“农地入市”应制度先行利益平衡

◎ 刘英团

北京市大兴区等全国33个试点县级行政区域，拟暂时停止土地管理法等关于集体建设用地使用权不得出让的规定，允许农村集体经营性建设用地入市，并将提高被征地农民分享土地增值收益的比例。今日下午，十二届全国人大常委会第十三次会议开幕，审议国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33 个试点县（市、区）行政区域暂时调整有关法律规定的决定（草案）》的议案。（2月25日《新京报》）

土地流转工作已轰轰烈烈展开了，不少地方政府均表示“发展态势良好”。但受《土地管理法》第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的羁绊，被称之为“二次土地革命”的“农村集体建设用地入市”基本处于“有思想无行动”的状态。尽管北京的郑各庄村、深圳的福永街道凤凰社区等地试点“农地入市”取得了成功，但争议从未停止过。虽然“引导和规范集体经营性建设用地入市”早已成为共识，但农村集体建设用地要实现与国有土地同等入市，前提是“法律许可”，这是一个基础性工作。否则，囿于相关政策和法律的限制，“农地入市”不但很难盘活变现，还会触及法律底线。没有法律的认可和支持，“农地入市”就是无根之萍、空中楼阁；不同形式的探索，或可称之为创新，只能是暂时性的治标之策。

“农地入市”的核心是将来自宅基地置换后腾空出来的土地，用做工业用地和商业用地；原有农村土地流转后，吸引社会资本投资现代农业，大大提高土地的经营效益。同时，“农地入市”不但增加了土地供应量，供地的农民有了经济收益还能拉动内需。尽管在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许北京市大兴区等全国33个试点县（市、区）存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。但是，并没有一个清楚的制度框架或顶层设计。从北京的郑各庄村、深圳的福永街道凤凰社区等地的试点看，“农地入市”仍处于超前期试验，或探索制度今后改革的方向。如果没有配套措施（方案）或法律咎责机制，仅基于财政税费等收入上的考虑，地方政府主导下的“农地入市”就会突破“农村集体建设用地”这一限定。届时，不但小产权房会翻身，最严的“耕地红线”也会被漠视。

“农地入市”应制度先行。在授权范围内尝试是可以的，在政策、法律没有修改之前绝对不可以普遍化。从法律上看，农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。十八届三中全会《决定》指出，农村集体经营性建设用地合法入市前提是“符合规划和用途管制”。但是，目前农村集体经营性建设用地管理缺乏统一规划和用途管制，农村集体建设用地隐形流转市场活跃。如果没有制度性安排，贸然的“农地入市”不但会造成农村财产分配上的混乱，农民的利益也无法得到实实在在的保护。所以“农地入市”首先要形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。尽管广东佛山市南海区已经建立了包括确权登记、流转交易平台、基础地价体系等在内的集体建设用地入市体系，但推广到全国的农村集体经营性建设用地入市体系和税收制度还需要更具体的政策制度配套。同时，由于法律并没有对农村集体土地所有权的产权代表和执行主体的权限与地位做出明确的规定，地方政府及基层组织必然会眼红“农地入市”的收益，权力寻租及腐败自然也如影相随。所以，必须加快相关法律法规的修订。

此外，“农地入市”就像唐僧肉一样抢手。从试点来看，农村集体经营性建设用地收益的分配颇受民众及学界诟病。要么是各级政府对“土地入市”管得过死，要么是政府从中拿的太多。以深圳为例，有媒体质疑“70%的交易金额将纳入深圳市国土基金，仍无法抹除地方政府掩藏在创新背后的经营土地色彩……当未来全国各地成千上万的农村集体经营性土地拍卖开始，谁来保证一些地方政府在土地流转中不浑水摸鱼，重复此前不顾农民利益、攫取农民土地利益的行为。”所以，处理好政府、基层组织对农村集体建设用地使用权入市利益的分享，直接关系到集体建设用地入市能否顺利实施。需要强调，集体经营性建设用地的收益中，农民集体组织和农民应当得到绝大部分，政府代表国家职能分享相应比例的合理利益。