城市基础设施项目公私合作体制探索——基于国投北疆电厂PPP 项目案例分析

杨帆

(福陆(中国)工程建设有限公司，上海 201103)

0 引言

我国新型城镇化建设为PPP 模式的应用提供了广阔的发展空间，该模式不仅缓解政府财政支出压力，提高政府供给公共产品的速度［1］，而且在一定程度上扩展了社会资本的发展范围，对我国基础设施建设具有重要意义［2-3］。2014 年财政部副部长参加亚太金融论坛并在论坛中表达:目前亚洲地区基础设施建设存在较大的资金缺口，今后政府将会增加与社会资本合作的频率，通过研发新的市场工具、延长与社会投资者的合作时间等方式吸引社会资本参与基础设施建设。

我国采用PPP 模式进行基础设施项目建设的时间较短、经验较少，故在项目实施运营过程中容易出现问题，甚至导致项目失败［4］。然而，PPP 模式本身并不是这些问题出现的主要原因，究其根本还是因为PPP 模式在我国尚处于摸索阶段［5］，政府和私营部门缺乏相关经验，从而无法熟练正确地将PPP 模式应用到我国基础设施项目建设中，所以从成功案例中获取经验对今后我国PPP 模式实践具有指导意义。鉴于此，本文以国投北疆电厂PPP 项目的成功实践为案例，探索基础设施项目公私合作建设及管理运营模式，对推动PPP 模式在我国的应用具有重要的实践意义。

1 PPP 项目

1.1 PPP 模式定义

公私合作(Public-Private Partnership，PPP )，即“政府与社会资本合作”，项目通过结合政府与社会资本的优势，为公众有效率地提供公共产品或服务。其本质是在相关规范约束下，建立新型的伙伴契约关系，为社会公众提供良好的公共产品和及时有效的产品服务［6］。随着我国工业化和城市化进程发展的不断加快，对于城市基础设施需求也日益增长，PPP 模式作为一种创新的融资方式被引入城市基础设施项目建设领域，在全世界，特别是在发展中国家中得到了越来越多的应用。其典型结构模式见图1。

图1 PPP 模式典型结构图

1.2 PPP 项目的风险分担与利益分配

PPP 项目属于风险和利益共同承担的模式，所以PPP 项目投融资决策成功的必要条件之一是设置合理的风险分担机制。由于PPP 项目通常具有建设周期长、投资规模大、技术复杂和社会公众影响大等特点，私人部门不仅需要筹集资金，还需要依据项目的实际情况进行资金适度调配。社会资本同政府合作共建PPP 项目的意义，不仅在于帮助政府进行项目投资建设，更重要的是通过对基础设施运营期的有效管理获得项目收益［7］。资本逐利的本性要求PPP 项目必须确保社会资本的投资回报率，让社会资本“有利可图”，但同时不能让政府承担所有风险，即保证社会资本“盈利但不暴利”。

2 国投北疆电厂PPP 项目背景

2.1 项目概况

国投北疆电厂PPP 项目是国家首批循环经济试点项目，是我国黄河以北第一个百万千瓦级超临界发电项目，也是我国首个大规模对社会市政管网供水的海水淡化工程。项目采用了PPP 模式，由天津市政府和天津国投津能发电有限公司共同合作建设，项目建成后移交给天津国投津能发电有限公司运营管理，天津国投津能发电有限公司由国家开发投资公司、天津市津能投资公司、天津长芦汉沽盐场有限责任公司按64∶34∶2的比例共同出资组建。国投北疆电厂PPP 项目主要包括发电工程、海水淡化工程和综合利用废弃物工程，其中发电工程作为整个循环经济项目的关键组成部分，输出电能供其他项目使用;海水淡化工程是最能体现循环经济特点的项目，工程利用剩余电能对浓海水进行淡化处理，并将淡化后的海水供生活生产使用;综合利用废弃物工程实现了废弃物再利用，该工程对粉煤灰等废弃物进行再次加工处理得到生产建材，具体情况见图2。

