湖北沙洋首开全国先河整县推进按户连片耕种的土地确权模式研究

杨宏银

摘 要：安徽省小岗村改革开放初期推行的家庭联产承包制，主要依据距离远近、土质肥瘦、水源好坏来分地。这种方式虽然解决了公平的问题，但由此导致土地“分散化”、“碎片化”的弊端日益突出，不利于效率的提高。沙洋县在不违背现行法规政策的前提下，结合农村土地承包经营权确权，推行按户连片耕种，是有效且具有可复制性的举措，不仅具有重大的现实意义，也具有重大的理论意义，是完善家庭联产承包责任制的重大制度创新。

关键词：农村土地承包经营权确权；按户连片耕种；“沙洋模式”

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）05-0004-05

安徽省小岗村的“家庭联产承包责任制”改革实践探索揭开了中国农村改革的序幕，但远不是“句号”。随着现代农业的发展，以距离远近、土质肥瘦、水源好坏搭配给农民土地，“分散化、碎片化”的弊端日益显现，导致“两个矛盾”日益突出：一是因其“碎片化”，不利于农业机械化程度的提高，制约了先进生产力的发展；二是“分散化”致使农业用工需求刚性化，不适应农村青壮年劳动力减少的客观实际。

2015年，沙洋县根据中央和湖北省、荆门市的安排部署，在完成农村土地承包经营权确权（以下简称土地确权）登记颁证这个“规定动作”的基础上，在全国首开先河，整县推进“按户连片耕种”这个“自选动作”。自2015年5月28日启动至9月30日，通过县委、县政府的强力推动，全县连片面积84.14万亩，总体连片率已达89.53%。农村大局十分稳定，人民群众特别拥护，社会反响非常之好，《人民日报》、《光明日报》等数十家媒体网站作了推介，报道沙洋县成功地探索出了土地确权的“沙洋模式”，为全国解决土地“分散化”、“碎片化”杀出了一条“血路”。

一、土地确权“沙洋模式”的基本内涵

“沙洋模式”可归纳为“确权带连片：三稳定，一调整，两集中”。

“确权带连片”是指顺应民意、主动作为、勇于担当，与土地确权同步部署“按户连片耕种”。所谓“按户连片耕种”是在落实土地集体所有权，稳定家庭承包权的前提下，以灌溉水源等为基本参考依据，由村委会领导，充分尊重农户的意愿，通过村民小组内部的经营权流转、承包权互换和承包地重分三种办法，使农户耕种的土地连成一片、最多不超过两片且“不插花”，在每户耕种土地面积基本不变的条件下，实现农户对土地最大规模的经营。“三稳定”指家庭承包方式、面积、期限稳定。“一调整”指农户经营的地块调整。“两集中”指经营权连片且不插花向单个农户集中，向新型经营主体集中。

二、土地确权“沙洋模式”的形成过程

在2015年之前，沙洋有不少的村均不同程度地开展过按户连片耕种的积极探索。其中以三坪村、鄂冢村、童沙村、马新村最具典型示范意义。土地确权“沙洋模式”形成经历了以下三个阶段。

（一）三坪村历时6年的积极探索

三坪村地处江汉平原西北和荆山余脉东南的山岗丘陵过度地带，耕地2070亩，塘堰500亩，荒山600亩；全村230户，1009人；以水稻种植为主，是典型的农业村。三坪村推行按户连片耕种分为四个阶段，一是抢抓时机。率先于一轮承包期即将结束二轮延包即将开始的1997年启动土地按户连片耕种工作，重点对包括在外务工村民在内的全村230户进行动员，宣传发动全覆盖，1998年形成共识，农户全部签订土地按户连片耕种的协议。二是打牢基础。1998年至2000年的3年时间里，集中力量解决用水和用电的问题，启动公用设施建设，为连片承包奠定基础。三是集中民意。1999年开始制定方案，召开群众会议近100次，挨家挨户征求意见，收集关于面积划分、水源灌溉等意见1000余条，于2002年形成方案出台。四是稳步实施。2002年秋全村5个组制定各组方案，启动土地丈量工作，对每块地地名、面积等编辑成册，对抗旱设备使用等一系列问题形成决议，记录在案，然后通过抓阄的方式来确定地块，在方案上签字确认，核发证件，确权到户。自2002年至今，全村土地问题实现“零上访”。

