贾西津访谈：社会组织的角色和价值

◎张 栋

（张栋，民革中央宣传部干部/责编 卢淼）

贾西津

中共十八届三中全会指出全面深化改革的总目标是 “完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。

社会组织是现代国家治理体系中的重要一环，是公民规范、有序参与公共事务的重要渠道。在 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也提出要创新社会治理体制，激发社会组织活力。如何创新？如何激发？本期本刊就社会组织的角色和价值等相关问题，采访了清华大学公共管理学院副教授，清华NGO研究所副所长，社会组织研究的著名学者贾西津，以下为访谈内容。

记者：社会组织经常被称作第三部门，是相对于政府和公权力的第一部门，企业和营利组织的第二部门而言的。政府和企业之外的组织种类繁多，内涵丰富，如何理解社会组织的内涵和属性？

贾西津：社会组织可以有狭义广义两种理解。狭义的社会组织就是你说的相对于政府和企业的，非政府性的、非营利性的组织，与之对应的就是NGO（非政府组织）和NPO（非营利组织）两个概念，这两个概念并非不同，而是强调不同属性时，选取的不同称谓。比如联合国环境组织，他习惯于强调自己的非政府性，会自称NGO；比如医院学校，会更强调非营利属性，更多被称为NPO。但他们实际同时具备这两种属性。

对于我们这样一个转型社会，有一点需要特别强调。社会组织是一种自治现象，是结社的产物，本质是公民的自治、自组织。结社就是一群人通过结成组织去处理共同面对的问题，去处理公共事务，这种组织就是社会组织。从这个意义上讲，社会组织和注册登记是没有关系的，也不区分是否营利，这是广义的社会组织。包括黑格尔的论述中，提到公民社会，市场也被包含在其中，不论是否营利的组织都是公民结社的产物，都是社会组织。只是在现代，企业已经发展成了一个极其庞大的、独立的社会部门，所以现在大家提到社会组织才会强调它的非政府非盈利的双属性。但实际上社会组织从渊源上讲，最基本的属性是自治性和自组织性，这是社会组织的真正的内涵和本源。从这个角度看，社会组织概念中所包含的内容确实是非常广泛。他只是强调一种自下而上的组织形态，并不区分组织的目的是营利的、宗教的、公益的还是政治的。

记者：中共十八大提出建设现代国家治理体系和治理能力现代化，社会组织在国家治理体系中可以担当怎样的角色和作用？

贾西津：十八大报告提出 “要形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。这里如何理解 “现代社会组织体制”有两种方式，狭义的理解是：现代社会组织的体制，即社会团体、基金会和民办非企业单位的管理体制。但如果考虑到建设现代国家治理体系和治理能力现代化的大背景，那更恰当的理解是：现代社会的组织体制。现代社会是如何组织起来的？新中国建立之后，我们形成的社会组织体制，是单位制和人民团体制，与计划经济体制相配合的横纵网格制。但在现在，显然单位制已经或者正在瓦解，网格化的社会管理仍然存在但功能已经弱化。那么我们的社会应当如何组织起来？肯定不是构建更加强有力的单位和人民团体，而是需要新的组织体制，也就是这十二字方针的核心点和定位词： “自治”，自治的定语是 “依法”，也即法治，也即我们要形成的新的社会组织体制是法治秩序下社会自组织体系，这样的体制怎样形成，在我们国家关键就是处理好政社关系，这也就是政社要分开、权责要明确。

建设现代国家治理体系，意味着我们的社会组织体制要发生一种根本的转型，从自上而下的单位制、人民团体制、横纵网格制转向自下而上的建立在公民自组织基础上的自治秩序。从这个意义上说，社会组织是社会治理的基本单元。社会组织的作用也远不只是具体的公益、环保、婚姻咨询等等，而是为现代国家治理体系提供了实现的基础和可能性。所以，回到对社会组织体制的理解，不是指民政部登记的五十万家社会组织的管理体制，而是要把 “组织”理解为一个动词，它代表的是一种自发秩序，代表的是社会的新的组织方式和组织体制。

记者：要培育社会组织，促进社会组织对公共事务的参与，也就是说社会组织在一部分公共事务的处理上是具有优势的，那么这种优势的机理是什么？

贾西津：社会组织可以提供一些公共服务，解决一些公共问题，这是对社会组织作用的浅层次理解。假如说一个社会组织照顾了一百个老人，又救助了一百个孩子，而这些事政府都能做，是不是社会组织就没用了呢？不是的，社会组织之于公共事务，最根本的优势在于其自治本身的价值。自治意味着公民自我治理，自我负责的体系，由此引申出的是公民责任的问题，也就是公共事务究竟是谁的责任。假如是管制体制，所有公民都是被管理者，那么他只要没被管住，他就是秩序的破坏者。在猫鼠游戏中，最牛的老鼠一定不是被猫抓住的老鼠，而是不被猫抓住、还能把猫溜得团团转的老鼠。如果猫是管理者，老鼠是被管理者，那么老鼠发展的能力一定是逃避猫的管理、和猫对抗的能力。但在自治秩序中，每个人是被治理者，同时也是秩序的提供者，秩序的维持过程也是公民履行承诺的过程，是一个自律的过程。管制秩序中不可避免的是一抓就死，一放就乱的悖论，要建立一个活跃的秩序，既能放，能自由，又能维持秩序的体制，必须是自治秩序，让每一个公民本身变成治理者同时也是责任人。所以在公共事务上政府管理和社会组织自治的根本区别在于，一个是管制秩序，一个是自发秩序，一个公民是被治理者，一个是治理的主体，只有在后者中，才存在公民责任，才能根本解决社会活力和社会秩序的矛盾。

