址大多位于绿洲边缘或戈壁，远离人口和城镇中心，须建设单独的生活配套服务基地，很难借助现有城镇的基础设施和人口腹地优势，而城镇又难以为园区建设提供相应的产业工人和社会服务，“产城分离”现象突出。四是城市扩张过程中资源环境压力进一步加剧。随着工业化、城市化进程中土地利用结构变化，水资源配置需求变化，新疆人均耕地、人均水资源量都呈下降趋势，加上各类排放量的持续上升，资源环境压力加大。

为进一步推进新疆的新型城镇化建设，结合中央、自治区有关文件，以及中央和自治区领导有关讲话精神，有以下思考与建议。

1　把着眼点放在促进民族团结和实现长治久安上

一是要真正以人为本，尊重群众意愿，把推进新型城镇化的过程变成惠及民生、赢得民心的过程。这几年，中央、自治区加上援疆省市对南疆的支持和帮助不可谓不大，中央、自治区的领导对新疆倾注的心血不可谓不多，但南疆为什么还老出事？主要原因之一就在于没有把中央和自治区的决策部署真正落到实处，没有把好事办好，没有让群众真正享受到改革发展的成果。仅就安居富民工程为例，部分乡领导往往凭自己的喜好和意愿建房，既不在选址上充分征求群众意见，也不在户型和外观上尊重农民的意愿，加上贷款要提前扣利息、代农民采购的建材价格偏高、设计和招标产生的费用要从支持资金中扣除、基础设施考虑不周、配套跟不上等原因，农民只是表面上解决了住房安全问题，却没有充分享受到住新房的喜悦，更不会从内心里产生对政府的感激之情。

科学发展观的本质是以人为本，在科学发展观指导下的发展，是绝大多数人民的意愿得到体现的发展。能体现人民意愿的发展就能赢得民心。推进新型城镇化尤其是人的城镇化，要把人民群众的愿望作为立足点和出发点，把征求人民群众的意见作为必经程序；把建设过程中农民参加修路、小广场义务种树等活动作为必须的活动，让人民群众全程参与；要先把广大农民群众的积极性调动起来，以比选的形式，把有限的财力先用于群众最关注的领域；要善于宣传正能量，把总投资是多少、总投资中国家和自治区支持了多少、援疆省市支援了多少，都要向人民群众讲清楚，让他们永远记住党的恩情；公共设施建设上，除了必须有的学校、幼儿园、医院等，还要善于把党的关怀体现在群众真正所需上，如要有老人养老和活动的场所，有方便群众举办婚礼和葬礼的场所等等。

二是大力推进嵌入式社区①嵌入式社区：根据第二次中央新疆工作座谈会精神，指基层社区由多民族共同生活居住，通过民族团结工作形成辖区各民族团结互助、邻里守望的良好状态，形成“你中有我，我中有你”的相互嵌入式社区生活模式，是基层社区维护稳定和服务民生的方向。建设和嵌入式共同发展，努力形成新疆特色的新型城镇化道路。如何更好地实现民族间的交流交往与交融，是新疆多民族地区进行新型城镇化建设的重要挑战。结合新疆的发展历史和现实情况，首要任务是要更好发挥兵团稳定和先进生产力代表的作用，按照有进有退的原则，对兵团进行再布局，形成进一步融合发展的格局。如现在兵团拟建的红星市距哈密城区仅19 km，距离太近，若真要建，也应本着基础设施共建共享的原则，与哈密市统一规划，并将火箭农场与大泉湾乡、陶家宫乡置换，哈密市应重点发展统一规划城市的西边、红星市重点建东边，共同发展，协同推进，在大的空间布局上，与民族地区形成嵌入式格局。类似的，还有农三师师部搬往莎车，建师市合一市；十四师搬往于田，建师（市）合一市；农二师搬往轮台，建师（市）合一市；十三师搬往三道岭镇，建师（市）合一市等等。

