“城中村”的空间演化与改造策略※

杨卡

“城中村”的空间演化与改造策略※

杨卡

在中国快速城市化进程中，“城中村”不断出现并构成特殊的城市空间，“城中村”里呈现的社会、经济等各方面问题受到广泛关注。中国新时期的新型城镇化战略要求构建协调、融合的城乡关系，也对“城中村”的治理改造提出了新的要求。现阶段，中国“城中村”的空间演化呈现边缘聚集、空间剥夺凸显和空间生产剧烈的景象，因此，空间治理上宜采取分类改造的模式，尽可能基于村落原有的空间框架进行治理，约束城市增长方向，并通过人口、经济的逐级疏散来构建新型的城乡关系。

境城中村 城市化城 乡关系

1990年代以来，在我国城市化进程加快和城市空间拓展加速的同时，许多乡村地域逐渐被城市地域所包围。由于经济收益暂存、利益矛盾复杂等方面原因，一些被包围的地域暂未得到及时拆迁和更新，因此呈现出与周边城市区域多方面不一致或矛盾，其自身表现出景观无序、设施落后、疏于管理、卫生恶化等特征，再加上租住人员流动性强，社区文化同周边城市区域存在强烈反差，从而形成城市中特殊的“城中村”空间。中国学者对于城中村的研究丰富而深入，从不同侧面关注了城中村问题：从社会学角度关注“城中村”的社会演变、社会关系网络与社会治理（冯晓英，2010；马航，2007）；从经济学角度探讨“城中村”存在与运行的经济根源、经济形式演变与管理（林雄斌、马学广、李贵才，2014）；从政治、法律角度强调“城中村”问题的城乡二元制度成因、主体权益等（周晓唯、杨爽、李莉，2006；李爱荣，2012）；以及从规划、管理角度探索城中村改造模式（涂胜杰、谢慧、2006）等。本文拟对中国大都市中“城中村”问题进行梳理，探索中国快速城市化进程中“城中村”的空间演化特征，并从城市空间治理和城乡融合的角度提出相应对策。

一、“城中村”问题的主要表现

1.城中村的经济活动形式多样，非正规经济居多

部分城中村的居民由于尚有农地，因此被城市化区域包围的同时，还在周边从事农业经济活动，部分城中村民的农地已被全部征用，不再从事农业生产。城中村的非农经济形态主要有三种：其一，是村民通过房屋和土地出租的方式获得收益，被称作城中村的“租赁经济”；其二，是村中自发形成的家庭经济，或村民组织共同营建的集体经济；其三，租住者在城中村所从事的一些转运、餐饮、低端制造业等经济形式。总体来看，非正规经济居多。这些经济活动，一方面提供了廉价而丰富多样的消费品；另一方面常常因城市管理监督不足而扰乱市场秩序，形成安全隐患。但也有学者指出，非正规经济有存在的自身价值，正规经济的负效应是重要的原因，“城中村”中的非正规经济在解决就业和提供正规经济补充方面具有不可忽视的作用。

2.私建现象众多，缺乏统一的空间规划

一些城中村由于地处人口密集的城市空间，土地和房屋出租收益很高，租赁需求强烈，若拆迁补偿低于出租的预期收益，则难以达成拆迁整治共识，进而产生抵制政府征地、整治和拆迁，违法用地和私自加盖建筑的现象。城中村的土地产权界定不清，大部分城中村的土地资源仍属集体所有，村民的宅基地使用程序并不规范，政府管理者为了避免大规模的冲突和不安定因素出现，对某些违法建设行为视而不见或默许，对违章建筑的“既成事实”采取容忍态度，村民出于“法不责众”的心理和违法成本较低的原因争相建违章建筑，最终导致城中村建筑密集、杂乱，道路、通道不畅，采光通风不良、公共空间被挤占，很多道路都难以满足消防、急救等车辆的通行，空间安全得不到保障。

3.基础设施不完善，居住环境质量不高

城中村常常缺乏必要的基础设施配套，或者配建水平较低，教育、医疗等公共服务质量较差。一些城中村由于公共卫生设施不足或者管理不善，甚至出现垃圾乱堆、污水横流的现象，公共厕所难以满足需求，且卫生状况也较差。另一方面，教育、医疗、文体娱乐等公共服务设施不足，商业服务也以非正规的摊点为主，一些城中村的水、电、暖等管网无法到达各户，或者铺设混乱。

