我国中小企业信用担保业发展障碍及改进思路

陈四清

（湖南商学院会计学院，湖南长沙410205）

中小企业的发展状况是影响一个国家经济能否持续发展、社会能否和谐稳定的重要因素，这已成为世界各国的共识。而各国中小企业在发展的进程中，不同程度地遭遇到这样那样的困难或障碍，其中最普遍、最突出的是融资问题，世界各国政府为解决这一难题采取的较为普遍的金融支持政策是：通过建立中小企业信用担保体系为之提供融资便利。

我国于1999年6月颁布了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，才正式启动我国中小企业信用担保体系的建设，在短短的十多年时间内，全国担保机构已迅速发展到数千家，它们为缓解我国中小企业融资困难发挥了一定的积极作用。然而，从我国中小企业的现实状况看，融资难的问题并没有得到实质性的转变，仍然是当前中小企业发展的主要障碍。我国现有的信用担保机构数量规模大但业务规模小，未能充分发挥其支持中小企业融资的功效。如何改进完善我国中小企业信用担保体系因此成为学术界研究的热点问题。

一、我国中小企业信用担保业务特色及其发展障碍

我国现有的政策性担保、互助性担保和商业性担保机构的管理运行机制不同，各自的担保业务表现出差异化的特色，但同时也都在发展中遇到了自身难以逾越的各种障碍。

（一）政策性担保业务特色及其发展障碍

政策性担保是以促进中小企业发展为最终目的，由政府全额出资，以服务于中小企业融资为主要经营目标的担保机构，不以盈利为目的。政策性担保目前是我国中小企业信用担保体系中的主力军，其担保业务特色表现在：①政府信用等级高，容易获得银行支持。政策性担保不仅以政府投入的有形资本作担保，而且还隐含着无形的政府信用担保（政府对失败企业进行救助的一种预期），公众往往对政府信用有较高的评价，政策性担保更容易得到银行的认可而及时获得贷款；②融资成本低。中小企业信用担保融资的成本包括审核评估费（担保公司审核贷款企业、银行审核贷款企业及其担保公司信用状况，评价贷款项目效益，评估担保品价值等过程中发生的费用）、担保费及贷款利息等，其一，银行对政策性担保机构的审核手续相对简单可节约部分审核评估费用；其二，政策性担保不以盈利为目的，收取的担保费率最低；其三，贷款利息通常随贷款企业违约风险的下降而降低，以政府信用为背景的政策性担保大幅降低了银行贷款风险，贷款企业还可能在政策支持的双重作用下获得更低利率贷款；③没有企业歧视。政策性担保的经营目标是服务中小企业融资，促进中小企业发展，只要是经营符合国家产业政策、有利于国民经济发展的中小企业，无论实力强弱、无论规模大小，都是政策性担保的服务对象，尤其是那些处在创业之初，经营前景不明确、资信程度低的小微企业更应该是国家政策需要重点扶持的对象。

尽管从理论上讲所有中小企业都有权获得政策性担保支持，但由于受下列种种因素的制约，实际上受惠于政策性担保的中小企业比例不足1%。

1.政府财力有限。因为完全由政府出资，政策性担保机构的数量及其担保融资的规模完全受制于政府财力，并且福利性的本质也使其不能通过盈利积累来实现规模扩张。日本之所以能够建立起以政府投资为主的中小企业信用担保体系，是基于其发达的经济和雄厚的政府财力支持。尽管我国政府财力近几年在加速增长，但相对于同时也在加速增长的中小企业巨额融资需求而言还相去甚远。如果贷款企业经营不善，代偿支出过多还将进一步加重财政负担。

2.行政干预过多。政策性担保有来自多方面的行政干预：首先，政策性担保机构的出资者是政府，其国有股权的行使主体呈现出包括发改委、财政部在内的多元化状态，在政出多门、多头监管的行政干预下势必导致无人监管的结果；其次，担保机构管理人员及工作人员由行政任命或指派，通常是从其他多个行政管理部门抽调出来组建的团队，担保业务方面的专业知识有所欠缺，对中小企业融资的服务不到位；再者，政府官员可能干预具体的担保业务，或出于粉饰政绩的目的，或为了照顾关系户而指定担保项目，偏离了政策性担保设立的初衷。

