新常态下公共文化服务供给水平的实证分析*

毛雁冰，韩玉

新常态下公共文化服务供给水平的实证分析*

毛雁冰，韩玉

文章通过描述性统计分析和31个省份的面板数据回归检验，分析公共文化服务供给与经济增长和城市化发展之间不匹配问题，论述公共文化服务供给多元化的合理性。研究表明，公共文化建设的投入滞后于经济增长和城市化发展，地区之间、城乡之间公共文化供给差异显著，在新常态下公共文化服务供给具有较大提升空间。建议建立以政府为主导，政府和企业共同参与的多元化公共文化供给体系，促进文化市场的发展和文化产业的繁荣，加强公共文化服务的均等化。

新常态 公共文化服务供给 经济增长 多元化供给体系

0 引言

公共文化服务水平和质量与经济发展密切相关。改革开放30多年来，我国公共文化服务在总量和发展水平上都取得了巨大进步。根据《中国文化文物统计年鉴》数据，全国文化事业费投入由1980年的5.61亿元增长到2012年的480.1亿元，基本形成覆盖全国的公共文化服务体系，但也存在一些问题，比如公共文化投入规模与经济发展不匹配，缺乏有力的财政保障和支撑，公共文化供给主体单一，供给数量缺乏，品种不够丰富，地区和城乡之间的供给分布不合理性，公共文化消费的均等化不足等。虽然我国公共文化服务总量水平显著提升，但实际公共文化服务投入占财政支出比重并没有相应地提高，反而出现下降趋势，全国文化事业费总支出占财政支出比重从1980年的0.46%下降到2012年的0.38%，而且近10年的文化事业费财政支出占比一直处于0.40%以下。经济的快速增长并没有带来相应水平的公共文化的发展，这在一定程度上削弱了文化大发展基础，影响了文化事业的繁荣。因此，滞后于经济增长的公共文化建设正日益成为和谐社会发展的制约因素之一。

随着我国经济社会进入新常态发展阶段，经济增长目标定位在中高速发展的水平之上，结构性调整成为经济工作的关键，经济发展不再一味地追求增长的数量，而更加注重经济建设的质量和内涵。让广大人民群众真正享受到改革开放的成果应成为新常态时期的重要内容，其中包括文化的发展和对公共文化的均等化消费，因为公共文化服务是通过公共形式来提供给广大人民群众的一种文化服务和产品，满足人民群众对于文化的需求，有助于提高人民的生活质量和国民文化的素质和人力资本的积累，进而可以成为经济可持续稳定发展的内生驱动力。虽然经济增长速度的放缓会对公共文化服务建设的投入带来一定的困难，但也会为公共文化服务建设提供进行结构调整的机遇期和内涵发展的窗口期。因此，在新常态下需要进一步明确界定政府和市场在公共文化服务供给中的职能和地位，建设多元化的公共文化服务供给机制，不断提升公共文化服务的水平和供给效率，扩大文化发展的规模，为更好地实现中国梦服务。