（二）2014年试点鄂冢村等3个村的经验积累

2014年湖北省全面启动土地确权颁证试点工作。沙洋县积极落实全省的统一部署，在完成确权、颁证等规定动作的基础上，试水推广三坪村的做法，将土地确权颁证工作与推动按户连片耕种结合起来。沙洋县土地确权登记颁证试点有3个村，官垱镇鄂冢村、马良镇童沙村和拾桥镇马新村。试点时间从2014年4月30日开始，9月30日结束。三个试点村的按户连片耕种工作均取得了成功。

1.鄂冢村的做法。鄂冢村有6个村民小组，296户农户，耕地2100亩。经村民集体协商，鄂冢村按户连片耕种主要采取农户间流转土地经营权，保留原土地承包权的办法，土地按户连片耕种面积达到1989亩，完成率94.71%（见图1）。

2.童沙村的做法。童沙村有12个村民小组，818户农户，耕地4855亩。童沙村根据绝大多数村民意愿和先行先试的原则，按户连片耕种主要采取依据家庭人口数量重新分配土地的办法，土地按户连片耕种面积达到4817亩，完成率99.21%（见图2）。

3.马新村的做法。马新村有15个村民小组，753户农户，耕地6347亩。马新村按户连片耕种主要采取农户间互换土地承包经营权的办法，土地按户连片耕种面积达到6095亩，完成率96.04%（见图3）。

（三）2015年的整县推进

在2015年沙洋整县推进按户连片耕种工作中，全县连片面积84.14万亩，总体连片率已达89.53%（见表1），全县取得了巨大的成功。在实现路径上主要有以下4种类型。

1.以水源为主要参照的按户连片耕种。将同一水渠、同一个堰塘或同一个水井灌溉的田块连片地向1个或数个农户、新型经营主体集中。例如：五里铺镇许场村1-5、7-10、12-14组等。

2.以住房为主要参照的按户连片耕种。对于农户分散居住度大的地方，以农户的住房为中心，将农户耕种的地块连片。例如：拾回桥镇杨场村1、2组和4-6组等。

3.以最大田块为主要参照的按户连片耕种。根据大块优先的原则，以农户耕种田块中最大的一块为中心，对农户耕种的田块连片集中。例如：后港镇的唐台村、殷集村等。

4.以产业为主要参照的按户连片耕种。田块有冷浸田、沙土田等之分，以不同的种植作物为参考依据，得出的等级不完全相同，种植水稻是一类田，但搞稻虾共生可能会是二类田，在具体实践中，根据地块适合发展产业为依据，对地块进行连片。例如李市镇董场村2、3组等。

三、土地确权沙洋模式的保障措施

（一）顺应群众意愿

在沙洋县2015年整县推进按户连片耕种入户征求意见阶段，首次入户全县的同意率即达81%，五分之四以上村的同意率在90%以上。这项工作顺应了老百姓的意愿。

（二）符合现行政策

沙洋县的改革符合现行的所有政策，是通过“一主一辅一不得”来实现按户连片耕种的。“一主”即以流转经营权为主。“一辅”即以互换承包权为辅，符合中发2014[61]文件中“鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题”的精神，2015年沙洋互换承包权的74776亩、占耕地总面积的8%。“一不得”即不得整村打乱重分。《农村土地承包法》第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”沙洋县严格把握这一条规定，对于因南水北调兴隆枢纽建成后导致汉江沿岸崩岸加剧导致农户土地消失等需要进行调整的，严格遵循村民会议三分之二以上成员或者三分之二以村民代表同意的规定，并按程序报批。2015年，沙洋全县少数村的少数组根据实际情况、尊重群众意愿、严格遵循程序，重分31055亩、占耕地总面积的3%。

（三）改革成本较低

在沙洋整县推进按户连片工作中，并没有拿出专项资金来用于开展这项工作，所付出的成本是干部动员的成本。沙洋县以“干部多吃一点苦，群众少流一点汗”为工作总基调，以强有力的行政动员推动这项工作的开展。对于政府来说，必须处理好以下关系：