2.2 项目实施效果

国投北疆电厂PPP 项目总投资约121 亿元，共包括发电、海水淡化、浓海水制盐、土地节约整理、废物资源化再利用五个相互独立又相互联系的工程，实现项目五位一体的循环模式。现阶段国内海水淡化工程多为自产自用，然而国投北疆电厂海水淡化作为目前国内最大的海水淡化工程，自用水仅占总淡化水量的10%，剩余90%淡水全部用于生产生活。由于海水淡化工程的成本较高且国家对淡化海水的定价并未提出具体政策，国投北疆电厂综合市场条件和行业内部情况，将成本为8 元/t 的淡化海水定价为4 元/t，因此目前海水淡化工程一直处于亏损状态。但是，国投北疆电厂PPP 项目在进行海水淡化工程的同时衍生出了浓海水制盐工程与土地节约治理工程，这些工程共同的作用使得国投北疆电厂PPP 项目在节约政府支出、有效控制投资成本、提高项目运行收入及提高社会水平服务等方面，都超过预期的实施效果。此外，国家为支持能源结构调整，逐步改善大气污染状况，天津市发展改革委于2014 年1 月20 日将国投北疆电厂脱硫上网电价由刚投产时的每千瓦时0.382 元调整为每千瓦时0.408 3 元，增加了项目的运营收入。

图2 国投北疆电厂PPP 项目

通过数据显示，国投北疆电厂采取PPP 模式运作项目不仅有效地缓解了政府的财政危机，减少财政支出，而且提高了项目建设效率，优化了资源配置。社会资本以追求利润最大化为目的，往往会充分利用有效资源提高自己的技术与管理创新能力，引入社会资本参与投资建设的项目比政府单独出资建设效率更高。不仅如此，政府与天津国投津能发电有限公司通过PPP 模式的高效合作，促使了发电、海水淡化、浓海水制盐等相关行业整体运营效率和服务水平的提高，获得了较高的社会评价，实现了双方的共赢。

3 国投北疆电厂PPP 项目的特点

3.1 公私双方共同促进资源有效利用

鉴于天津市缺水缺电，环渤海地区生态环境承载能力弱等特征，综合考虑汉沽地区具有传统化工企业的先天优势，天津市政府于2004 年在项目初期便提出循环经济的建设理念，试图结合项目特征及综合利用当地资源优势，以达到资源利用最大化的目的。

一方面，政府为支持与推进循环经济的理念，天津市政府对该项目给予多项优惠政策，降低了社会资本风险［8］;另一方面，天津国投津能发电有限公司为了通过国投北疆电厂PPP 项目获取更多投资收益，在项目运营过程中，仔细分析项目周围环境特征，提出“废物综合利用”，将发电工程产生的生产建筑垃圾进行再次加工，使得本应废弃的建筑材料得到重新利用，为滨海新区及附近区域的开发建设提供了大量的建筑材料。此外，国投北疆电厂计划采用高科技手段将项目产生的二氧化碳排入水中养殖微藻，通过采收、加工生成微藻生物质，提取生物柴油，获取经济利益。综合利用废弃物工程不仅给天津国投津能发电有限公司带来经济效益，而且还具有良好的社会效益和环境效益，达到了有效利用的目的。

3.2 “非盈利项目与盈利项目捆绑”的运营模式国投北疆电厂PPP 项目主要包括发电工程与海水淡化工程，其中发电工程在投产前两年内一直处于不盈利也不亏损的状态，从2012 年起开始盈利，到2013 年盈利额已达9.4 亿元，而海水淡化工程一直处于亏损状态，到2013 年底累计亏损达5.3 亿元。事实上，国投北疆电厂PPP项目面临的海水淡化工程处于亏损状态的现象并非特例。目前，整个海水淡化产业均存在着成本与价格不匹配的现象，许多海水淡化厂依靠副产业链的收入弥补海水淡化项目的亏损。而且考虑到海水淡化相对其他行业来讲，并不是一个能独立生存的行业，而只是产业链上的一环，或者可以说是工业的一个辅助产业，所以国投北疆电厂PPP 项目负责人在计算利润的时候是不应该将海水淡化工程与其他生产环节分开考虑的。

社会公众的需求是PPP 项目发起的根本原因，而公共部门作为PPP 项目的发起者与私人部门签订特许经营协议，因此公共部门作为私人部门与社会公众之间利益的纽带，为保证PPP 项目的顺利实施，既要确保PPP 项目可持续运营使得社会资本可以获得长期合理回报，又要防止社会资本获得超额利润，过高的服务价格引起社会公众的不满，即保证社会公众与私人部门的利益达到帕累托最优状态。国投北疆电厂将盈亏状况不同的项目打包实施PPP，既保证了私人部门获得利益，又保证了非盈利性质的项目得以良好的运营，有效平衡了经济与社会效益，从而实现了社会资本“盈利但不暴利”的目标。