1 文献综述

一直以来，国内外学者对公共产品、公共服务、公共文化服务进行了大量研究。关于公共服务供给及其主体，Samuelson[1]从经济学角度研究公共物品，提出政府是公共物品的唯一提供者。Tiebout[2]通过分析地方政府提供公共产品的效率问题，认为各地方政府之间的相互竞争也会促使其更有效地提供公共物品和服务。皮建材[3]从激励理论角度出发，通过建立模型，指出我国现行的激励机构和民生型公共物品供给过程中的高风险使得地方政府较为重视发展型公共物品的供给。王国清等[4]提出公共产品的供给主体和机制是未来全球公共产品的重点研究方向。付勇[5]通过实证研究发现中央政府的向下转移支付能够促进非经济性公共物品的供给，并提出鼓励和支持中央财政在公共部门中发挥积极作用。杨妮娜[6]提出依靠政府、企业、非营利组织、公民个人等主体协同治理是改善公共就业服务的一种路径。而关于经济增长与公共文化发展水平的关系，Getzner[7]基于澳大利亚文化支出的时间序列平稳性检验回归，发现文化支出与经济增长是相关的，经济增长能够增加文化的支出水平，且文化支出水平短期波动较大。方茜[8]运用静态结构分析技术ISM，提出我国基本公共服务与区域经济发展紧密相关。杨颖等[9]通过Granger因果关系检验，提出基本公共服务水平的提高可以促进经济增长，但经济增长的提高未必能够促进基本公共服务的发展。而关于公共文化服务的均等化，曾明等[10]基于我国省际面板门槛效应分析，提出当前我国的当务之急在于增强地方政府的财政自给能力，方能有效促进转移支付的公共服务均等化。李琼[11]从公共服务均等化的视角，提出大力发展西部农村经济、深化财政体制改革保障了西部新型农村养老保险制度长效供给的稳定性。王洛忠等[12]通过对比分析全国各省份和地区间基本公共文化服务均等化差异，提出政府应增强公共财政支出保障，创新公共文化服务供给模式，从而促进我国基本供给文化服务均等化发展。曾瑛[13]提出公众赋权有助于实现图书馆等公共文化服务的均等化。于志勇[14]指出政府应以保障农民的公共文化服务利益诉求为基本点，以改革财政体制机制为着落点，进而解决当前中国农村公共文化服务供给非均等化问题。关于公共文化服务供给的多元化，杨林等[15]运用面板数据，采用DEA和Tobit两步法，指出我国地方公共文化服务财政支出整体效率不高，而且地区经济的发展水平与公共文化服务支出程度成反向关系。张望[16]通过面板数据进行实证分析得出政府公共文化服务对于产业聚集以及经济增长的作用有限。刘吉发等[17]提出文化企业应积极参与公共文化服务供给，可通过与政府的合作供给公共文化服务或者捐赠资金支持等方式激发公共文化服务市场的活力。马艳霞[18]通过文献总结发现公共文化服务多元化投入必要性的理论阐述较多、供给模式趋于统一化，但是供给多元化模式的实际可操作性不明显。

现有研究成果为进一步探究公共文化服务供给与经济增长的关系提供了基础。由于我国各地区经济发展水平和文化建设差异都较为显著，本文利用我国2000-2013年31个省市自治区的面板数据，对我国公共文化服务供给与经济增长之间的关系进行面板实证回归分析，从定量的角度归纳公共文化服务在经济发展过程中存在的主要问题，并在此基础上进一步探讨公共文化服务供给机制多元化的问题。

2 实证检验

2.1 数据来源

本文采集2000-2013年我国31个市自治区的数据对公共文化服务与经济增长之间的关系进行研究。其中各省份的文化事业费占财政支出比重数据来自《中国文化文物统计年鉴》，各省市自治区人均GDP值来自《中国统计年鉴》，各省市自治区的城镇人口数及总人口数来源于“Wind数据库”。本文在时间序列条件下，将省份作为横截面，选取各个省份的截面数值作为样本面板数据进行回归分析。

2.2 面板数据模型建立

为检验我国公共文化服务水平与经济增长之间的匹配关系，结合我国城乡二元经济结构的发展特征，本文选取了文化事业费财政占比，人均GDP和城市化率作为模型变量，并建立以下函数关系：