4.人员混杂，治安与犯罪问题突出

城中村常表现出治安差与犯罪率高的特征，因此是管理者重视和努力改造的主要对象。如今，大部分城中村仍由村集体自治，而未纳入城市社区管理体系，由于村委会大都只负责管理本村民众，而不负责流动人口的管理，因此形成空间管理的薄弱区域。另一方面，城中村房租低廉，吸引了大量低收入的流动人口租住，一些城中村容纳的外来人口的数量甚至几倍于原住民人数，人员混杂且流动性强，文化程度普遍较低，法制观念淡薄。因此，一些城中村隐匿了大量不文明和不合法的社会行为，常成为犯罪分子藏身的地方，社会治安较差，犯罪率较高。

5.管理机构职能不清晰，多头管理

由于大量城中村在城市化进程中长期处于待改造状态，以村集体所有制为主要特征，与城市管理体制格格不入，也尚未纳入城市统一基础设施和公共服务体系，因此管理水平低下，公共设施和卫生服务质量不高。而城中村周边的道路、设施又归城市或区政府管理，城中村居民出入、停车、施工建设等活动和治安、景观、卫生状况改善又是城市管理的重要内容，因此必然存在着村集体和城市管理部门之间难以划分职能的状况，多头管理、权限不清等问题比较突出。

二、常见的空间改造模式

2008年，建设部发布了《关于加强城中村整治改造工作的指导意见》，提出了整治和改造城中村的基本原则，并对改善城中村的住房条件、加大公共设施建设等方面做出指引。南京市于2005年已开始重点改造主城区城中村的行动，将绕城公路以内的71个城中村、20.24km2的集体土地纳入改造计划①2005年出台《南京市政府关于加快推进“城中村”改造建设的意见》；南京市规划局2006年公布《南京市绕城公路以内城中村改造规划》。；北京市于2009年开始对大望京村和北坞村2个城中村试验点进行改造，于2010年开始大规模推进50个重点城中村的改造工作；上海、广州、杭州等大城市也纷纷展开城中村治理工作，并在其中积累了丰富经验。在城中村的改造过程中，常常涉及几个方面内容的转变：一是将城中村内的土地权属由村集体所有转为国有；二是农民变为城市居民，农业户口转为城市户口，居民享受城市居民同样的社会保障；三是取消原有的村委管理模式，改为城市居委会的管理；四是原有的村集体企业改制为股份制企业，由村委会管理的教育等部门改为由城市统一管理；五是改善城中村的建筑和空间环境，提升基础设施水平和建筑空间品质。主要的改造模式包括：

一是政府主导改造。政府主导城中村改造工作，市、区政府和规划部门、土地管理部门协作，对土地权属进行转换后，统一对地块进行规划，部分用地通过招标方式委托建设机构进行建设新的村民住宅，部分用地通过出让方式获取出让金用于城中村改造。杭州市的城中村治理主要采取了这一模式。

二是政府引导开发商改造。政府通过整体规划、土地出让和政策优惠的方式，引导开发商对城中村地块进行拆迁、改造，开发商自主筹措资金进行拆迁补偿和安置房建设，并通过在拆得地块建设商品房或商业开发的方式获得资金收益。珠海市的城中村改造主要采取了这一模式。

三是政府引导村集体和村民改造。政府通过辅助规划、资金扶持等方式，鼓励村民和村集体对城中村进行改造，通过改建和重建的方式提升居住品质和城中村空间环境质量。

四是政府引导多元主体改造。政府作为城中村改造的引导者，制定相关优惠政策和扶持措施，促进市场多元主体的参与，在建筑空间建设、基础设施建设和社区建设的不同阶段，引入开发商、城中村集体等不同改造主体，充分发挥多元主体的自身优势。深圳市的城中村改造包括了政府工程、城中村集体股份有限公司、开发商的共同参与。

三、快速城市化进程下城中村的空间演化特征

1.城市边缘区大量孕育城中村

快速城市化背景下，城市空间的大规模、无序蔓延，是城中村日渐增多的重要原因；与此同时，城市边缘区、城郊结合部也成为城中村产生的前沿区域。良好的城市化模式应是城市与农村的有机结合，在一定的区域空间中有序共生、良性互动，而不是城市包围农村或城市农村混杂的模式。然而，我国大城市的扩展模式以周边蔓延为主，城市增长缺乏长远规划与合理部署。微观层面上，在土地市场的作用下，开发商的逐利性使得其尽量避开村庄以减少拆迁成本，而选择农地进行开发，因而大量村庄的耕地被占用，而村落被保留下来。中观层面上，表现为建成区向外蔓延拓展的过程中，城市逐渐吞噬周边农业用地和农村，把大面积农地改为城市建成区域，将原有的农村包围进城市空间（如图1），进而形成大量的城中村。

