基于“质量相当”原则的基本农田划定问题——以长乐市为例

邱龙霞，刘坚容，王玉印，邢世和

(1.福建农林大学资源与环境学院，福建福州350002;2.长乐市国土资源管理局，福建 福州350182)

基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求和土地利用总体规划确定的不得占用的耕地[1].国家出台了诸多相关的政策和措施，或通过省、市、县、乡土地利用总体规划，采用定量指标层层落实保护任务[2]，或通过先补后占的用地政策，确保补划数量和质量相当的基本农田.然而，经济建设与基本农田保护的空间争夺日益突出，“质量相当”的不可量化易导致建设占用耕地的诸多随意性，优先占用了大量分布在江、河、湖沿岸耕地以及城郊和农村水陆交通便捷地区的优质耕地.由于土地的稀缺性，只能补充数量相当、质量不等、地处偏远的新开垦耕地，进而造成基本农田“保远不保近、保差不保优、重数量轻质量”等问题突出[3].为此，诸多学者在基本农田划定指标体系建设和基本农田空间布局精确性方面进行探索，如耕地入选基本农田评价决策[4]，基本农田划定方法[5－6]、空间布局[7－8]等.而涉及基本农田划定方案合理性[9]的研究较少，对划定基本农田空间布局的不同方案比较研究也甚少.本文以经济较为发达的长乐市为研究区域，利用GIS技术，将基于耕地利用成果并依据科学指标体系评定而分级划定的基本农田数据库，与现有划定的基本农田数据库进行比较;通过数据统计分析，提出现有基本农田划定中存在的问题，为基本农田划定(补划)提供新思路，为区域基本农田分级管理及合理保护提供依据.

1 研究区概况

长乐市隶属福州市，是全国首批沿海开放城市和海峡西岸省会窗口生态城市，土地总面积734.80 km2.长乐市属南亚热带海洋性季风气候，靠山临江濒海，属沿海丘陵平原区，境内地势西北和西南部高，丘陵山岭蜿蜒;中部和南部地处丘陵低山，地势相对平坦，自西向东微倾入海.全市根据东西方向分为两大平原，东面为海相冲积平原，西面为闽江口冲积平原.

本文以2009年长乐市耕地现状为研究对象，耕地总面积为17021.2 hm2，占土地总面积的23.20%，以水田为主.长乐市90%的耕地处于海拔10 m以下的平原区，有利于发展机械化作业，灌溉条件比较优越.高产区集中在古槐镇、鹤上镇、吴航街道、航城街道和梅花镇等地.

长乐市耕地利用分为6个等别.全市耕地较好的(利用等别为Ⅴ－Ⅵ)面积合计5069.4 hm2，占全市耕地总面积的26.99%;耕地量中等的(利用等别为Ⅲ－Ⅳ)面积合计8977.3 hm2，占全市耕地总面积的47.81%;质量较差的(利用等别为Ⅰ－Ⅱ)耕地面积合计4731.9 hm2，占全市耕地总面积的25.20%.上述耕地均含可调整地类.

2 研究方法

2.1 基于耕地分等的基本农田数据库的建立

利用长乐市2009年土地利用现状数据库提取长乐市现状耕地(包含可调整地类)资料，借助GIS技术叠加2010年长乐市农用地分等更新成果，结合其他土地利用现状数据，建立长乐市基于耕地分等可划入基本农田的耕地(包含可调整地类)评价底图数据库.

依据相关规定[1]，选取耕地质量状况[10]、土地连片性[11]、交通区位条件和距居民点距离4个可量化指标，建立评价因子体系，采用层次分析法确定因子权重，利用极差法对耕地质量状况、土地连片性[12]2个指标进行因子标准化，利用分段函数法对交通区位条件[13]和距居民点距离[14]2个指标进行因子标准化，进而采用加权指数和法计算、评价对象分值，并对现状耕地(包含可调整地类)图斑得分情况进行综合排序，从而划定基本农田，形成基于耕地分等的基本农田数据库，即评价基本农田数据库.

2.2 现状基本农田与评价基本农田保护区的比较

现状基本农田数据库是为了落实土地利用总体规划指标、依据相关规程[15]划定而成的基本农田空间布局，运用GIS的空间分析功能，将其与评价划定的基本农田分布图进行叠加处理，得到二者公共部分;之后分别将现状基本农田数据库和评价基本农田图层减去二者公共部分，分别得到划入现状基本农田而没有划入评价基本农田的部分图斑和划入评价基本农田而没有划入现状基本农田的部分图斑;通过面积数据统计与比较分析，探索长乐市现状基本农田保护中存在的问题.

3 结果与分析

3.1 基本农田空间布局

长乐市现状基本农田保护面积(本地保护面积)为15155.96 hm2，占长乐市耕地保有量的80.72%.从空间布局上看，主要分布在潭头、玉田、古槐和鹤上4个乡镇，其面积合计6291.38 hm2，占全市基本农田保护面积的41.51%;分布面积最少的乡镇为长乐市驻地吴航镇，面积仅有27.77 hm2，占全市基本农田保护面积的0.18%.为保持基本农田保护图斑界线的完整性且图斑面积一定，划入的长乐市评价基本农田面积为15157.45 hm2，比现状基本农田多1.49 hm2.其中分布面积最大的乡镇为鹤上镇，古槐和潭头分别列第2、3位，面积合计4940.17 hm2，占全市基本农田总面积的32.59%;松下镇基本农田面积最小，仅12.92 hm2，占全市基本农田总面积的0.09%.