用于拟合公共文化服务供给与经济增长、城市发展的关系，其中：

Yit：表示各地区公共文化服务的供给水平，由于目前公共文化服务主要依靠政府财政投入，因此，用各地区的文化事业费占财政支出比重来近似的加以衡量。

X1it：表示各地区的经济增长水平，用各地区的人均GDP来衡量。

X2it：表示各地区的城市化水平，用各省市的城镇人口占各省市总人口的比重来衡量。

Zj：表示东部、中部、西部的虚拟变量；εit：表示剩余的随机扰动因素；i表示省份；j表示虚拟变量个数；t表示时间。

为消除相关性对模型回归结果的影响，进一步对模型(1)(2)对数化处理，得到模型：

2.3 回归检验结果

本文运用Matlab软件，基于误差平方和最小的计量原则，采用最小二乘法，对模型(3)(4)进行多元面板回归计算，得到表1的结果。

表1 MATLAB面板数据回归结果

（续表1）

3 实证结果分析

通过观察表1的回归结果，并进一步利用Matlab软件绘制出图1和图2的数值结果，可得到三个结论。

3.1 公共文化服务水平与经济发展失衡

我国公共文化服务供给的人均GDP弹性为-0.0293，表明人均GDP每增加1个百分点，公共文化支出占比增长率会下降0.03个百分点，公共文化服务投入并没有与经济发展保持同步增长。图1的影像呈现，红色的部分是文化支出占比的峰值部分，出现在人均GDP 2万元的时期；蓝色区域表示文化支出占比的低估数值，出现在人均GDP3.5万元时期，再次表明公共文化服务供给的增长率滞后于经济增长的速度。虽然近年来我国公共文化服务投入水平一直处于较低水平，但是从图形的尾部来看，图形的颜色正在缓慢的由蓝色向绿色甚至红色变化的趋势，这意味着经济增长的成果正逐步转化为公共文化建设的实际投入，即便是在经济增速放缓的阶段，公共文化服务的供给也得到了改善和提高。

图1 我国公共文化服务、经济增长和城市化发展关系数值图

3.2 城市化的发展与公共文化投入占比呈现负相关关系

城市化的发展与经济增长是保持同步的，而从城市化率与公共文化服务占比的数值关系来看，城市化率弹性为-0.1344，表明城市率每提高1个百分点，公共文化投入占比下降0.13个百分点，下降的幅度甚至大于经济增长率变化对公共文化支出占比的影响。通常认为，随着城市化的发展，城乡之间公共文化服务差距可以得到缓解甚至消除。但随着我国二元经济社会结构的一元化程度不断加深，文化建设并没有跟进，在原有的农村公共文化投入不足的同时，在农业人口不断市民化的过程中，也没有形成新文化的支撑。图1中城市化对公共文化支出占比的影响始终处于蓝色的区域，且由里及外倾斜，说明了城市化进程对公共文化投入的不利影响；尾部图形颜色由深到浅的变化，显示随着新型城市化的全面推进，公共文化服务供给水平开始逐渐得到改善。

3.3 各地区的公共文化投入水平差异显著

东部地区的人均GDP和城市化率的平均弹性系数分别为-0.111和-0.241，而中部地区的两项指标平均弹性系数分别为-0.246和-1.416，西部地区为-0.114和-0.315。由于东部地区经济实力雄厚，财政经费充足，文化建设的投入情况要好于中西部地区。图2呈现了我国不同地区的文化事业费占财政支出比重随着时间发展而出现的变化情况：地区0～35表示按东中西部依次排列各城市的顺序，红色区域所代表的东部地区要优于处于蓝色区域的中西部地区，印证了我国公共文化服务投入水平的地区差异性，区域之间仍存在着公共文化服务资源配置的“鸿沟”。值得关注的是，中西部地区的人均GDP和城市化率弹性系数的绝对值要大于东部地区，这意味着中西部地区随着经济的增长以及城市化的发展，公共文化投入提高的空间要高于东部地区。

图2 我国各地区文化事业费占财政支出比重分布数据图

4 多元化公共文化服务供给的合理性

面对人民群众日益增长的公共文化服务需求，低占比的公共文化服务供给反映出我国公共文化服务供给机制存在的问题。公共文化服务是为了满足和提高人民群众对于基本公共文化服务需求的效用水平，由相关组织机构向公众提供静态的公共文化基础设施和动态的公共文化服务产品所形成一个动态的系统。从性质上来看，公共文化服务具有公共物品的特征，政府承担着提供公共文化服务的主体职责。然而，政府的供给是通过政治决策交由官僚制架构的政府组织生产或者是承包给其他组织机构生产，Niskanen[19]认为“官僚制政府组织掌握获取预算的垄断权，从而尽可能获取最大的预算额，然而政府公共物品的供给又是无利润可图的，因此只能将公众在公共物品中的消费者剩余尽可能占有，以将全部预算用完，从而导致资源配置的低效率”。

