欧盟碳排放权管理制度沿革对中国的启示

袁嫄，刘纪显(华南师范大学经济与管理学院，广东　广州　510631)



欧盟碳排放权管理制度沿革对中国的启示

袁嫄，刘纪显
(华南师范大学经济与管理学院，广东广州510631)

摘要:结合欧盟碳排放权管理制度改革经验和中国碳交易的现状，中国在建立碳排放权市场时应遵循维持碳排放权的稀缺性、兼顾碳排放权分配方案的公平与效率、构建完整的碳金融服务链三项原则。中国应充分利用在项目减排中积累的经验将碳市场与生态补偿相结合，为中国碳市场走向国际化奠定基础。关键词:欧盟碳排放权管理制度;碳排放权弹性供给机制;启示

中国自2013年起，先后在广东、北京、上海等七省市开展碳排放权交易试点工作，据世界银行2014年的统计数据显示，2013年中国六个碳排放交易所(重庆碳排放交易所2014年成立)的碳交易总量为11. 15亿吨CO2e，成为仅次于欧盟碳排放交易计划(European Union Emission Trading Scheme，以下简称EU-ETS)的全球第二大碳交易中心。从中国在全球碳减排合作中所起的作用看，中国的碳交易市场走向国际化将成为必然趋势。

中国的碳交易尚处于起步阶段，在碳配额的价格形成机制和碳交易管理等方面主要是参考EUETS。因此，有必要了解EU-ETS管理制度改革对于提高碳排放权市场减排效率的理论与实践，结合中国实际情况，探讨中国建立碳排放权市场的一般原则，评估中国碳市场与国际碳市场接轨的条件，为促进中国碳排放权市场的健康发展提供借鉴。

1　欧盟碳排放权管理制度沿革

EU-ETS从2005年成立起，已经运行了试验阶段(2005—2007年)、京都阶段(2008—2012 年)、单方面承诺阶段(2013—2020年)三期，碳排放权管理制度经历了两次重大修订，具体表现在:

(1)逐渐收紧碳排放权总量。一方面，欧盟的碳减排力度越来越大，从试验阶段仅完成京都议定书承诺目标的45%到单方面承诺阶段在1990年的基础上减排20%;另一方面，欧盟收回了各成员自行决定碳排放上限的权利，以避免成员国保护本国经济的行为与欧盟整体环境规制目标相冲突。

(2)有偿配额的比例不断提高。在试验阶段95%以上的碳配额被免费分配给控排企业使用。但是随着EU-ETS进入正式运行期，免费配额的比重逐年降低，最终将实现100%有偿拍卖。

(3)逐渐扩大控排范围。欧盟碳市场的统计数据显示，2012年以前被控排的33个行业中，只有热力生产与供应行业有碳排放权短缺的情况。为了消化大量盈余的碳排放权，EU-ETS在收紧碳排放权总量的同时扩大控排范围，以平衡碳排放权的供求关系。

(4)实行储备制度。这是欧盟从试验阶段碳排放权价格暴跌中总结出的经验。EU-ETS出于对正式运行期的保护，不允许试验阶段未用完的碳配额储备至下一阶段，然而这一规定忽略了碳排放权的物权特征，使得部分市场参与者利用免费碳配额低成本套现，干扰了碳排放权正常的价格形成机制。

(5)其他碳排放权的使用条件越来越苛刻。作为国际性的碳交易市场，EU-ETS在京都阶段允许控排企业使用除欧盟碳配额以外的其他碳排放权履行减排义务，例如通过清洁发展机制产生的核证减排量。但是2012年《京都议定书》到期后，新的全球合作碳减排协议尚未形成，再加上EU-ETS本身存在碳排放权过剩的问题，从2013年开始EU-ETS严格限制其他碳排放权的来源地。

2　欧盟碳排放权管理制度的执行效果

欧盟的统计数据显示，截至2013年欧盟的碳排放水平相比1990年下降了19%，基本达成单方面承诺阶段的总目标。但是当学者们从EU-ETS与宏观经济变量的联动性着手对其执行效果进行分析后发现，理论与实践存在着较大差距:

