新时期农村人口流动与村庄治理研究

陈开炳

摘 要：当前农村人口流动随着经济的发展，规模呈不断扩大趋势，以致农村人才不断流失，农村人口结构空心化，给农村治理带来困难。文章以浙东某农村的调查为基础，提出：在人口流动背景下突破治理困境，需要国家强化农业保护政策，提高农业比较利益；需要发展非农产业，增强农村经济的内生能力，就地消化农村剩余劳动力；要重视流动人口社会人力资本，鼓励农村能人参与村庄治理。

关键词：农村；人口流动；治理

中图分类号：F323.6 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）05-0068-05

改革开放以来随着农村家庭联产承包责任制的推行与市场经济的不断发展，广大农民从土地的束缚下挣脱出来，数以千百万计的农民告别面朝黄土背朝天的农耕生活，进城务工经商，他们户口在农村，身份是农民，但常年在外，成为农村流动人口。农村人口大规模流动在上个世纪八十年代后，成为中国社会一大景观，深刻地影响着经济社会的发展面貌。

一、当前农村人口流动的特点与趋势

第一，流动规模越来越大。自上个世纪八十年代开始至今，农村人口流动无论在人数规模，还是流动区域上呈不断扩大趋势。在上世纪整个八十年代，我国所转移的农村剩余劳动力约1.3亿，其中就地转移至非农产业的约为8800万，进入城市的约为4400万人，就地转移比率约为70%，而进入城市的比率约为30%，十年间转移速度平均超过15%。在上个世纪最后十年，从农村转移到城镇的人口约为1.3亿。根据相关调查结果显示，我国外出农民务工人数1983年约为200万，进入新世纪每年都突破一亿人，至2013年已达1.66亿，三十年增长50多倍。尽管外出务工人数增长速度在下降，但在相当长的时间内，人数都将保持在1.5亿左右。同时，这种人口流动由最先开始的沿海发达地区向整个内陆扩散。

第二，流动者以农村青壮劳动力为主。青壮年是外出务工人员的主体，部分农村由于流出精英太多，以致在家务农的大多是“603861”部队，即老人、妇女与儿童。据第二次全国农业普查数据显示，在全部外出从业农民中，30岁以下的占52.6%，30-40岁的占29.5%，40岁以上的占17.9%。外出务工农民中，从性别上看，以男性为主；从年龄上看，女性的平均年龄略低于男性；从婚姻上看，已婚男性多于已婚女性，而未婚女性多于未婚男性。

第三，流动方向上，由不发达地区流向发达地区，从乡村流向城市。我国的农村人口流动方向，是从经济不发展的区域流向相对发展的区域。从全国范围来看，主要是从中西部地区流向东部地区。如四川、河南、湖南等中西部省区是人口流出大省，而北京、江苏、浙江、广东是人口流入省区。在同一地域，也存在人口流动，主要是农村人口流向附近的城市。

二、农村人口流动使村庄治理面临困境

我国当前进行的史无前例的大规模人口流动，还将长时间地持续下去，这是社会走向工业化的必然趋势。据有关方面估计，在以后的30年，将有超过3亿的农村人口进入城镇。可以预见，大规模的农村人口流动将会维持较长时间，每年会有超过1000万的农村剩余劳动力进入城市。在当前城市化进程不断深化的社会趋势下，农村人口流出之于乡村社会，既有发展机遇，也有消极影响，带来治理上的困境，这种困境主要表现在：

第一，大量的人口流动，使农村人口结构的空心化趋向严重。人口的空心化是指随着大量的青壮劳动力外出务工谋生，村庄常住人口不断减少，村庄实际居住人数降低乃至变得稀少，出现人口结构空心化的现象。这些农村流动人口土地在农村、户口在农村、房子在农村，但他们主要不靠耕种生活甚至基本不依赖农业生活，他们的主要经济收入来源，是在外所挣得的收入，有些流动人口一年难得回家住上几天，然而又远走他乡赚钱谋生去了，唯有土地与身份使他们对农村还有所留恋。剩下的大多是缺乏劳动能力或不具谋生优势的老人妇女孩子即“603860”部队。出外谋生的人员，很多是农村的青壮精英人物，这些农村精英，往往集资金、技术、知识于一身，他们向往城市文明，盼望能脱离闭塞落后的农村生活，所以农村人口结构的空心化，伴随的是人才、知识的空心化，这些农村中坚力量的丧失，严重影响乡村的发展。