从需求角度来看，公众是公共文化服务的需求主体，公众对于公共文化服务的需求因个人的偏好和兴趣不同而呈现出多样性和差别化。官僚制公共文化服务供给机构具有垄断性质，政府并不完全了解公众对于公共文化服务需求的多样性和差异性，在一定程度上，政府会造成公共文化服务供给的缺失，完全依靠政府的供给机制不能实现公共文化服务供给的“帕累托最优”，反而会出现“政府失灵”的现象。另一方面，在现实生活中，纯粹的公共物品是不存在的，公共文化服务在某种程度上具有有限的非排他性和不充分的非竞争性，加上自身又具有一定的地域特征，这就决定了公共文化服务的供给并非政府职能的专属领域，也就意味着由政府全权提供公共文化服务未必是最优的选择。

通过计量模型的实证分析和统计描述可以发现我国公共文化服务供给过程中，公共文化服务与经济发展的非均衡性是非常突出的：在微观市场上表现为文化产品供给不足，品种单一；在区域之间和城乡之间差距明显，无法体现对公共文化服务需求的公平性和均等化的要求；在制度层面则表现为公共文化供给受到政府较为严格的管理，而且长期以来形成了偏向基础设施建设、偏向城市、偏向发达地区的供给机制，追求经济增长的同时如果忽视了公共文化服务的内涵建设，不仅影响了文化公平，也制约了经济现代化的发展。

正是公共文化服务供给和需求之间存在的矛盾为市场提供公共文化服务建立了必要的前提和基础，通过价格机制和竞争机制来解决“政府失灵”所造成的公共文化服务供给不足问题，既可以提高公共文化服务供给的效率，又能够增加企业的盈利，达到双赢的局面。正如Economides，Philippopoulos和Vassilatos[20]从一般动态均衡模型角度出发研究公共物品供给问题，提出公共物品私人供给的效率未必比政府的低。然而私人供给难以消除排他性，往往会出现“搭便车”的现象，造成“市场失灵”。因此，需要明确政府和市场的分工与职责，政府需要建立一系列制度，主导社会文化价值观的方针和发展方向；企业的参与应立足于提升文化市场传播的效率，提升文化产品的品质和多样性，弥补公共文化产品供给的相对不足。

5 政策性建议

在新常态时期，经济增长方式的转变为公共文化服务体系建设提供了良好的结构性调整的机遇，针对在经济增长和城市化发展过程中公共文化服务供给所存在的主要问题，主张以政府为主导，推动企业参与建设，逐步实现公共文化服务多元化的供给机制，加强公共文化服务的均等化水平，具体建议如下：

第一，强化政府的公共文化服务职能，保障基本公共文化服务的供给。鉴于公共文化服务所具有的公共物品的性质，政府要明确自身作为公共文化服务供给主体的地位和作用，从而承担起基本公共文化服务的供给者角色，深化公共文化服务体制改革，严格厘清各级政府和各文化部门在公共文化服务供给和管理中的财权和事权，建立灵活的公共文化服务运行机制，形成对公共文化服务供给的制度保障，维护和加强基本公共文化服务均等化，从根本上解决公共文化服务供给不足和区域及城乡差异的现实问题。

第二，在公共财政投入方面，由于文化供给的人均GDP弹性为负值，在新常态下，经济增速放缓，通过升级公共文化服务供给的结构可以弥补公共财政支出所造成的公共文化供给不足的问题，同时提高公共文化支出在财政支出中的占比，着力化解不同种类的公共文化服务之间存在的“结构性失衡”矛盾，更好地满足群众的文化需求，提高整个社会的福利水平。

第三，加强农村和中西部地区的公共文化建设。由于中西部地区的人均GDP弹性和城市化率弹性均高于东部地区，农村地区以及中西部地区的公共文化服务供给具有较大的上升空间，政府的投入能够产生较高的公共文化产出。因此，政府应放低文化建设的重心，进一步加强地市级和基层的文化建设投入，补齐城乡及地区差距的短板，加大公共文化资源向农村地区、西部地区及社会弱势群体的倾斜，努力实现基本公共文化服务的均等化，保证文化民生底线。

第四，改变公共文化服务供给的结构，建立多元化的供给体系。政府成为公共物品的唯一供给者，往往会导致垄断和缺乏效率，因此，需要鼓励企业参与公共文化服务建设，进一步提高供给效率和供给水平，构建多元化的公共文化服务供给体系。多元化的公共文化服务供给体系离不开企业的参与，企业可以通过市场机制向社会提供具有正外部性的文化产品，可以丰富文化产品的数量和种类，不断满足人民群众日益提高的文化需求。政府应通过加大对企业文化产品的购买，鼓励社会资本参与博物馆、图书馆、文化馆等文化基础设施的建设和运营，降低公共文化产业的准入门槛，推进文化创意产业与金融、贸易、科技、制造等产业的融合与创新发展，形成资金来源多渠道、投资形式多样化的现代化公共文化服务市场体系。

[1]Paul A.Samuelson，William D.Nordhaus.Economics[M].北京：人民邮电出版社，2007.

