促进广州城乡要素平等交换的思路与建议

郭艳华

摘 要：为贯彻中共十八届三中全会“推进城乡要素平等交换，维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业生产”的精神，走新型城市化发展道路，必须建立城乡要素平等交换的体制机制，加快构建城乡一体的发展新格局。本文对城乡要素平等交换的内涵进行解析，分析广州城乡要素平等交换存在的问题，并提出促进城乡要素平等交换的思路与建议。

关键词：广州；城乡要素；平等交换；建议

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）05-0029-05

一、城乡要素平等交换的内涵解析

城乡要素包括诸多内容，本研究将城乡要素界定为生产要素（Factors of Production）。生产要素是指进行社会生产经营活动时所需要的各种社会资源，是维系国民经济运行及市场主体生产经营过程中所必须具备的基本因素，一般被划分为劳动力、土地、资本、技术和管理五种类型，本文重点研究劳动力、土地和资本。

城乡要素平等交换，主要是指劳动力、土地和资本等要素按市场规律等价交换，推进城乡主体权利平等化。要素平等交换关系，是指将生产要素通过社会分工与市场进行交换，让拥有不同要素禀赋的区域或利益主体各得其所，共同获益[1]。城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的实质是指要素报酬均等，维护农民生产要素权益，保障农民在劳动力、土地和资本等要素交换上获得平等权益，这是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重点，也是健全城乡一体化体制机制的迫切要求，完善市场经济体制的重大举措[2]。

二、广州城乡要素平等交换存在的主要问题

近年来，广州逐渐把“三农”工作纳入统筹城乡发展的大战略之中，对破除城乡二元体制，改变农业作为弱势产业、农民作为弱势群体的地位起到了积极的促进作用，但是二元体制所形成的城乡有别的两种制度安排产生的矛盾仍然存在，城乡统一的生产要素体系还未真正建立起来，城乡土地、劳动力与资本等生产要素处于不平等交换状态。

（一）农民工享受城市公共福利和待遇不对等

在城乡二元结构、体制和政策的影响下，城乡劳动力要素存在不平等交换，作为城乡劳动力市场重要组成部分的农民工，不仅没有享受到与城市居民同等的国民待遇，甚至在农民工身上还存在着一些歧视性政策，农民工难以进入以公有制企业为代表的劳动力市场，在就业机会、劳动报酬以及社会保障等方面，与城镇居民存在明显差别。

（二）农村经营性集体建设用地不能流转

一是农村建设用地不能进入土地一级市场。按照现行土地制度的安排，农村集体所有的土地不能直接进入土地一级市场，当农用地要变成城市建设用地时，土地的性质必须由原来的集体所有变成国家所有，由国家垄断土地一级市场[3]。这种土地流动模式和交换关系，抑制了土地要素在城乡之间的平等交换。二是在土地出让的级差收益中，农民获利甚微。土地问题的核心是土地级差收益归谁所有、由谁支配的问题，目前土地征用往往是靠行政手段用相对低廉的价格把土地要素集中到城市，相伴产生的巨额征地收益同步转入城市，留给农村的仅仅是有限的征地补偿，农民所得微乎其微。三是农村集体土地变成国家所有后，依附于土地之上推进的工业化、城市化乃至房地产开发，其产生的经济效益数倍大于对农民的补偿收益。在土地转让过程中，其收益大部分流向了城市。

（三）农民宅基地用益物权得不到体现

一是新增分户及农民建房需求不断增加。广州市从2001年起基本上停止了农民建房的审批工作，而农民公寓建设又无具体的文件规定，由于不再审批宅基地建设，但农民建房的现实需求并无减少，导致农村建房无序，新增分户也一直积压，造成历史遗留问题严重。从最新一轮村庄规划现状摸查工作情况看，广州市各区新增分户需求量巨大，例如，根据现状摸查结果，到2020年花都区新增分户约3.08万户①，历史欠帐分户要解决的还有1万多户；增城区到2020年新增分户约4.9万户，历史欠帐分户要解决的有2.2万户；番禺区新增分户需求为4.7万户。由于新增分户及农民建房需求日益增长，而建房审批又无合理渠道，因而农村住宅违法建设形势较为严峻，据估算，广州市有证村民住宅占住宅总数的比例约50%左右，有一半左右的农民住宅没有合法手续。

二是农民房屋价值无法得到充分体现。由于受农村土地制度改革滞后影响，农民住房不具有完整的产权性质，不能进入商品房交易市场。虽然从宅基地使用权和房屋财产权来看，物权法已将宅基地使用权界定为用益物权，但由于宅基地使用权还不能抵押、流转，农民的房屋附着在不能流转的宅基地上，导致农民房屋价值不能得到充分体现。

