“封沙令”的无奈与理智

本刊见习记者 滕玲

近年来，雾霾成为全国民众普遍关注的一件事，而这一次次的雾霾背后少不了沙尘的影子。据统计，我国的沙化土地面积有173.11万平方公里，占国土总面积的18.03%，换句话说，我国每10亩土地就有2亩是沙漠。有120多万平方公里沙化土地目前暂不具备治理条件。

面对我国近三分之二暂时无法治理的沙化土地，国家林业局6月2日发布《国家沙化土地封禁保护区管理办法》（下称《办法》），明确对不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，由国家林业局分批划定为国家沙化土地封禁保护区。

为什么要对沙化土地划分封禁保护区？

《办法》中规定，划定国家沙化土地封禁保护区，应该具备以下条件：纳入全国防沙治沙规划中确定的封禁保护范围的沙化土地；生态区位重要，对周边地区乃至全国生态状况有明显影响的沙化土地；存在人为活动，且人为活动对生态破坏比较严重的沙化土地；受自然、技术和资金等条件限制，目前尚不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的沙化土地；地域上相对集中连片，面积在100平方公里以上的沙化土地。

什么是暂不具备治理条件的沙化土地？纵观我国版图，上面有八大沙漠，分别是乌兰布和沙漠（内蒙古)、库布齐沙漠（内蒙古、甘肃、宁夏）、巴丹吉沙漠（内蒙古）、柴达木盆地沙漠（青海）、库姆塔格沙漠（新疆）、古尔班通古特沙漠（新疆）、塔克拉玛干沙漠（新疆）。这些沙漠形成于地质历史时期，自古就有，并不适合人工治理，实践也证明行不通。上面提到的暂不具备治理条件的120多万平方公里沙化土地大多属于这些沙漠，这些区域降雨量一般在250毫米以下，水分蒸发量远高于降水量，加上风力强劲，植被难以生存，只能采取封禁保护的措施来恢复植被和保护沙地表面结皮。换言之，即先给暂不具备治理条件的沙化土地画个圈，在防止其继续扩大的基础上寻求治理办法。

治沙不是要消灭沙漠和沙尘暴，而是治理人为造成的沙化土地。国家林业局防沙治沙办副主任王信建说：“我们提倡科学治沙，不是要去消灭沙漠、沙尘暴，实际上也不可能消灭，而是要恢复被人为破坏的植被，治理人为造成的沙化土地，尽量减少人为因素的影响。”这就涉及到了另一个条件：人为活动。

《办法》明确规定，除国家另有规定外，在国家沙化土地封禁保护区范围内禁止下列行为：禁止砍伐、樵采、开垦、放牧、采药、狩猎、勘探、开矿和滥用水资源等一切破坏植被的活动；禁止在国家沙化土地封禁保护区范围内安置移民；未经批准，禁止在国家沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动。确需在国家沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动的，应当按照“在沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动审核”的行政许可要求，报国家林业局行政许可。

人为破坏植被的行为严重的主要有三种：

第一，开荒。在土地沙化相对集中的西部地区，曾经有大量草地和林地被开垦为耕地。自1995年至2000年，五年间开垦草地增加的耕地面积占69.5%，林地也有22.4%。而由于该区属干旱、半干旱地区，草地和林地被开垦为耕地后，在农闲季节土壤失去了植被的保护，加之技术、社会经济条件限制，造成沙化土地面积增加。

第二，过度放牧。目前西北地区超载过牧日趋严重，其中新疆、广西、宁夏、内蒙古超载率较高，超载率分别达到了121%、81%、72%及66%。以内蒙古自治区为例，每支羊拥有的草场面积从50年代的3.3公顷，减少到80年代的0.87公顷，目前仅为0.42公顷。过渡放牧造成了对草地地表的过度践踏，草原地表土壤结构破坏严重，经风吹蚀，大量出现风蚀缺口，牲畜放牧越多的草地，土壤裸露的也越多，形成的荒漠化面积也越大。

第三，滥挖滥伐。近些年来，生态环境相对脆弱的西北地区大规模滥挖发菜、干草和麻黄等野生中药材的事件时有发生。据国家环保局自然保护司1996年11月至1997年3月调查，近几年，每年进入内蒙古搂发菜的农民有20万人次，1987年以来，有关省、区进入内蒙古搂发菜人员累计高达190万人次。“搂发菜”大军涉足的草场面积约为2.2亿亩，遍布内蒙古中西部乌兰察布市、锡林郭勒盟等五个盟市。1.9亿亩的草场面积遭到严重破坏，约占内蒙古全部草原面积的18%，有相当部分正处于沙漠化的过程中。其中约0.6亿亩的草场面积被完全破坏且已沙化。由于1.9亿亩草地遭到严重破坏而不能放牧，被迫到其它草场超载放牧的草地要远远大于1.9亿亩，草原负担过重，加速了土地沙化的扩展。