由表1可知，划入评价基本农田而未划入现状基本农田的耕地有几个相对集中的分布区域，分布面积最大的是首占、航城和营前交界区域，营前街道最西部闽江南岸也有比较密集的分布，此外还有鹤上镇中西部，湖南的中部，罗联、金峰、罗联、猴屿、漳港以及文武砂、江田和古槐等乡镇201省道两侧.这些集中区域都位于城镇附近，区位条件优越，农作条件好，利用等级指数高，耕地质量好，但一般作为城镇扩展的备用地.而梅花镇辖区沿海滩涂和海岛分布广泛，其耕地质量差，不宜划定为基本农田.可见，现状基本农田中存在明显的“重数量轻质量”的现象.

表1 基于2种划定方案的基本农田面积差异比较Table 1 Comparison of areas difference of delimited basic farmland based on two kinds of delimitation plans

由表1可知，划入现状基本农田而未划入评价基本农田的耕地分布也有几个相对集中的区域，即文岭、湖南和漳港的靠近海边区域、松下镇中南部以及江田镇西部.文岭、湖南和漳港的靠近海边区域虽然地势平坦，但是普遍缺水，土地利用类型主要为旱地，而且靠近海边土壤质地偏砂质，保水保肥能力较差，利用等级指数低;松下镇中南部及江田镇西部为丘陵山地，耕地坡度大，集中连片性差，交通区位条件差.可见，现状基本农田中存在明显的“划远不划近”的现象.

3.2 基本农田利用等别

长乐市耕地利用等级分为6个等别，六等地到一等地依次由好变差.现状基本农田面积最大的为三等地，占现状基本农田总面积的26.01%;分布面积最小的是六等地，占现状基本农田总面积的10.98%.而评价基本农田中四等地面积最大，占总面积的30.15%;利用等别最高的六等地占总面积的14.08%;分布面积最小的是一等地.

由表2可知，利用等别差别最大的为一等地，现状基本农田中一等地面积比评价基本农田一等地面积大1578.47 hm2，其占相应等别的比例比评价基本农田划定结果高出62.35个百分点，说明有较大面积的质量较差的一等地被划入现状基本农田.面积差别最小的是三等地，两者仅相差52.36 hm2，占三等地总面积的比例也仅仅相差1.2个百分点.质量最好的是六等地，划入评价基本农田面积与划入现状基本农田面积虽然只相差469.41 hm2，但是占利用等别面积比例达到了22.00%.六等地全部划入评价基本农田，保护率达100%.说明现状基本农田划入了大量中低产田，存在比较严重的“划劣不划优”问题.

表2 不同利用等别2种划定方案的基本农田面积比较1)Table 2 Comparison of areas of basic farmland of different uesing grade based on two kinds of delimitation plan

4 归因分析

结果表明，造成现状基本农田划定质量不相当的原因有以下3点.(1)政策驱动因素.长乐是国务院首批开放的县市之一.根据长乐市“十二五”规划，长乐将被打造成福州的滨海新城，将建成海西省会窗口生态城市和海西民资民营经济综合改革实验区.对于地处滨海丘陵平原区的长乐而言，耕地总量少且分布零散，不足以承载长乐经济建设快速发展的用地需求.因此，经济建设与耕地和基本农田保护空间争夺激烈，耕地和基本农田保护压力较大.(2)长乐市基本农田划定过程可量化质量衡量指标缺失.对比2种方案的基本农田划定的成果，有1578.47 hm2的一等地已划入现状基本农田，而有22.00%的六等高产耕地没有被划入现状基本农田加以保护.由此可见，长乐市基本农田划定“质量不相当”最主要的原因就是可量化质量衡量指标缺失.基本农田保护数量指标是以行政任务的形式分解下达到乡镇的，而指标的分解和保护区界定等都没有明确的依据，耕地质量没有明确的衡量指标.为了满足经济建设用地需求，往往不会把城镇周边区位条件好、地势平坦、利用等级高的耕地划为基本农田，而这部分耕地往往是人类培肥和重点经营的高产耕地.因此，基本农田“划劣不划优”、“划远不划近”的现象必然与城镇化同步出现.(3)基本农田质量保护分级制度缺失.当前耕地只分为基本农田和非基本农田，2010年全国范围内虽已建立起一套完整的耕地分等体系，但并未建立基本农田的分层次保护制度，这使得基本农田保护缺少硬性依据.

5 小结

本文利用GIS技术，将长乐市基于耕地利用等成果评定而分级划定的基本农田数据库与现有的基本农田数据库进行空间叠加运算，进而通过面积数据和空间布局比对来探讨基于“质量相当”原则的基本农田划定方法的可行性.

结果表明:(1)选取耕地质量状况、土地连片性、交通区位条件和距居民点距离4个可量化指标，采用层次分析法对现状耕地进行综合评定，依据得分排序确定划入基本农田的耕地斑块，在耕地分等成果基础上同时考虑了土地集中连片、区位条件等因素;(2)从分布情况来看，基于耕地分等评价基本农田无论在耕地整体质量和空间布局上都占有较大优势，可以体现“质量相当”的基本原则，为基本农田补划提供了可量化指标.

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