其次，要善于推进嵌入式社区建设。民族间的交融，最快的捷径是鼓励民族混居，在共同生活的小环境中互相适应、互相熟悉、互相帮助。有些汉族占比少的地区，要鼓励干部的住房建到民族同志中间，至少干部的集体建房和集资建房要形成嵌入式风格；已经形成的嵌入式社区，如乌鲁木齐市的二道桥、团结路周边的居住区，要采取有效措施，使相对占少数的居民能留得住，使其真正发挥承载民族团结和社会稳定的基础作用；已有一定规模的城市，在城市设计和布局发展中，要有意识地开发建设一些有少数民族文化特色的小区和公共场所，吸纳少数民族入住，形成嵌入式社区结构；新建的保障性住房要按这个地区的民族比例进行分配，要通过采取各种措施和政策，使嵌入式的社区结构成为新疆新型城镇化最大的特点和亮点。

2　走以就业为拉动的新型城镇化之路

张春贤书记说：“要切实把就业作为最大的民生工程、民心工程、根基工程，牢牢抓在手上，使城镇化成为一个顺势而为、应势而发、水到渠成的过程。”就业是城镇化的前提，如果大批农民变成了市民而没有稳定的就业和收入，反而会给城市的社会稳定造成新的隐患。因此，要造好就业这个势，也就是通过产业发展吸纳大批人就业。就业这个势形成了，然后做转身份的一系列工作，就是顺势而为。

一是把地少人多的农业劣势变成人力资源优势，尤其注重南疆地区。城镇化率是一个区域内城镇人口占该区域总人口的比率 ，城镇人口是分子，区域总人口是分母，城镇化的过程就是让分子不断增大，分母相对缩小的过程。借中央和援疆省市把就业作为扶持重点的机遇，通过加大培训力度等手段，把去极端化教育与就业技能培训结合起来，把南疆的适龄青年都培养成有一定素质和技能的劳动者，就能形成南疆的人力资源优势，通过把他们输送到内地的城市就业，或帮助他们就近、就地在企业就业，就能有效地增加分子，提高城镇化率。

二是善于发挥园区的集聚作用，尤其注重物流园区的带动和促进作用。既要把园区规划好，把园区的路、水、电、暖、气等基础设施建好，更好地吸引企业入驻，也要把能拴心留人的职工生活设施建设好。具体在园区集中配建生活设施和在城区为成家的职工集中建设保障性住房上多下功夫，可用一些保障房的指标，并给予一定的优惠政策，把企业建房的积极性充分调动起来。同时，要发挥好物流园区的作用。古代丝绸之路的繁荣靠的是物流，当今丝绸之路经济带的振兴也要靠物流，新疆要把现代物流业做大做强，降低物流成本，做到货畅其流。要集中建设一批主要针对疆内的物流园区，最好能做到南有义乌、北有临沂、西有哈密（或喀什），以物流的大发展带动和促进新型城镇化大发展。

三是统筹谋划产业结构，尤其注重各类服务业对就业的巨大拉动作用。城镇化过程中人口的集聚，生活方式的变革，居民生活水平的提高，都会扩大生活性服务需求；城市生产要素的配置，三次产业的联动，社会分工的细化，也会扩大生产性服务业的需求，这都会形成新的就业容量、新的就业势。要充分看到这一过程的拉动作用和巨大发展空间，提前谋划并统筹布局发展金融性机构、现代物流等生产性服务业和商贸服务业、文化设施、旅游业、健康服务业、养老产业、体育设施、法律服务业、家庭服务业等生活性服务业，使城镇化充分发挥催生新产业、创造新岗位、带动经济结构调整、促进经济社会更好发展的巨大作用。

3　发挥好两安居房②两安居房：指安居富民和定居兴牧建设。安居富民工程是为了让各族群众住得上房、住上好房，新疆从2010年6月开始实施“富民安居”工程，按照“面积、功能、质量、产业二十年不落后”的要求，高起点、高标准推进工程建设。定居兴牧是第一次中央新疆工作座谈会召开后，着眼于实现新疆跨越式发展和长治久安，提出了实施定居兴牧工程，并把定居兴牧工程作为实现保障新疆牧区与新疆农村同步进入小康社会的基础性、全局性、战略性和标志性重大民生工程，顶层设计、高位推动。和援助资金在推进新疆城镇化中的杠杆作用

同样是建安居房，但哈密地区伊吾县的盐池镇把建设安居房与推进城镇化有机结合起来，使建安居房的过程变成了加速推进城镇化的过程。该镇发挥安居房补助资金四两拨千斤的作用，将辖区内4个村整体搬迁到盐池镇所在地集中居住，首先实现了村改居。他们将村民原来的居住房变成存放农机具和发展养殖业的地方，让农民全部集中到楼房居住，并集中布局学校、医院甚至养老的公共服务设施，采取社区管理的方法，既节约了土地，又极大地方便了农牧民的生活，农牧民幸福感普遍增强。