王信建表示，“实际上，我国四大沙地，浑善达克沙地、科尔沁沙地、毛乌素沙地、呼伦贝尔沙地，总沙化土地面积约为15万平方公里，这些沙地的降雨量达到300到400毫米，大部分是可以治理的，但要完全恢复原样，却不太现实。”那么，那些人为破坏行为严重导致的土地沙化也只能先封禁保护起来，待到经济技术条件达到再进行治理。

为什么《办法》有效期只到2020年？

《办法》的最后规定本办法自2015年7月1日施行，有效期至2020年12月31日。

为什么此次办法有效期只到2020年呢？国家林业局计财司副司长张艳红曾表示：“林业部门主要是增加植被减少裸露沙尘，防沙治沙的目标是到2020年能够完成中国可治理沙化土地面积一半以上。”

2015 年是“十二五”的收官之年，“十三五”从明年开始至2020年。据国家林业局数据显示，中国可治理的53万平方公里即5300万公顷（1平方公里等于100公顷）沙化土地中，“十一五”期间已经治理了1400多万公顷，“十二五”期间预计完成沙化土地面积1000万公顷，“十三五”目标是再治理1000万公顷。如果各项政策顺利实施，那么预计到2020年完成可治理沙化土地达到3400万公顷。

土地沙化对生态环境的危害

“穷荒绝漠鸟不飞，万碛千山梦犹懒。”唐代诗人岑参这么描述沙漠。在现今土地沙化严重的地区，何尝不是寸草不生、飞鸟不过呢？据介绍，土地沙化给中国带来了巨大危害，主要有以下几种：

危害一：可利用土地资源减少。

中国国家林业局提供的资料显示，20世纪末，沙化每年以3436平方公里的速度扩展，每5年就有一个相当于北京市行政区划大小的国土面积因沙化而失去利用价值，全国受沙漠化影响的人口达1.7亿。20世纪50年代以来，中国已有67万公顷耕地、235万公顷草地和639万公顷林地变成了沙地。内蒙古自治区乌兰察布市后山地区、阿拉善地区、新疆维吾尔自治区塔里木河下游、青海省柴达木盆地、河北省坝上地区和西藏自治区那曲地区等地，沙化地区平均增加4%以上。由于风沙紧逼，成千上万的牧民被迫迁往他乡，成为“生态难民”。

危害二：土地生产力严重衰退。

土壤风蚀不仅是沙漠化的主要组成部分，而且是首要环节。风蚀会造成土壤中有机质和细粒物质的流失，导致土壤粗化，肥力下降。据采样分析，在毛乌素沙地，每年土壤被吹失5&<2316;7厘米，每公顷土地损失有机质7700公斤，氮素387公斤，磷素549公斤，小于0.01毫米的物理粘粒3.9万公斤。中国科学院测算，沙漠化致使全国每年损失土壤有机质及氮、磷、钾等达5590万吨，折合化肥2.7亿吨，相当于1996年全国农用化肥产量的9.5倍

危害三：自然灾害加剧。

雾霾就属于跟土地沙化有关的灾害之一。每年冬春两季从沙区吹来的风沙尘暴，不仅使当地二三米内视线不清，而且还飘逸千里之外，造成大范围内空气污浊，妨碍人类生产活动；而且这些由石英、微量元素、盐分等组成的沙尘物质还严重污染空气、饮水、食物，对人畜健康与机器、仪表产生直接损害。风沙危害不仅破坏了人类赖以生存的生态环境，而且直接影响着农业生产和经济开发建设。我国沙区目前有800 km之多的铁路和数千公里的公路，经常因风沙侵袭和压埋而影响交通；有数以千计的水库和大批灌渠遭受风沙侵袭，仅每年进人黄河的流沙可占全国流沙量的1／10以上。

据统计，我国每年因风沙危害的直接经济损失高达45亿元。土地沙化的最终结果必然是贫困化，我国绝大部分贫困县都集中在风沙地区，有些荒漠化严重的地区温饱问题尚未解决。风沙危害已严重制约了我国国民经济的发展。由上可知，荒漠化的危害是多方面的。无论是出现的频度还是广度以及所造成的经济损失，荒漠化都不亚于地震、洪水、泥石流。