第二，造成农村人才流失，影响农村基层民主建设的发展。农村流动人员，相对其他村民，更缺乏参与村庄事务的热情。由于长年在外，他们没有时间和精力参与村庄事务的协商和讨论，对于村内村庄重大事务协商都不能参予，影响村民自治运行的质量。特别重要的是，农村流动人员中，很多是青壮精英，他们才是农村社会的中坚力量，这些人员的外流，严重影响农村的基层民主建设与村庄治理果效。统计数据显示，农村流动人口平均受教育年限呈不断上升趋势：1982年是5.59年，2000年是8.66年，2005年8.89年，2010年是9.8年，其中18周岁以上农村流动人口受教育年限平均为9年，31-45岁的为8.4年，46岁以上的为7.6年，高中或中专以上教育的占21.9%。可见，农村流动人员一般是村里受过相对较高教育、有相当素质的人员。这部分有素质的农村人才外流，减少了村里各种组织建设的后备人才储备，造成农村干部队伍老化现象日益普遍。同时，人员外流使村庄治理组织即村两委人选的选择范围也变得越来越窄小，难以选出有素质、有眼光的人才，这也严重影响新农村建设的水平。当前留守农村的大多是文化程度不高、参与意识薄弱，议事能力不强的老弱人员，有的人甚至不会书写姓名，不会有效行使选举、管理和监督等村庄自治权利；平常在参与管理、提出建设性意见上捉襟见肘，以致民主治理难以落实到位，造成乡村治理的低水平状态。此种情况增加了乡村治理的成本和难度，不利于推进农村基层民主治理进程。

第三，冲击农业的基础地位，影响农村经济发展。在我国，农业生产主要是以家庭为单位的手工劳动方式来实行，机械化程度普遍不高。但是，当前承担农村生产的主要是留守农村的年纪较大的一代人，这些人劳动力素质不高，对于农业新技术缺乏学习能力，也没有革新农业经营与手段的意识与眼光，指望他们提高农村生产效率是不切实际的。据有关数据显示，我国当前农村流动人口的平均年龄为28岁，15岁以下的人口占18.9%，16-59岁的占80.3%，60岁以上的占0.8%，在16-59岁劳动年龄中，43.9%为八十年代后出生的新生代。这些数据说明，在外务工谋生的农村人口中多数农村青壮年，他们缺乏农业经营的兴趣，而留守农村的多为素质不高甚至缺乏劳动能力的老人、妇女和儿童。他们缺乏将传统农业向现代农业转化的能力，根本不能承担农业的规模化经营所要求的高强度工作，所以至今农业普遍上还是粗放经营，劳动生产率低下。由于人们人员外流，农村缺乏劳动力，许多村庄都存在不同程度的抛荒不种现象。另外，快速的农村人口流动并没有带来积极的土地流转，许多务工农民在外工作谋生，宁愿让土地闲置不用，也不愿意将自己的土地进入流转轨道。这种闲置方式，浪费了资源，妨碍了土地的规模经营，不利于农业经营走上现代化之路，使得本来就紧张的土地资源难以得到高效利用，影响了农业生产效率，削弱了它在国民经济体系中的基础地位。