一是继续推进安居富民（图1-5）和定居兴牧建设。激发新疆，尤其是南疆的经济和社会发展的内生动力，要把建设行业的快速发展作为突破口之一。一业兴，百业旺，短期内带动建设行业的率先发展，就能引动其他行业跟随发展。推动两居工程建设，一方面既能较快推动建设行业发展；另一方面，又能使农民拥有恒产，仓廪足，知礼节，夯实了从农民转为居民的物质基础，符合社会稳定和长治久安的根本性需要。

二是努力用好外力，鼓励援助省（市）参与新型城镇化建设。广东在喀什建了新城，哈密将工业园区改名为河南工业园区，这样做既可以拓展援疆省市发展空间，也能促使援疆省市把对外拓展的目标主要放在新疆，加大对新疆的投入，并把它们的一些产业直接转移到新疆发展壮大。同时，援疆省市的援助资金为数不少，可以将援助资金作为杠杆资金，撬动和促进各地区的城镇化进程。

图1　布依鲁克乡二村安居富民

图2　奎依巴格乡二村安居房

图3　莎车安居富民点

图4　新建安居富民房基础验收

图5　叶城安居富民点

三是抓好各类棚户区的改造。棚户区分为两类，一类是国有林区、垦区和独立工矿区的棚户区，住房和城乡建设部部长陈政高要求，2015年要全面完成国有林区和垦区的棚户区改造任务，2017年要基本完成独立工矿区的棚户区改造任务。经过几十年的发展与积累，国有林区、垦区和独立工矿区不但有条件而且也应该有责任把这一块改造按新型城镇化的要求搞得更好一些，让职工住进去幸福感强一些；另一类是城市中的棚户区。我国发展不平衡，主要体现在城乡之间，区域之间的二元结构上，这是一半人口与另一半人口的差距；同时城市也有内部二元结构，许多农民工还没有实现市民化，棚户区、城中村等大量存在。消除这种不平衡，既是发展的客观要求，也是发展的强大功能。城市的棚户区还有两大危害；其一是生活在这里的居民十分贫困，生活条件极差，并且藏污纳垢，有重大的稳定隐患；其二是每到冬季，家家户户烧煤冒的烟弥漫整个城中，对空气质量造成严重影响。推进棚户区改造，既是棚户区占比大的城市推进城镇化的主要抓手之一，也是解决棚户区居民现实困难和市民冬天呼吸无污染空气的迫切需要，应克服重重困难，下决心采取更有力的措施，把这块城市的“疮疤”医治好，同时划定城市边界，严禁城乡结合部乱搭乱建行为，确保不形成新的城中村。

4　走集约、绿色、智能、实在的新型城镇化道路

一是抓规划。新型城镇化是个系统工程，必须要抓好顶层设计。好的规划是一届接着一届干下去的基础，也是贯彻落实好规划法的基础。好的规划首先是符合实际的规划，这个实际不仅是地区地貌、文化和历史传承，还有气候、天气等情况；其次是分析了优劣势，并抑制劣势、发挥优势的规划；第三是传承了历史和文化，又融入现代文化，并以现代文化为引领的至少是30年不落后的规划。我们已经做了不少规划，下一步要在提升规划质量上下功夫，要请规划界最项尖的人才提意见，让其体现出当代最高水平。中央领导指出：“城市规划在城市发展中起着重要的引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。” “要提高城市规划的科学性、权威性、严肃性，更好地发挥对城市建设的调控、引领和约束作用。”

