城市规划告别“摊大饼”国土部牵头给全国600多个城市划定开发边界

本刊记者 蓝颖春

当又一轮投资热情点燃地方政府的“造城热情”的时候，国土资源部已经开始紧张准备为各地方政府划定、确定“城市开发边界”，以避免城市边界无序蔓延、城市规模不断扩大给生态和社会治理带来的巨大压力。

5月7 日，国家发改委召开新闻发布会，解读《关于加快推进生态文明建设的意见》。国土资源部规划司司长董祚继在发布会上表示，要争取为全国600多个城市划定开发边界。按照国务院对此项工作的分工，“城市开发边界”的划定工作由国土资源部牵头，与住房和城乡建设部共同开展。

从14到600

据国土资源部有关人员透露，2014年7月,国土资源部、住房和城乡建设部联合召开相关工作会议，在该次会议上，确定在14个大型、特大型城市开展“划定城市开发边界”的试点工作。截至2015年1月，14个大型、特大型城市的“城市开发边界”划定工作已经基本完成。这14个城市既包括北京、上海、广州、深圳四个特大型城市，同时涵盖杭州、南京等，此外还包括成都、重庆等中西部地区的大中型城市。在试点期间，四川省还专门制定了《城市开发边界划定导则》。

“目前14个城市开发边界的划定工作已经取得初步成效，并有了一些可推广的经验。” 国土部规划司司长董祚继介绍，主要包括五个方面的内容：第一是要以资源环境承载力为基础。评价这个区域的资源环境承载力，看看适宜建设的上限是多少，不适宜的地方在哪里，有多少。二是坚持节约优先。现在城市土地利用比较粗放，即使有潜力也得从紧划定边界。三是坚持保护优先。如果这个区域优质耕地比较集中，重要的生态功能区集中分布，这个区域的城市边界就要划的更严。四是优化城市空间开发格局。除了从严还要科学，通过边界科学划定促进城市科学发展。五是做好和现行规划的衔接。

下一步，董祚继称，要争取把全国600多个城市最终都能够把开发边界划定下来，而且严格管理起来。他表示，划定城市开发边界可以促进城市转型发展，提高城镇化质量。“一段时期以来，城镇化加快发展，但城镇化质量不高。这里一个重要原因是城市规模、城市建设的低效外延扩张，缺乏一种压力最终导致转型发展动力不够。城市开发边界明确下来，会成为城镇化转型发展的一个新动力。”董祚继说。

从“增量”转向“存量”

在《国家新型城镇化规划》中，针对不同类型的城市有不同的政策：人口在500万以上的特大城市要严控，但人口在100～300万、300～500万的城市，其规模还会继续扩大。此外，在中西部地区，国家还有要让约一亿人口城镇化的计划。在这些未来城市规模还要继续“涨”的城市，怎么划定城市开发边界，是一个难题。一些人士提出，没有一个规划能够完全预见城市的发展，建议采取以“动态边界”的方式，在一定阶段内划设特定开发边界。

在上一轮城镇化进程中，普遍存在的“用地效率低”、“摊大饼式”造城等问题，相关统计数据显示，2000年～2010年间，全国城镇建成区面积的扩张幅度就达到64.45%，远高于同期城镇人口45.9%的增长幅度。与此形成鲜明联动关系的是，“全国土地二次调查”(下称“二调”)结果显示，北京、天津的新增建设用地已接近枯竭，上海市则已经没有新增建设用地。“二调”结果显示，以2020年为限，上海已经没有农地占用的空间；北京市和天津市，在农地占用空间的指标上，也仅有1.24万公顷和2000余公顷。

一些土地领域的专家曾多次公开表示，许多中国城市年年为新增建设用地指标所困扰，但它们其实“并不缺地”，症结是“用地效率太低”。在“新型城镇化”概念被提出后，中央确定了用地重心将从“增量”转向“存量”的总体思路。