1.处理好“敢”和“稳”的关系。对于地方政府来说，如果“稳”字当头，持消极的稳定观，怕推动按户连片耕种这项工作影响稳定，必然裹足不前。按户连片耕种合乎民心，必须“敢”字当头。沙洋的实践证明，与土地确权同步安排这项工作，不仅不会影响稳定，反而有利于稳定，在推动按户连片耕种工作期间，沙洋县无一起越级上访事件发生。

2.处理好“挺”与“压”的关系。干部是完成这项工作的关键。对于积极支持参与这项工作的干部，沙洋县委、县政府对其予以精神上的鼓励和支持，策略是“挺”；对于被动应付这项工作的干部，沙洋县委、县政府始终保持着高压态势，全县有部分乡镇将村支书的工资拿出2000元来用于考核结账，完不成任务的予以扣减，用于奖励成绩突出的村，部分乡镇还将完不成这项顺民心工作的村干部按为官不为问责，策略是“压”。

3.处理好“愿”与“诱”的关系。对于支持按户连片耕种的群众，沙洋县委、县政府积极满足群众的这一愿望。对于部分尚不理解按户连片耕种好处的农户，沙洋县的做法是反复诱导。确实不支持，也不强迫，尊重群众的意见。

四、土地确权“沙洋模式”的现实好处

（一）化解了土地承包经营制度“僵”的困境。土地“分散化、碎片化”的弊端日益突出，农民对按户连片耕种的意愿日益强烈，而《中华人民共和国农村土地承包法》规定，“承包期内不得收回承包地和承包期内不得调整承包地”。政策要遵守。广大分散经营的农户在政策规定和现实需求的冲突中徘徊不前。沙洋县按照“一主一辅一不得”（“一主”即以流转经营权为主；“一辅”即以互换承包权为辅，“一不得”即不得整村打乱重分）的办法，基本完成了按户连片耕种，很好解决了这两者之间的矛盾。

（二）化解了农活劳动强度“大”的困境。随着城镇化的发展步伐，农村年轻劳动力大量转移，留守农村的大多是妇女儿童和上了年纪的老人，是“386199”部队，农活的劳动强度相对来说是很大的。按户连片耕种后，机械化作业率大幅度提高，农活劳动强度相对大的困境迎刃而解。

（三）化解了规模经营基础“差”的困境。由于土地分散化、碎片化，在流转土地迈向规模经营的进程中，有两个难以解决的问题：一是与为数众多的农户打交道，致使交易成本增加；二是由于农户土地是分散的，流转过程中农民往往只是部分土地被流转，而仍有分散化的土地无法流转出去，致使农民仍被附着在土地上，降低了农民流转土地的欲望，加大了土地流转的难度。

（四）化解了公共设施管、建“难”的困境。一是“管”的困境。按户连片耕种前，万方大堰灌一亩田因无人及时监管，“一夜底朝天”的现象时有发生，“公地悲剧”蔓延，按户连片耕种后，公共设施责任主体便于明确，理清了公共设施管护关系，避免了“公地悲剧”的发生。二是“建”的困境。农户有修建机耕道便于机械作业的愿望，但因土地等协调难而搁置，通过按户连片耕种，可以有效解决机耕道用地协调难的问题；

（五）化解了利益纠纷“多”的困境。一是化解了社会管理纠纷。按户连片耕种前水、电、路等基础设施分散使用、效率低，同一片区农户用水、用电的时间和数量不一致，浪费严重，纠纷时有发生。按户连片耕种后，农户关联协商对象减少，纠纷概率大幅降低。村民张功才用“三个一”（一根水管、一个水泵、一根电线）就解决了用水用电的难题。二是化解了“远近”利益纠纷。对于城郊村和镇郊村，农地征用的潜在可能性是按户连片耕种的不利因素。农民既有强烈的按户连片耕种“近期意愿”，但担心改变承包权后影响以后土地征收补偿的“远期利益”。承包权不变，流转经营权实现按户连片耕种的办法兼顾了两方面的利益。

（六）化解了种田综合成本“高”的困境。一是降低了费用成本。村民严昌龙，种有13亩地，与3户流转后，13亩地归并在一片。以前田太散、太小，收割机不去小田收割，只能请人帮忙，人难请、费用高、耗时长。连成一片后，收割机大小田一起作业，且收割费用由120元/亩降到100元/亩。二是节约了时间成本。村民王维林，种有16亩地，分散在6处，通过与5户流转后，现只有两片。以前种植需3天，据测算，现可缩短为1天。