第四，农村人口流动对乡村社会秩序的稳定也是一个挑战。农村作为根深蒂固的乡土社会，体现在农民与土地的关系非常紧密，千百年来，土地是他们的生存基础，是他们的命运所在，这种深刻的关系形成一个稳定的乡村秩序。乡村是一个以家庭家族为基本结构的社会共同体，以血缘家族关系为依托的伦理秩序是传统乡村社会的本质特征。但伴随着大量农村人口的不断流动，原来乡村固有的稳定秩序开始受到侵蚀。因为在外谋生的主要是那些年青、有素质的村民，而留在农村的大多是素质文化不高的老弱人员，就造成乡村社会的某种分化。这种分化会不断引发一些社会问题。比如，家庭中男性外出，家中妇女留守，夫妻两地分居，会影响婚姻家庭的稳定性程度；农村中青壮人员常年外出出外谋生，给老人也带来压力，他们本该安度晚年之时，却要继续从事农业生产，甚至要承担对孙辈的教育和管理责任，但由于精力及自身的教育局限，对孙辈的教育是心有余而力不足。家里的孩子长期在这种缺乏正常管教条件的环境中成长，会造成性格缺陷，对社会产生逆反心理和冷漠态度，影响未来一代身心的健康发展。这些未成年人作为将来农村社会发展的后续力量，其成长状况关乎到未来乡村的发展。再加上农村流动人口长期在城市生活，浸染了城市的种种观念与作法，这些深受城市文明影响的人们，不再会沿袭传统乡村的生活方式，他们在心理与行为上都会与长期留守农村的人产生差异，他们崇尚城市生活与现代文明，对乡土感情变得淡漠。而且，人们长期在外工作生活，村民之间的联系也日益减少，熟人社会的生活状态也不断受到损害破坏，维系传统乡村秩序的伦理关系将不再变得那么重要。另外，农村人口流动使不同村民之间的收入差距增大，加速农村内部之间的社会分层，这种差距会给某些人带来很大的失落感，从而使社会整合程度降低，增加村庄治理的难度。在现有的社会管理体制之下，农村人口一般是作为外来居民进入城市工作的，他们享受不到城市居民所拥有的教育、医疗、住房等方面的基本权利。结果给他们造成两难境地，一方面，这些来自农村的流动人口无法完全融入城市的生活之中，另一方面，这些沾染城市文明气息的边缘人也没有回到农村参加农村公共事务的积极愿望。他们非常尴尬，一方面，他们不愿固守传统乡土生活习惯，另一方面，他们难以融入城市文明的内部秩序，成了处在乡村和城市之间的边缘性群体。这些边缘人在乡村社会的尴尬地位，在一定程度上冲击了乡村秩序的稳定，这对农村传统是一个挑战。

三、新时期农村人口流动背景下村庄治理的出路：基于浙东浚头村的调查思考

浚头村是浙江东部的一个农村，属临海市汇溪镇管辖，该镇是一个典型的“七山二水一分田”的山区小镇，镇内企业稀少，经济上以农业为主，农村人均收入低于全市平均水平。汇溪镇的优势是离市区比较近，约15公里，附近有两个镇经济相对发展。浚头村位于汇溪镇南部，现有农户446户，村民小组20个，人口总数在1506。浚头村本来是一个人口流动大村，在上个世纪九十年代至2010年前，约有四成乃至近一半人口。人口的大量外流，给农村社会发展带来诸多不便，村民参与村庄治理兴趣减少，每次村民选举都有二百余人放弃投票，村庄公共事业如饮水问题等曾困扰该村，久久不能解决。近年来，由于周边地带乡镇企业的兴起，很多村民就近择业。而且，在政府及当地村两委的组织鼓励下，该村很有名气的企业家黄大树发展起古建产业，带动本村一些村民从事建筑的施工与设计，并且在今年开始与村集体合作建立古建产业创意园，这必将大大振兴村集体经济。这一系列因素的影响，使该村流动人口大为减少，目前村民在外务工的约在四百人左右（这些人中有一些是常年在外做建筑施工承包的，他们已不再是一般意义上的“务工”了），常年在省外务工去年减少到仅有30余人（见下表）。

浚头村近年来在村庄治理方面得到改善，久拖不决的饮水困难在2012年5月得到解决；2013年村集体投入一万余元采购400只垃圾桶，进行科学规范，使村清洁家园工作更上一层楼；今年9月村里就占地13亩的安置房作出安排，解决一部分人的住房问题；目前古建产业创意园正有条不紊地开展，预计年底交付使用，此项工程在就业、集体经济收入等方面将带来很好的效益；近二年来有五六位七五年后出生的年轻一代被吸收进党组织，作为村两委的后备人才，他们学历都在高中以上，这些人在知识、技术上都有一定优势，目前该村在村庄治理方面进入良性运行状态之中。浚头作为农村人口流动成为社会趋势下的一个农村，其发展及村庄治理等方面的变化，可以总结出一些有意义的对策思路：