图1 城市化进程催生城市边缘区的城中村

2.乡村向城中村演化过程中，以及城中村改造过程中，空间剥夺现象凸显并加剧

剥夺（deprivation）一般用于研究弱势或少数群体，指相“较于个人、家庭或群体所属的地方社区、或者更广泛的社会和国家的一种明显的劣势状态”（Townsend P.1993）。乡村向城中村演化过程中，原有乡村自然景观和周边物质环境被改变，村民失去原有生活环境和所依赖的生活方式。由于观念、消费偏好和收入水平等的差异，城中村周边新建的商业、娱乐设施难以很好满足居民的需求，城中村内外的设施水平、景观有序性等也存在巨大落差。对于城中村居民来说，教育等公共服务资源的可达性和可进入性较差，从而在资源、景观、设施等诸多方面形成空间剥夺。对城中村居民的空间剥夺不仅仅存在于城中村的形成过程中，城市管理者对城中村的改造过程也会加剧对其中所居住流动人口的空间剥夺。汪丽、李九全对西安市城中村的网本研究也显示，西安市的城中村改造对流动人口“从资源空间、情感空间和机会空间三方面形成了多重剥夺结构”（汪丽、李九全，2014）。

3.城中村形成及其改造过程，也是城乡空间生产与社会关系再生产的过程

在中国快速城市化进程中，乡村演变为“城中村”并进一步改造的过程，是大都市城市空间异质化和同质化进程的重要内容，是城市空间生产的重要形式，同时也是“农民社会生产关系的嬗变以及城中村社会空间的生产与再生产过程”（张京祥、胡毅、孙东琪，2014）。城中村的产生，是政府、开发商、农民和城市空间需求者等多元主体的共同作用的过程，在此过程中：土地利用形式发生了变化，空间要素聚集态势也发生了转变，实现了某些地段和地域上城市空间从无到有、从少到多的转变；同时，人口增多、人员构成复杂化和人口流动性增强，乡村原有的以血缘、地缘、乡规民俗为中心的社会关系网络，逐渐向现代化城市社会网络转变。

四、快速城市化进程中“城中村”的空间改造策略

以上分析可见，在城市化空间推进过程中，城市建成区域逐渐扩大，并不断包围边缘的村庄，城市边缘区成为城中村孕育和产生的主要空间，城中村的发展演变过程与快速城市化进程中城市空间的拓展密切相关，因此，构建良好的城市拓展模式和恰当的城中村空间治理策略，是减少城中村问题、促进城乡有序协调的重要途径。主要可考虑如下几点：

1.“城中村”是一种自然存在，无需“消灭”，应根据情况分类治理

城中村低廉的租金和生活成本，使得低收入者和一些事业刚起步者能有一个安身立命之所，因此降低了城市进入门槛，增强了城市的包容性，在某种程度上甚至增加了城市的活力。各种各样的人汇聚于现代城市，通过纷繁复杂的方式支撑着城市系统的运行，并构成丰富多彩的城市空间。雅各布曾指出“多样性是城市的天性”，芒福德也认为“城市复杂的现状环境反映了人类行为以及深层次（如心理、精神方面）的复杂需求，体现了城市的文化价值”。而城中村的不当改造形式也会加剧空间剥夺，因此，有必要正视城中村存在的客观性，遵循城市发展的自然更新规律，给城中村以自我生存的空间，切忌以拆代治，而需分类治理。

2.基于原有建成框架的空间改造

对于自给自足型城中村，村民能在现有格局下找到合适的生存方式，房子租金较高，大量居民不愿拆迁。这类城中村不宜强制拆迁，如果其存在没阻碍城市核心功能的发展，即可通过基础设施升级、管理优化、政策引导的方式进行改造，改善卫生条件，提升居住生活品质，完善配套服务。通过内部景观改良、建筑外观优化、公共空间改造的方式，促进城中村居住生活环境质量的提升，或者通过部分建筑拆除和新建的方式推进城中村的小规模、渐进式更新。政府公开性的投资和兴建活动不仅能使村落原貌大幅改观，还能给居民以美好的未来预期，从而吸引小规模的私人投资和个人修缮，激发城中村改造的多元力量参与。