(1) EU-ETS对电力企业实行节能减排的推动效果有限。市场的资源配置效率是通过价格机制实现的。对电力企业而言，理论上碳排放权价格越高，煤炭发电的成本越高，电厂会在碳排放权价格的激励下从煤电转向碳排放系数更低的天然气发电［1］。但是欧盟电力企业的实践与理论研究并不相符，使用燃气轮机联合循环技术的电厂将权衡使用煤炭和天然气，只要煤炭和碳排放权的使用成本之和低于天然气，电力企业仍将选择煤炭发电［2］。

(2)碳排放权价格与股票价格的良性联动机制尚未形成。学者们从能源需求方和能源供给方两个视角对这一问题进行研究。以电力上市公司作为能源需求方的代表，如果碳排放权价格可以真实反映电力上市公司的边际碳减排成本，理论上碳排放权价格上升将增加电力企业发电成本，减少企业利润和每股收益，使投资者产生股价下跌的预期，电力企业的股票价格将下跌。而实证结果却表明欧盟电力公司的股票价格与碳排放权价格呈正相关关系［3］;从能源供给方的角度看，“绿色悖论”［4］的存在使当前的碳排放量反而因为碳减排政策的实施而增加。即限制碳排放将导致能源需求企业生产成本上升，使得这类企业对高碳含量的燃料需求下降，此类燃料的供给方为了避免未来更大的损失，将通过降价增加当前的销售。因此传统能源供给企业的利润和股票价格反而会与碳价呈正相关关系，然而实证结果表明碳排放权价格对能源供应类上市公司股票价格的影响并不显著［5］。此外碳排放权交易鼓励企业利用新能源或节能减排技术降低单位产出的碳排放强度，碳交易对于新能源类的上市公司应该是利好消息，但目前观察到的结果是新能源股票价格与碳排放权价格并无明显关联［6］。

(3)经济危机干扰了EU-ETS的资源配置效率。理论上，能源结构和技术水平一定的情况下，经济总量越大、经济增长速度越快的国家对碳排放权的需求量越大。但实际上只有当类似次贷危机和欧债危机造成宏观经济环境发生重大变化时，宏观经济才会对碳市场的波动性产生影响［7］。利用小波分析得到的断点检验结果也表明次贷危机和欧债危机均干扰了EU-ETS碳排放权管理制度的正常运行，使碳配额价格出现明显断点［8］。

3　影响欧盟碳排放权管理制度执行效果的原因

碳排放权过剩是影响欧盟碳排放权管理制度执行效果的主要原因［9］。理论上碳排放权的定价基础应该是控排企业的边际碳减排成本，但实际上欧盟碳排放权价格的决定性因素却是碳排放权的供给总量［10］。政府作为碳排放权的设计者、分配方案的制定者、一级碳排放权交易市场的供给方，必须兼顾环境规制目标和经济发展的需要，科学预测碳排放控制期内全国碳排放权的发放总量。如果政府为了避免碳减排对经济的冲击，将碳排放上限设定过高，或者碳排放权管理制度缺乏应对经济冲击的能力，就可能造成碳排放权供求失衡，干扰碳排放权价格对控排企业实际减排成本的发现功能，影响碳减排政策的有效性。

欧盟在制定碳排放权管理制度时没有预期到经济危机，高估了控排企业对碳排放权的需求，整个京都阶段只有2008年出现了碳排放权短缺。尽管储备制度在一定程度上缓解了碳排放权价格下行的压力，但是大量未使用的碳排放权盈余至单方面承诺阶段，又进一步产生了碳排放权结构性失衡问题，即在京都阶段被纳入控排范围的企业相比2013年后新纳入控排范围的企业拥有更多低成本的碳配额，这使得EU-ETS原定的碳配额有偿拍卖计划受阻。2014年2月，欧盟宣布修改碳配额分配方案，将9亿份碳配额的拍卖计划推迟到2019—2020年执行，以求从时间上对碳配额供给进行再分配，改善碳配额的市场供求关系。

4　对中国建立碳排放权市场的启示

4. 1中国碳排放权管理制度存在的主要问题

中国从2015年开始正式实施《国家碳排放权交易管理暂行办法》，由国务院碳交易主管部门统一确定国家以及各省、自治区和直辖市的排放配额总量、重点排放单位确定标准和配额免费分配方法与标准。但是在具体的细则上，七个试点省市存在着较大差异(见表1)反映出中国碳排放权制度建设中的几个问题:

(1)反映碳配额供需状况的关键因素如碳配额总量和实际排放量，在试点省市都未完全对外公开。作为市场化的碳减排方式，信息不对称、价格机制不透明有可能导致价格扭曲和市场失灵，从而影响碳排放权市场的有效性。

表1　试点省份碳排放管理制度对比

(2)碳排放权弹性供给机制尚未得到推广。EU-ETS的经验表明了维持碳排放权稀缺性的重要性。仅通过拍卖的方式改善碳排放权短缺是不够的，还需要考虑到碳排放权供过于求的情况。目前只有上海、重庆、北京通过限制免费碳配额交易和回购的方式来解决上述问题。

(3)碳金融市场尚未形成。目前中国的碳交易产品形式单一，碳排放权价格主要是通过政府指导定价完成。然而由于目前的市场参与主体数量有限，金融机构对碳交易的参与度有限，造成碳市场缺乏具有避险和价格发现功能的金融工具，限制了碳市场的流动性和交易规模。

(4)东、中、西部地区经济发展不平衡，碳减排目标和成本的差异化可能导致同类型企业在不同地区承担不同的碳减排责任，有可能造成省域间的碳泄漏问题。

4. 2中国建立碳排放权市场的一般原则

基于EU-ETS运行经验以及中国的实际情况，建立碳排放权市场时应遵循三个原则:

第一，建立碳排放权弹性供给机制，保持碳排放权的稀缺性。该原则有利于向控排企业明确地传递政府减排温室气体的政策意图。建立碳交易市场的本质是通过总量控制由企业按照相对成本的比较，自行决定是投资于减排设施还是去市场上购买所需的排放额度，从而实现以成本效益模式来管理企业碳排放的目标。

第二，碳配额分配方案应兼顾效率与公平。碳配额分配方案的效率体现在可以使各类控排企业的边际减排成本趋同以形成均衡的碳排放权市场价格，方便企业评估能源的利用效率、节能减排成本和企业应该并且有能力承担的碳减排责任;碳配额分配方案的公平性体现在碳配额分配标准能获得利益相关者的普遍认同。

碳配额的分配可以采取无偿和有偿两种方式，其中无偿分配方法包括历史法和基准法，其目的是给予控排企业缓冲期，尽量减少碳减排对经济发展的冲击。历史法是根据控排企业的历史排放确定免费配额的数量，这种分配方式虽然实施过程简单，却使能效较低的企业获得了相对更多的碳配额，也增加了行业新进入者和新扩张的产能获得碳配额的难度;基准法相对于历史法更加公平和有效率，即采用每单位活动的某种指标，如能耗或单位经济产出，为排放基准，每个排控企业的单位活动获得同样的碳配额，也就是基准，表现比基准差的企业按一定的下降系数减少其可获得的免费配额的数量，差额部分需要通过碳交易市场购买，表现比基准好的企业可以获得超额的免费配额，并可通过出售配额获得额外收益。基准法的优点是可以激励控排企业的减排积极性，缺点是企业生产工艺、流程和产品形式的多样性增加了确定排放基准的难度。理论上通过拍卖有偿分配碳配额是经济效率最高的分配方式，可以充分发挥碳配额的价格发现功能，优化资源配置。但在实践中需考虑“绿色悖论”对碳减排政策的抵消作用。因此在碳交易市场建设初期，应采用无偿分配与有偿分配相结合，逐年提高有偿配额的分配方式。

第三，构建完整的碳金融服务链。碳市场的参与者不应局限于控排企业，在碳清算、碳交易、碳储备等各个环节引入商业银行、专项碳基金、碳经纪商、碳信用评级机构等中介，为发展低碳经济提供有力的金融服务支持。

5　中国碳排放权市场与国际接轨面临的机遇与挑战

温室气体的物理属性决定了缓解全球变暖必须通过国际合作来实现。欧盟、美国、澳大利亚、日本、韩国等国家正在着手碳市场的对接工作，包括两国碳配额、碳信用、碳配额与碳信用的互认和电子交易系统的对接与信息共享。中国也已经与欧盟和澳大利亚在核证减排权认定标准以及碳交易平台建设等方面展开合作。