第一，强化对农业的支持与保护，提高农业在诸种产业中的比较利益，为农村的发展保驾护航。农村人口的大规模流动，根本上在于经济利益的推动。即现行政策体系下，农业与非农产业之间存在明显的利益差距。农民通过利益比较后发现，一年下来耕种田地所收获的，值不了多少钱，而从事其它行业，一般都能获得更多的经济利益。是故农民一有机会就抛下田地从事其它产业，一直被认为农民生活命根的土地不再具有以往的吸引力，农业生产的积极性大大降低，从而影响农业发展的现代化前景。人口流动是当前社会发展不可避免的现象，但是在人口流动成为社会大趋势之下，保障农业、农村的发展是不可忽视的问题。只有加强农业支持与保护政策，提高农业的相对利益，改善农业在经济体系中的地位，加强农业对农村人口的吸引力，引导农村人口适当回流，减少农村基层民主建设主体流失。鉴于社会市场经济的不断发展与技术的不断革新，农业生产的商品化、专业化程度大大提高，当前一直实行的以家庭为单位的农业经营体制面临着冲击。因此，对于农村人口的大量外流，部分土地无人经营的现象，政府应建立合理有效的农村土地流转机制，推动土地经营的专业化和规模化，解决流动人口引起的土地困境，减少人口流动对农业生产的不利影响。浚头村一直以来也存在土地抛荒现象，近两年在政府的倡导、组织下，实施“一主多翼”农业发展战略，推进农业产业化经营，确立以以油茶、油菜的“两油”发展思路， 使荒废的耕地被利用起来。这一状况说明，在当前的农业发展与土地流转方面，政府的引导作用是必不可少的。

第二，发展非农产业，增强农村经济的内生能力，就地消化剩余劳动力。就我国目前的社会发展而言，城市不可能完全容纳众多的农村剩余劳力。所以根据当地具体情况，从实际出发，兴办相关企业或其它经营性产业，增强农村经济活力，为就地消化农村的剩余劳力提供产业支撑，促进农村就业，缓解农村社会矛盾，巩固农村基层民主建设的社会基础。通过实行“以村带企、以企带村”建设，促进农村社会发展，有利于遏制人口流动，留住村庄参与的治理主体，这对村民自治也是一种推力。浚头村正在努力尝试这一发展路子，个别村民办起了小规模的加工厂，更多的是开设了家庭作坊，为附近厂家生产配件，此举为村民自己开辟了新的收入门路，同时又能兼顾农业生产，对村级事务也能及时的参与管理。因此，加快农村社会的现代化，构筑城乡一体化的发展框架，能够使农民在各方面的发展中得到提高。

第三，发掘流动人口的社会资本，鼓励农村能人参与村庄的治理。当前农村社会分化在加深，特别是取消农业税后，现代农民的观念意识上有了很大的改变，他们都迫切要求致富奔小康，因而就如何建设新农村的愿望也越来越强，很多人对村庄由谁治理、如何治理也越发关心，群众盼望能选择村庄里的能人来治理村庄。浚头村在努力改善村庄发展面貌上较好地发挥了能人的作用，如前文提及的企业家黄大树，是国内古建行业的领军人物，享有很高的知名度，在他的带领与影响下，村里不少人也进入建筑行业。今年在当地政府及村两委的邀请下，在该村创办古建产业创意园，这对当地经济发展是一个有力推动。该村还吸收了一些有能力有能眼光的年轻一代进入党组织，充实村庄发展的后备力量，这些人具有较高综合素质，群众基础好，也热心村治事业，此举必将使村庄治理走上良性发展轨道。一般来说，大多数农村的发展，既缺资金，也缺项目，特别是缺乏发展农村事业的致富带头人。但在浚头村这样在长期外出务工中成长起来的新一代农村精英人物，不乏有优越经济资源的能人，而且在外谋生就业的过程中，增长了见识，开阔了眼界，增长了才干，锻炼了品格，具有一定的带领村民致富的能力。他们之中甚至有远见卓识者，他们对本地区的经济发展会有别致的想法与思路，有些也希望能在家乡创新创业。将这些农村精英吸收进入村庄组织有两条途径：一是党组织将其中的佼佼者培养和发展成党员；二是在村两委换届选举中鼓励他们参与村庄竞选，使其进入村两委组织之中。在浚头村，这种变化已初显端倪，随着时间的推移，它的意义将会越来越被人们所理解和重视。

参考文献：

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（责任编辑：石大立）