（四）农民土地承包经营权不能抵押担保

农村土地承包经营权是国家赋予农民最重要的财产权利，承包地是农民最基本的生产资料和最可靠的社会保障。目前我国《农村土地承包法》、《物权法》只允许土地承包经营权转让，却未明确允许抵押。

由于广州尚未启动农村土地承包经营权和宅基地抵押贷款试点工作，农民无法由农村土地承包权来实现资金融通和资本积累。

（五）农村金融体系不完善，金融服务不发达

一是金融资本对农村投入不足。受资本逐利等倾向影响，信贷资金流入农村的数量远低于农村资金的流出数量，金融资本对农村的投入不足。现有的农村金融机构偏存疏贷，存贷差日益扩大，对农村信贷投入的增量明显减少，因而信贷资金涌入城市的倾向明显，这不仅严重束缚了农村经济的发展后劲，而且加剧了金融资本在城乡之间配置的失衡。

二是小额贷款公司总量不足，融资成本高。截止到2013年底，广州总共设立34家小额贷款公司，深圳有54家，成都有104家，单从数量规模来看，广州已落后于深圳和成都等城市。二是小额贷款公司规模难以做大。小额贷款公司不能吸收存款，资金来源不足，没有开展大量小额贷款业务的能力，因而发展壮大难免受到一定影响。

三是农业保险、信贷抵押担保发展滞后。一是农业保险品种少。目前，农业保险开展的业务范围主要有：能繁母猪保险、水稻保险和农房保险等少数几种，远远不能满足农村发展对保险的需求。二是缺乏抵押担保物品。农村金融机构之所以“惜贷”，主要是农民缺乏合格的抵押担保，因为农村集体土地不能担保，农村房产不能流通，没办法作抵押品，造成农民贷款难上加难。

（六）涉农固定资产投资比例偏低

从表1可以得知，广州市固定资产投资额从2006年的1696.4亿元增加到2013年的4454.6亿元，年均增长14.79%，其中城镇固定资产投资额从2006年的1628.9亿元增加到2013年的4384.9亿元，年均增长14.82%，农村固定资产投资额从2006年的67.4亿元增加到2013年的169.7亿元，年均增长14.09%。城镇与农村的固定资产投资额差距较大，2010-2013年城镇固定资产投资额基本是农村固定资产投资额25倍左右。

三、促进广州城乡要素平等交换的思路与建议

（一）一个中心：提高城乡要素流动效率

党的十六届三中全会提出加快城乡统筹发展以来，广州市在促进城乡和谐发展方面进行了多方面的实践与探索，取得了显著成效，但在城乡要素配置与流动上仍有不足，而促进城乡要素均衡配置和平等交换的前提条件是提高要素流动效率，通过要素流动促进要素平等交换，缩小城乡发展差距，实现城乡和谐发展。

——提高劳动力要素流动效率。一是建立城乡统一的劳动力市场。建立城乡劳动者自主择业、平等就业的新型就业制度，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动，逐步实现城乡劳动力市场一体化。二是促进农业转移人口市民化。合理确定农业转移人口市民化的成本分担机制，让在城市就业并有固定住所的农民能够在城市安居，转化成城市居民。三是取消针对农民工制定的限制性就业政策。取消对企业使用农民工的行政审批，简化农民外出就业手续，取消专对农民工设置的就业证等各种登记项目，清理各种针对农民工的不合理收费，建立覆盖城乡的职业教育和培训体系[4]。

——提高土地要素流动效率。土地是最基本的生产要素，劳动力和资本等要素都必须依附于一定的土地之上才能形成生产力，土地为其他各种要素配置在农业生产上提供了存在的空间。一是加快家庭承包经营地流转。只有不断加快家庭承包经营地流转，才能有效解决农业生产分散、小规模与大市场、规模化之间的矛盾，更好地发挥土地使用效益。二是稳步推进农村集体建设用地流转。通过农村建设用地入市，保证土地使用权在城乡间自由流动，实现城镇土地市场与农村建设用地市场全面、协调和可持续发展。按市场经济规律切实搞好城乡土地资源的整合，充分利用土地资源，全面提高资源配置效率，促进城乡土地市场的共同进步、全面繁荣。

——提高资本要素流动效率。一是强化农村金融服务，大力支持新型金融机构发展，为农户提供相关金融服务的机构，加大乡镇及以下网点布设力度，引导农村中小金融机构广泛布设金融电子机具，加快自助服务终端推广力度，进一步改善农村的信贷结算和服务环境，解决农村金融机构网点少、金融服务缺位、融资难、资金使用效率低等现实问题，让农民享受到与城市居民大致相等的金融服务。二是提高村镇银行在村居覆盖率，使农民足不出村（社区），即可享受到存、贷、汇等“一揽子”便捷、高效的现代化金融服务。实施农村阳光信贷和富民惠农金融创新工程，对“三农”开辟信贷“绿色通道”，解决农村“贷款慢”问题；进一步强化服务产品创新和担保方式创新，积极推进信贷资金回流农村，破解农村地区“融资难”问题，提升金融服务“三农”水平，促进农村金融与经济互动发展。