3.3 PPP 项目各参与方之间的利益关系

国投北疆电厂和汉沽盐场作为国投北疆电厂PPP 项目投资主体，应该以项目的整体目标为基本出发点，形成战略联盟，从而保障PPP 项目合作得到更为长足的发展。但是两者的合作却在国投北疆电厂PPP 项目投产后产生分歧，主要原因是北疆电厂海水淡化工程的生产不能满负荷运转造成浓海水不能及时供给汉沽盐场生产，究其根本原因在于双方都站在自身的角度考虑，国投北疆电厂认为浓海水是资源要收费，汉沽盐场认为使用浓海水是为国投北疆电厂治理污水，由此导致浓海水制盐工程运转得并不十分顺利。

公共部门作为PPP 项目的主要参与方应该充分调动PPP 项目各参与方的积极性，培养PPP 项目各参与方相互间的合作精神，逐步达成正视问题并解决问题的意识，以实现多方共赢。例如在国投北疆电厂PPP 项目中，天津市政府可以明确PPP 项目各参与方的职责，督促各方各司其职，从而达到多方共赢的目的。除此之外，国投北疆电厂亦可以进一步扩大自己的生产规模，完善自己的运营模式，增添浓海水制盐工程，真正做到“海水淡化—浓海水制盐”一体化，优化资源配置，实现整体利益最大化。

4 国投北疆电厂PPP 项目的启示

4.1 PPP 项目能够实现资源的优化配置

经济的发展和社会的进步促使人们对城市基础设施项目建设的需求量增大，传统的由政府提供基础设施服务的模式在满足人们日益增长的社会需求的同时，已交付使用的基础设施项目中也存在资源利用率低下的问题。PPP 模式是公共部门授权私人部门从事某些原本应由公共部门负责的项目建造和运营的一种长期伙伴关系，这种模式可以充分发挥公共部门和私人部门各自的优势，从而实现收益共享、风险共担以及提高资源有效利用率的目的［9］。一方面，作为公共部门的政府会充分发挥其引导作用，通过适度调整项目服务价格等措施，提高资源有效率;另一方面，作为私人部门的社会资本为提高自身的经济效益，会尽量避免资源的浪费，利用有限资源实现效率最大。因此，政府和社会资本作为PPP 模式的合作双方，均应竭尽所能促进资源优化配置。

4.2 PPP 项目应重视合作伙伴关系

我国PPP 项目参与主体可划分为三大合作伙伴方，即公共部门，私人部门和社会公众。其中，公共部门和私人部门是基于项目本身的合作伙伴关系，他们合作服务对象是使用基础设施的社会公众，在基础设施的全生命周期中两者存在着一种对立统一的伙伴关系。对立体现在两者的风险偏好和利益诉求呈现巨大的差异，公共部门作为社会公众的利益代表方，主要关心财政绩效及社会公众的满意程度，私人部门则主要关注项目回报和资本效率。多利益组织群体会对项目的组织目标产生影响并受组织目标的影响［10］，PPP项目的总目标既受到各相关利益方的影响，同时也影响着各利益方。PPP 项目不同相关利益方之间形成良好的合作伙伴关系是PPP 项目成功的重要保证［11］，也是实现PPP 项目总体目标的前提条件之一。PPP 模式目前尚未能迅速发展，究其原因一些公私合作项目失败导致PPP 项目降温，除此之外，合作及配套机制等方面的因素也至关重要。因此，为确保PPP 项目总目标实现，相关利益方应重视合作伙伴关系。

5 结语

政府近期出台了一系列文件，显示出以城投债为代表“旧”的地方政府融资模式即将不复存在，而PPP 模式将是未来政府大力推广的。该模式的成功应用有助于缓解地方政府财政压力，同时为社会公众提供更好的服务。从实践经验看，PPP 项目成功的关键在于投资前充分调动社会资本的积极性，运营后均衡各相关利益方的伙伴关系，论证科学、重诺履约。本文分析PPP 模式在国投北疆电厂PPP 项目的应用，结合国投北疆电厂PPP 项目在投产后的盈亏情况，得出政府部门在实施PPP 项目时应注意的关键内容，为我国政府进一步推进PPP 模式的实施提供了切实可行的建议。

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