记者：在公共事务中，社会组织自治是具有优势的，政府管理也是具有价值的，那么二者之间的边界在哪？

贾西津：在这个问题上，法德的 “辅助原则”尤其值得我们借鉴。英美的政府和社会，尤其是美国，本身就是在自发秩序上生长出来的，国家只是自治体系的一个部分。但我们的国情完全不同，我们面临着政社边界界定的问题。所谓辅助原则，学术表述是：在特定公众和组织无法自主实现某种目标时，高一层级的组织应该介入，但仅限于出于保护他们的目的；并且，高一层级社会团体或者政治组织只能处理那些低一层级的社会团体或者政治组织无法独立处理，而高一层级的机构又能更好完成的事务。直白讲就是社会治理的责任是自下而上分布的，也就是说，如果是个人能够处理的事情，家庭就不要干预；家庭能处理的，社区和社会就不要管；社区社会能处理的，政府就不要管；基层能处理的，地方就不要干预；地方能处理的，中央就不要干预。只有当每下一个层级无法完成的，才能由上一个层级介入，而不是说政府能干的，就不需要社会了，而是反过来，如果社会也能干，就不需要政府了。上一级政府要辅助下一级政府实现自治，政府要帮助社会实现自治，社会要帮助个人在私领域实现自治。也就是上一个层级对下一个层级要起到辅助作用，也就是政府要当好社会的帮手和助手，其目的就是实现一个自治体系。

记者：社会不能完成的，才交由政府，比如捕盗，就需要由公民让渡给警察当局，那么，什么样的事务是需要向上让渡的？

这取决于自治的能力，这并没有一个客观的边界。当一个社会自治能力强时，它必须让渡的就会少，社会自治能力弱，就会有更多的事务需要由政府去完成，这是变动的。所以也只有一个自治能力强的社会才能有一个有限的小政府。社会的自治能力也不会说有就有，它需要累积和发展，这也是治理能力建设的内容。

这其中很重要的是发展的方向，要发展自治能力首先是理念先行。没有对海的渴望就不会造出船。如果社会没有认知到自治的价值，没有对自由的普遍渴望，仍然要求一个全能政府，那也就不可能发育出一个自治社会。

记者：社会组织的发展土壤是我们社会的自我组织和自我治理的能力和传统，如何评价我们的这种传统和能力？

贾西津：中国肯定有一个自治传统存在的。吴钩的 《中国的自由传统》会很好的解答这个问题。秦以前，中国社会的自由度和活跃度是很高的。秦制是中国专制主义的巅峰，秦以后，皇权专制与社会自治之间的界限一直是波动中，社会的自治空间也不断进退消长。在整体上，中国历史中，以宗族血缘、宗教、儒家学术等为纽带自治和自发结社的传统一直是存在的，而且在很多时代比如汉唐宋，社会的自治空间还是很大的，社会的自治性也很强。

但中国的自治传统与西方存在显著的不同。首先是权利概念上的不同，中国传统社会的自治空间，更多的是 “皇权不下县”，其消长取决于专制权力留出来的空间大小。它不是西方式权利竞争建立的自治空间。中国社会的自治空间在有的时代是很大的，但再大也不是一个权利概念，它只是皇权之下流出来的一个空间。另一个是传统中国社会基本是一个熟人社会，自治的纽带主要是宗族血缘，再加上宗教，在公共空间，在陌生人社会中规则如何扩延出来，我们的累积是不足的。因为传统中国社会基本上是一个家天下的社会，连国家也是家国同构的。

记者：我国当前社会组织发展趋势如何？其发展障碍主要是什么？

贾西津：中国的现代社会组织发展最初是在民国初期，那是现代社会组织产生和快速发展的时期，但很快就被战争打断。现代社会组织的第二次发展，就是在改革开放之后，这是几十年前所未有的持续、稳定、快速的发展。

中国社会组织的发展障碍主要在制度上。首先是注册管理体制，我们针对社会组织的管理体制目前仍然还是民政注册登记和业务主管部门的双重管理体制，十八大之后实现了四类组织 （行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类）的直接登记，但这只是政策层面的变化，社会团体、基金会、民办非企业单位的管理注册条例仍然还没有变。另一个障碍是社会组织的税制安排，比如美国大约有190万的免税组织，英国有19万个免税组织，大概几百人口就有一个免税组织，但我国注册登记的社会组织只有50万，免税的大概只有几万个。也就是说中国社会财富和公共事业之间的桥梁还没搭起来。所以我们国家社会组织的发展，一方面注册登记的石头还没搬开，另一方面是经济的桥梁还没搭起来。未来的发展趋势主要就取决于制度安排的变化。事实上我们社会的自治意愿和经济能力都已经累积很多，关键是制度瓶颈何时能够打开。

记者：谢谢您。