中国拥有丰富的碳汇，2008年至今中国共成功注册了3806项清洁发展机制，涉及新能源与可再生能源、垃圾焚烧发电、燃料替代、造林与再造林等项目，是全球最大的核证碳减排权出口国。中国可以利用在项目减排方面积累的丰富经验，积极开拓中国核证碳减排权交易市场，将控排企业的碳减排与生态补偿相结合，同时推进可再生能源与节能新技术、废物处理、水源涵养、森林碳汇的发展，确立中国在全球低碳经济发展中的地位和作用。此外，中国还可以通过碳交易市场的发展将人民币与碳资产交易挂钩，提升人民币的国际化地位。

不过随着中国宣布至2030年左右中国的碳排放有望达到峰值，中国未来也面临着巨大的碳减排压力。一是全球碳减排合作的前景尚不明朗。温室气体具有公共物品属性，如果各国无法就全球碳减排责任分配问题达成一致，减排过程中的搭便车行为可能会使得至2050年将全球地表平均温度控制在2～3℃以内的目标无法完成。这种不确定性将影响碳市场参与者的预期以及碳市场的减排效率。二是，碳泄漏可能造成部分企业从中国转移到其他未实行强制碳减排的国家或者从中国碳减排强度高的地区向减排强度相对较弱的地区转移，造成对环境的二次污染。

参考文献:

［1］Delarue E D，D haeseleer W D. Price Determination of ETS Allowances through the Switching Level of Coal and Gas in the Power Sector［J］．International Journal of Energy Research，2007，31(11) :1001－1015．

［2］Alberola E，Chevallier J，Chèze B. Price Drivers and Structural Breaks in European Carbon Prices 2005—2007［J］．Energy policy，2008，36(2) :787－797．

［3］Oberndorfer U. EU Emission Allowances and the Stock Market: Evidence from the Electricity Industry［J］．Ecological Economics，2009，68(4) :1116－1126．

［4］Sinn，H. -W. Public Policies Against Global Warming: a Supply Side Approach［J］．International Tax and Public Finance，2008，15 (4) :360－394．

［5］刘纪显，张宗益，张印.碳期货与能源股价的关系及对我国的政策启示－以欧盟为例［J］．经济学家，2013，(4) :43－55．

［6］Kumar S，Managi S，Matsuda A. Stock Prices of Clean Energy Firms，Oil and Carbon Markets: a Vector Autoregressive Analysis［J］．Energy Economics，2012，34(1) :215－226．

［7］刘纪显，苏艺龙.欧债危机对EUETS碳价的影响及其对我国的启示［J］．预测，2013，(5) :27－33．

［8］高莹，郭琨.全球碳交易市场格局及其价格特征——以欧洲气候交易体系为例［J］．国际金融研究，2012，(12) :82－88．

［9］Farber D A. Pollution Markets and Social Equity: Analyzing the Fairness of Cap and Trade［J］．Ecology Law Quarterly，2012，39 (1) :1－57．

［10］Hintermann B. Allowance Price drivers in the First Phase of the EU-ETS［J］．Journal of Environmental Economics and Management，2010，59(1) :43－56．

(责任编辑课果林)

Revelation of EUA Supply Management Reformation for China

Yuan Yuan，Liu Jixian
(School of Economics and Management，South China Normal University，Guangzhou 510631，China)

Abstract:According to the experience of EU-ETS management reformation and the reality of China carbon trade，this paper suggests three principles for the construction of China carbon trade market，including keeping the scarcity of emission allowance，balancing efficiency and fairness of emission allowance allocation and constructing a complete carbon financial service chain. combining the carbon trade market with Eco-compensation by using the experience of CDM is in order to put forward the possibility of China carbon trade market practicable internationally.

Key words:EUA management policy; Carbon emission allowance elastic supply scheme; Revelation

收稿日期:2015－02－03

基金项目:国家社科基金项目“碳资产的特殊风险与收益研究”(11BJY143)，教育部规划基金项目“国际碳资产组合选择与定价”(10YJA790114)，广东省社科规划基金重大资助项目(打造“理论粤军”重大资助项目)“主体功能区规划下广东生态交易的理论探索——基于碳配额交易的视角”(LLYJ1318)。

文献标识码:A

中图分类号:F205

作者简介:袁嫄(1983－)，女，江西人，华南师范大学经济与管理学院博士生;研究方向:生态经济管理。