3.积极推进原地安置和就近安置

大量老旧住宅和城中村的居住者有较强烈的恋地情结（Topophilia），久居的城中村深深烙印在他们心底，居民将城中村视作故土、故居，习惯了村内的生活和村庄的空间，对村中和周边的环境形成了情感依附，以至于不愿离开、抗拒离开。因此，在不得已必须拆迁的政策情境下，采取原地安置和就近安置的政策能够较好安抚村民和居住者的情感，更有利于营造有归属的社区氛围，争取更大范围的居民认同。

4.理清土地权属关系，完善管理体制

拆迁并不是根治城中村问题的唯一法宝，拆迁所带来的拆迁安置、安置房管理、拆迁小区管理等后续问题也依然困扰众多城中村的管理者。加强管理和理清权属关系是规范城中村空间的重要手段，在城中村治理和改造的任何时期都非常关键。对以村舍的原态存在的城中村，需要明确其土地和建筑空间等的权属关系、规范自建行为、完善村内卫生和社会服务；对于待改造和改造中的城中村，需要确立政府主导的模式、规范改造主体的行为、制定完善的相关政策，确立合理的补偿机制；对于改造后的城中村或拆迁后的安置房社区，需要根据居民的习俗、经济水平、职业特点、文化特征等确立恰当有效的管理模式，与物业、居委会、居民沟通协调，实现多元协同治理，并提高居民自治的积极性。

5.通过空间规划，约束城市增长方向，预留乡村与农业发展空间

城市选择恰当的增长廊道、副中心，避免大规模包围乡村，不仅可以促进乡村空间的永续发展，减少城市增长对乡村景观和生活方式的破坏，还有利于城乡关系的优化，通过城乡景观参差和经济活动互补来构建良好的城乡关系。早在霍华德所设计的田园城市图景中，就提出了城市、新城和乡村和谐共存的空间关系，虽然现代城市规模已膨胀的无法适用田园城市模式，但田园城市的城乡共存思想仍然值得借鉴。在大都市发展和演进过程中，可以通过规划和政策制约城市无序蔓延，适当控制城市规模，并根据生态和交通廊道来规划城市增长方向，给农业和农村发展预留宝贵空间。在处理农业、农村用地与城市用地的关系时，需改变原有的农村服从城市的思路，建立平等的城乡关系，更加尊重农村的存在和发展，尊重农业和农地的发展。同时，通过城市功能的逐级疏散来带动城市空间优化，避免城市过度扩张对农村地域的大面积侵占，形成中心城－小城镇－乡村的城乡等级网络，构建互补、协作、友好的城乡关系。

1.冯晓英：《论北京“城中村”改造——兼述流动人口聚居区合作治理》，《人口研究》2010年第6期。

2.马航：《深圳城中村改造的城市社会学视野分析》，《城市规划》2007年第1期。

3.林雄斌、马学广、李贵才：《快速城市化下城中村非正规性的形成机制与治理》，《经济地理》2014年第6期。

4.周晓唯、杨爽、李莉：《二元结构制度变迁与“城中村”改造——兼论西安市“城中村”改造》，《西安电子科技大学学报（社会科学版）》2006年第1期。

5.李爱荣：《城中村改造中的成员权解析》，《现代经济探讨》2012年第7期。

6.涂胜杰、谢慧：《城中村改造途径探讨——武汉市城中村改造实践》，《规划师》2006年第1期。

7.黄耿志、薛德升：《非正规经济的正规化：广州城市摊贩空间治理模式与效应》，《城市发展研究》2015年第3期。

8.Townsend P.《The International Analysis of Poverty》.New York：Harvester Wheatsheaf，1993.

9.汪丽、李九全：《西安城中村改造中流动人口的空间剥夺——基于网络文本的分析》，《地域研究与开发》2014年第4期。

10.张京祥、胡毅、孙东琪：《空间生产视角下的城中村物质空间与社会变迁》，《人文地理》2014年第2期。

［责任编辑：徐元明］

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1009－2382（2015）07－0034－04

杨卡，国际关系学院公共管理系副教授、博士（北京100091）。

※本文系国家社科基金青年项目“城市建设与‘城市病’治理”（项目编号：12CRK022）、国际关系学院科研业务费项目“北京市公共资源配置空间均衡化的路径与制度创新研究”（项目编号：3262014T52）中间研究成果之一。