（二）两大突破

促进城乡要素均衡配置与平等交换，必须在户籍制度改革、土地制度改革上实现重点突破。

——户籍制度改革。长期存在的城乡二元户籍制度，使城乡资源要素流动渠道不畅，成为城乡经济社会发展的瓶颈，推进户籍制度改革，有利于打破城乡交流障碍，提升城乡资源要素价值。在城乡户籍制度形式改革的基础上，努力破除依附在户籍之上的城乡居民不平等的制度藩篱，实质性推进内容改革。引导农村居民向城镇有序转移，结合户籍转移，系统建立土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，逐步消除城乡户籍待遇差距，促进城乡户籍制度融合，推进城市化加速发展[5]。一是建立完善农民进城转户的制度渠道。对户籍制度改革进行总体设计，明确阶段性改革目标，分级设置准入标准。二是充分发挥市场调控手段的积极作用，强化制度设计，通过改革创造资源增量，以市场手段将资源增量变为财富，以财富增量推动实现改革目标。同时兼顾城市资源承载力情况，分类分阶段有序推进，坚决防止损害农民利益，防止农民流离失所。

——土地制度改革。不断深化土地制度改革创新，建立和完善有利于破除城乡二元结构、促进城乡统筹发展的土地制度。从土地利用结构、土地权益保护、土地收益分配、土地市场建设等方面全面构建城乡土地管理的新格局。积极稳妥推进农村土地使用制度改革，切实维护农民的土地合法权益，实现城乡之间土地要素与人口、劳动力、资金等其他生产要素流动相匹配，城乡要素基本实现统一、均衡、平等交换，全面助推广州城乡经济社会协调发展[6]。首先完善农村土地承包政策，赋予农民对承包土地的占有、使用、收益、流转、抵押及担保权。其次是引导和规范农村集体经营性建设用地入市。允许农村集体经营性建设用地进行出让、租赁和入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

（三）四大转变

——从政府主导向市场主导转变。城乡要素均衡配置和平等交换除了要发挥政府的引导作用外，还要结合中央十八届三中全会精神，积极发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持和遵循市场经济发展原则，推进城乡要素平等交换，力避以往政府行政手段采取过多，违反市场经济发展规律又收效甚微的弊端，充分发挥市场在城乡要素交换中的供需调节功能。

——从单向流动向双向流动转变。纵观目前广州城乡要素流动，基本以单向流动为主，双向流动、互动仍比较欠缺。劳动力、土地、资本要素大规模向城市流动，这种生产要素单向流动的结果也是造成和导致城乡发展差距不断扩大的重要诱因。因此，促进城乡要素平等交换必须改变目前生产要素单向往城市流动的现状，加大劳动力、土地和资本向农村流入的力度，实现城乡之间要素流动均衡[7]。

——从单个政策突破向政策集成突破转变。十六届三中全会以来，广州市加大了城乡统筹发展力度，出台了一些涉及城乡要素均衡配置的政策文件，但这些政策文件往往都局限于某一领域，因而实施效果有限。为发挥政策的引导和导向作用，必须从单个政策突破向政策集成突破转变，使政策形成合力，发挥政策的综合指导作用。

——从底层推动向顶层设计转变。以往，在推动城乡要素配置和交换中，建立城乡统一的劳动力市场、推进农民家庭承包地流转、改善农村金融服务等，基本都是从底层做起。现在改革已进入深水区，从底层推动无可厚非，但必须加强顶层设计，实现从底层推动向顶层设计转变，尤其要强化城乡要素平等交换的制度建设。

参考文献：

[1]张日新，万俊毅.要素配置与新农村建设研究[M].中国经济

出版社，2011：176.

[2]沈彭.广东农村土地改革实践与理论[M].广州：暨南大学出

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[3]王建成，葛涛安.城乡要素配置及变动分析——以江苏省淮

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[4]蒋建森.农业转移人口市民化的制度创新及其实现途径[J].

中共浙江省委党校学报，2013（5）：15-17.

[5]周学馨.重庆市统筹城乡要素配置的做法与启示[J].探索，

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[6]魏丽莉.论生产要素市场二元性转化中政府作用的发挥[J].

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[7]苏华，陈伟华，陈文俊.要素生产率和要素配置作用下的中

国城乡收入差距[J].经济地理，2012（4）：43-45.

（责任编辑：汤钦乐）