二是抓建筑产业化。建筑产业化就是通过设计标准化、部品部（构）件生产工厂化、现场施工装配化、土建一体化、管理信息化“五化合一”，使建筑生产方式由粗放型向集约型转变。它带来的重要变化首先是建筑质量的显著提升。在建筑业的质量投诉中，70%—75%是漏水问题，而工业化生产的房屋可减少90%以上的外墙渗漏事件，可降低90%以上的后期维修费用；其次是降低成本，提升效率，净化环境，据深圳有关方面测算，建筑产业化能使人工费用降低25%—30%，时间成本下降25%—30%，减少建筑垃圾80%以上；第三是可以在建筑中推广使用节能、环保、符合质量标准的墙体材料，使绿色建筑得到更多更好的发展；第四是从全产业链角度推进行业的整体转型升级，带动生产要素的全新配置与整合，从而形成新的发展动力与经济增长点。新疆2014年建筑业总产值占了GDP总量的9.3%，上缴税收占了20%左右，是自治区名副其实的支柱产业，推进建筑产业化，既可为这个行业增添动力，使这个行业更好地为自治区经济发展作贡献，也可使新型城镇化迈上集约、节约、低碳的发展轨道。应选一些企业和项目，从今年开始加大力度推进这项工作。

三是抓智慧城市试点。物联网、云计算、移动互联网、大数据等新一代信息技术的广泛应用，将有效提升城市规划、建设、管理和服务的智慧化水平，有效解决日趋复杂的城市病，对加快工业化、信息化、城镇化、农业现代化的结合，提升城市可持续发展能力具有重要意义。但智慧城市建设既无现成经验可借鉴，投资也比较大。

为避免走弯路、避免瞎折腾、花冤枉钱，首先选择有实力的克拉玛依等城市为试点，先行先试，积累经验，创造样板；其次是做好顶层设计，以顶层设计这个系统统筹各业务部门的信息化建设，彻底打破现在各业务部门的信息化建设相对独立、数据处于割裂的状态，有效避免各部门在硬件设施、软件、数据运行方面的大量重复投资和人力、物力方面的巨大浪费；第三是把有限的资金先用于搭建社会综合管理服务平台和交通管理服务平台，前者适应社会治理能力提高、更好维护社会稳定的需要，而后者则是保障城市畅通的需要，保障城市畅通一方面要不断修路，另一方面要想办法提高通行效率，在通行效率上好好研究，可能会取得事半功倍的效果。

四是抓实在技术。把光伏产业更多地融入新型城镇化。新疆地大物博，有很多独立矿区，在环保严格限制、不能建小电厂的情况下，引入光伏项目，既能发展光伏产业，也能有效地解决这些偏远地方供电供暖的问题。福建三安集团采用自主研发的LED光伏板，光能转化率可达41%，配一定规模的光伏，加他们生产的一个储能装置，可实现对一个独立区域的供电、供暖，投资不是很大，但效果很好。偏远的城镇建设也可采取这种形式。在目前国家对光伏补贴不堪重负、配额控制越来越严的情况下，将有限的配额优先用于推进新型城镇化，对光伏产业的发展和城镇化的推动将起很大的促进作用。

5　发挥好住房和城乡建设厅在推进新型城镇化方面的作用

一是机制畅通。可在全区新型城镇化领导工作小组下设办公室。办公室挂在区住建厅，并吸收发改、公安、国土、人社、经信等部门负责同志参加，畅通工作机制，形成部门合力，共同推进全疆的新型城镇化建设。

二是规划引领。在完善提升规划质量的前提下，将确定的规划，尤其是县城以上的规划纳入统一数据平台，用分片执法的形式，督促和监督规划的执行。同时划定城市边界，对城市中的乱搭乱建行为进行制止与监督。

三是发现培育。发现中心村、镇、县城、市在推进新型城镇化方面的典型，以召开现场会的形式总结推广。除了国家确定的试点外，还要选一些自治区层面、地区层面和县（市）层面不同规模、不同类型的试点，及时协调解决推进中存在的困难与问题，确保试点顺利推进。

四是监督考核。及时掌握各地州工作动态，准确反映在建设过程中出现的新情况、新问题和新导向，当好区党委和区政府的助手。同时，加强对各地州的考核和引导，做好相关的服务协调工作。

References

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Administrative Government Office of Kashgar District. Urban system planning of Kashgar district[R]. 2009.

Thoughts and Suggestions on New-type Urbanization in Xinjiang

The new urbanization in Xinjiang should focus on promoting national unity and the realization of long period of stability, and take the employment as the pull of the new urbanization. The leverage of the construction of housing for low-income families and its financial aid should be taken seriously in the urbanization in Xinjiang . The new urbanization in Xinjiang should be intensive, green, intelligent and tangible.

Urbanization | Employment | Leverage

1673-8985（2015）06-0075-04

TU981

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牛学兴

新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅党组副书记、副厅长，硕士