[2]Tiebout.A Pure Theory of Local Expenditures[J].Journal of Political Economy，1956（5）：416-424.

[3]皮建材.转型时期地方政府公共物品供给机制分析[J].财贸经济，2010（9）：58-63.

[4]王国清，肖育才.全球公共产品供给的学术轨迹及其下一步[J].改革，2012（3）：138-144.

[5]付勇.财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给[J].经济研究，2010（8）：4-15.

[6]杨妮娜.协同治理：改善公共就业服务供给机制的一条路径[J].经济纵横，2014（5）：41-45.

[7]Michael Getzner.Determinants of Public Cuturual Expenditures：An Exploratory Time Series Analysis for Austria[J].Journal of Cultural Economics，2002（26）：287-306.

[8]方茜.基于ISM的基本公共服务于区域经济发展关系研究[J].经济体制改革，2014（1）：49-52.

[9]杨颖，穆荣平.基本公共服务与经济增长关系的理论与实证研究[J].科学学与科学技术管理，2012（11）：97-101.

[10]曾明，华磊，刘耀彬.地方财政自给与转移支付的公共服务均等化效应——基于中国31个省级行政区的面板门槛分析[J].财贸研究，2014（3）：82-91.

[11]李琼.西部新型农村养老保险制度长效供给研究——以公共服务均等化为视角[J].中南民族大学学报，2014（1）：138-141.

[12]王洛忠，李帆.我国基本公共文化服务：指标体系构建与地区差距测量[J].经济社会体制比较，2013（1）：184-195.

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[14]于志勇.农村公共文化服务供给研究：基于公共服务均等化的视角[J].云南行政学院学报，2012（4）：110-112.

[15]杨林，许敬轩.地方财政公共文化服务支出效率评价与影响因素[J].中央财经大学学报，2013（4）：7-13.

[16]张望.政府公共服务、产业集聚与经济增长[J].山西财经大学学报，2010（4）：39-45.

[17]刘吉发，吴绒，金栋昌.公共文化服务供给的企业路径：治理的视域[J].管理科学，2013（5）：466-469.

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[19]Niskanen William Arthur.Bureaucracy and Public Economic[M].北京：中国青年出版社，2005.

[20]Economides，Philippopoulos，Vassilatos.Public or private providersof public goods?A dynamic general equilibrium study[J].European Journal of Political Economy，2014（36）：303-327.

Empirical Analysis on the Supply Level of Public Cultural Service in the“New Normal”

MAO Yan-bing，HAN Yu

Using descriptive statistics and panel regression statistics of thirty-one provinces panel data from 2000 to 2013，this paper focuses on issue of mismatching between supply of public cultural service and economic growth. Furthermore，it discusses the possibility of multi-supply of public cultural service according to its character of public good.Results show that investment in public cultural service falls behind economic growth and urbanization；meanwhile，there is an obvious difference among regions and between rural and urban areas.There exists a large space for public cultural service supply to be improved in the“new normal”period.As suggested，a multisupply system of public cultural service should be established which is led by government and participated by both government and firms in order to promote cultural industry，to boost cultural market and strengthen the equalization of public cultural service.

new normal；supply of public cultural service；economic growth；multi-supply system

格式 毛雁冰，韩玉.新常态下公共文化服务供给水平的实证分析[J].图书馆论坛，2015（12）：32-38.

毛雁冰（1973-），男，博士，副教授，上海大学悉尼工商学院副院长；韩玉（1989-），女，上海大学经济学院硕士研究生。

2015-06-23

*本文系2012年文化部科技创新项目“公共文化服务均等化评价指标的构建与应用研究”（文科技函[2012]522号）研究成果之一