（七）化解了产业结构调整力度“小”的困境。在产业结构调整过程中，由于农户土地是分散化和碎片化的，推广“稻虾共生”等高效稻田综合种养模式时流转土地时的谈判对象多，协调难度增加，导致产业结构调整力度小。按户连片之后，相邻的农户既可以联合共建防逃等公共设施实现产业结构调整，也可以以更低的交易成本实现土地流转进行产业结构调整。

（八）化解了农村社会化服务体系底子“虚”的困境。同一片区，农户种植的品种不一致，成熟期不一致，所得的病虫害也不一致，不能用同一种药去解决不同的病虫害，这是“统防统治”等社会化服务化体系难以推进的根本原因。实行按户连片耕种之后，农户自己的好统一，因关联对象少，邻近的也好协调。

五、土地确权“沙洋模式”的推广价值

“沙洋模式”符合国家现行所有的政策，具有可复制性，已经被实践证明是正确有效的，且推行起来对农村大局稳定释放的是“正能量”，可以在全国推广。

（一）价值意义

1.承包权追求公平。土地承包权必须公平，一轮承包时，按照距离远近、土质肥瘦、水源好坏将土地搭配到户，保证了农民的合法权益。二轮延包时，继承了公平确地的思路，今后仍应公平确定承包权。

2.经营权追求效率。承包权和经营权分离后，流转经营权实现规模经营和按户连片耕种，都是为了提高效率，让土地创造更大的价值。

（二）实践意义

1.土地流转的目标取向由单一向多元化转变。土地流转传统的目标取向是土地向新型经营主体集中的规模经营，是将大面积成片土地流转给新型经营主体，是为了发展规模经营。按户连片耕种探索赋予了土地流转新的目标取向，通过农户间流转土地经营权促按户连片耕种，是为了优化分散经营。

2.规模经营和分散经营将长期并存。一方面，通过土地流转实现规模经营的农地面积越大，关联的农户就越多，因农业抵御自然灾害和市场风险的能力脆弱，一旦经营主体失败，无法支付土地流转费用，形成的是社会问题，绑架的是政府。因此，理性的政府应控制土地流转规模。另一方面，生产力发展是一个缓慢而逐步提升的过程，分散经营在短期内不可能消失。由此，我们可以判断，分散经营和规模经营将长期并存。要全面实现农业现代化，难点在于如何使分散经营符合现代农业发展要求。通过按户连片耕种，破解了当前分散经营土地“分散化、碎片化”的矛盾，为全面实现农业现代化奠定了基础。

3.土地流转由“贱价”流转向合理流转转变。部分农民有流转土地的打算，因承包地“分散化、碎片化”，或难以找到承接主体，或土地流转价格较低。按户连片耕种后，流转价格趋于合理。据沙洋县农村经营管理局初步调查，分散的土地流转价格在400元/亩左右，连片的土地流转价格在700元/亩左右。

（三）制度意义

1.由“谁来种地”到“如何轻松种地”。推动了土地所有权和承包经营权的分离，是小岗村的“家庭联产承包责任制”的历史贡献，它解决了“由谁来种地”的问题。按户连片耕种在落实集体所有权，稳定承包权的前提下，放活了经营权，解放了生产力，适应了生产关系，解决了“如何轻松种地、如何高效种地”的问题，是对“家庭联产承包责任制”在新形势、新条件下一种创造性的完善提升。

2.“强制性”与“诱致性”相结合的制度变迁方式。沙洋县在土地按户连片耕种工作中采取了“强制性”与“诱致性”相结合的制度变迁方式。强制性变迁是指按户连片耕种首先在政府有意识的领导下进行的，政府是推动按户连片耕种工作的主体；诱致性变迁是指在变迁的过程中也存在着农民群众的自发自愿行为。

虽然沙洋县试水结合土地确权整县推进按户连片云耕种工作取得了巨大的成功。但有两点需要进一步完善：一是要进一步让“按户连片耕种”的观念深入人心；二是要在后续工作中捆绑涉农项目资金有序解决农村机耕道修建、防涝抗旱用电设备升级等问题。

（责任编辑：石大立）