保护耕地 守住自然本底

国土部规划司司长董祚继此前曾表示，划定城市开发边界有三重意义：一是促进城市转型发展，提高城镇化质量；二是有利于节约用地和保护耕地；三是通过划定城市开发边界，尽可能地把自然本底守住。他认为，经过科学论证、公众参与和依法审批的规划要尊重。我们重新按照这一套新的要求来衡量，如果需要作出调整，则应依照法定程序和权限来进行。

更重要的是，划定城市边界可以更好的节约和保护耕地，董祚继称，中国的国情是可耕地不多，城市所在区域大多数又是平原地区，城市的扩张占用的大量土地一半以上是耕地。要保护耕地，首先得控制建设用地。但是基础设施也得保障，所以重点还是要控制城镇建设用地的规模扩张。通过这个方式可以促进集约节约用地，进而保护耕地。比如说城市建设预留区可能有一部分耕地，而且很可能是优质耕地。国土部目前正在和农业部合作，把所有城郊的耕地挑出来，然后进行评价。如果质量确实非常好，就要尽量把这些耕地留下来，可以跳出去发展，也可以采用卫星城市、组团式发展。当然也需要依法办事，如果涉及到调整原来的规划，要依据法定程序办理。

最后，划定城市边界也可以尽可能地把山水自然、自然生态这样一些自然本底守住，把城市放在大自然当中，对于改善城市生态环境，对于生态文明建设都是意义重大。

北京市“瘦身规划”

北京长期以来以旧城为单一中心、以改造旧城为主导方向发展，形成了向外建设环线、新区包围旧城、同心同轴蔓延的生长模式。由于商业、办公等城市就业功能过度集中在旧城区，北京中心区的交通拥堵问题一直难以解决。同时，住宅郊区化无序蔓延又使城市交通雪上加霜，使得大量的人口必须早晚拥挤在往返于城郊的路上，生活与就业成本难以降低，道路、公交等设施超负荷运转。而且，无限制扩展城市规模造成人口过度拥挤，拥挤现象的发生又反过来导致城市继续向外扩展，造成恶性循环。

对现行的《北京市城市总体规划》进行修订，是2015年北京政府工作报告中提出的一项重要内容。目前，北京市规划委员会已经启动了《北京市城市总体规划》的修改，并在“划定生态红线和增长边界”等6个方面展开专题研究。

“以往传统的城市总体规划往往偏重于拓展城市宏伟蓝图，是一种扩张式的、主要以用地增量为手段来保障城市发展的规划。而这次总体规划修改，是根据人口规模控制要求、水资源量、生态条件等人口资源环境承载能力为刚性条件，来倒逼城市功能调整、规模控制、结构优化和质量提升。”北京市规划委主任黄艳说。

黄艳介绍，和2004年版本相比，总体规划修改后的关键词在于“控制”。北京将通过控制城市开发强度，严控增量、盘活存量；在现状建设用地的基础上主要通过对集体建设用地的梳理、整治、腾退和优化升级来逐步减少建设用地规模。

北京市规划委总体规划处处长郑皓表示，一方面是基于未来北京核心功能的优化，非首都核心功能的疏解，而通过这种功能的疏解，也将带动人口的变化。另外北京还需要做一个“瘦身”，就是对于北京市城市“摊大饼”的发展方式，通过划定城市增长边界和生态红线，加强城乡建设管控和约束，进行减量的探索。

据了解，这次北京首次明确提出划定城市增长边界，增长边界划定后，城市的集中建设区将被限定在边界以内，而不能再向外延伸，这样也可以尽量减少对生态用地的破坏。“因为是瘦身规划，所以城市增长边界的划定会把已经列入计划的规划用地纳入，不会在现在基础上扩张很多。”郑皓表示，到2020年，北京城市建设用地的规模在规划上不会扩张。

根据城市总体规划修改，北京的城市增长边界主要分为中心城（四环路范围左右的中心地区及清河、北苑、酒仙桥、东坝、定福庄、垡头、南苑、丰台、石景山、西苑10个集中建设组团）、新城规划集中建设区（顺义、通州、亦庄、大兴、房山、门头沟、昌平、怀柔、密云、平谷、延庆）、小城镇镇中心、重要城镇组团（北京新机场地区、海淀山后、丰台河西集中建设地区等）四部分。