3.管理效率低下。政策性担保不以盈利为目的，不能以经营效益来考核其业绩，如以担保融资规模或担保企业数量来衡量，易导致不问被担保企业的信用、不问担保项目的效益而盲目担保；如以代偿率高低来衡量，又很可能导致对被担保企业的信用和担保项目的效益要求过高而“担保难”。对担保机构工作人员也同样缺乏有效的激励约束机制，工资奖金与业绩不相干，干好干坏一个样，他们既不分享担保利益，也不承担担保风险,有的甚至没有明确的权责分工体系。政策性担保显然缺乏提高管理工作效率的内生动力和外在压力，不能为中小企业及时提供融资担保，为中小企业解“燃眉之急”。

4.政策性担保资源的紧缺可能促长腐败。在我国反腐机制还很不健全的大环境中，在政府官员可以指定担保项目的行政管理体制下，在政策性担保远不能满足中小企业融资需求的情况下，一些企业采取了行贿政府官员等违规手段来争夺担保资源。在“私利”的诱惑下，加上公司治理结构极不规范，一些政策性担保机构不可能对所有提出担保申请的企业进行公平公正地配置信用资源，而是更多地投入“人情项目”、“人情企业”，同时疏于对这些项目的审核，因此造成的担保损失完全由政府承担。不仅助长了腐败，还极易导致企业恶意违约的“道德风险”。

（二）互助性担保业务特色及其发展障碍

互助性担保是以成立行业协会或行业联盟组织为基础，由会员出资组建（根据出资额享受权利与承担义务），主要服务于会员的融资担保，不以盈利为目的。行业协会或联盟成员通常处于同一区域、同一行业，或者业务上有直接或间接联系,彼此比较了解甚至很熟悉，有源自内部的约束力和监督力，互助担保业务特色表现在：①互助担保公司成立之初就控制了违约风险。低风险的成员一般都不愿意为高风险者分担风险，在选择联盟成员时，必然会拒绝高违约风险者的加盟。②降低融资成本。由于互助担保公司了解贷款企业及其贷款项目，其审核环节可简化甚至可取消，同时可以更专业、更快地协助贷款企业准备好供银行审核的各种资料，筹资费用因中间环节的减少和办事效率的提高而降低。互助担保是以协会或联盟的集体信用替代企业个体信用，信用的提高也可获得低利率贷款。③减少贷款使用风险。贷款使用风险主要是指贷款实际使用效益低于预期而降低偿债能力的风险。银行提供贷款后，受其人力财力的限制，对贷款使用过程的监督相对较弱，一些企业可能因挪用资金或滥用资金而降低贷款使用效益。经互助担保获得的贷款是在联盟成员的“眼皮下”使用，基本上可杜绝挪用资金或滥用资金现象。并且当贷款企业出现经营困难可能影响其偿债时，联盟成员为了避免承担连带偿债责任，通常会协助贷款企业渡过难关，提高其抗风险能力。④杜绝恶意违约。贷款企业如果违约，将承受来自多方面的违约风险，首先是不良的信用记录使其很难再获得信用担保，更难获得银行贷款，从而丧失掉“东山再起”的资金支持；其次是让互助成员承担了连带损失，在同行中的信誉扫地而失去业务合作伙伴，从而丧失掉“东山再起”的业务支持。如此大的违约风险必然使贷款企业不敢越雷池半步。

然而，从我国担保市场的实际情况来看，无论是担保机构的数量还是担保业务量，互助性担保所占的份额都是最小的，其发展障碍如下：

1.互助担保只能由已初具规模的中小企业组成。要成为互助担保机构成员须具备两个必要条件：其一是违约风险相对较低；其二是要注资或缴纳费用。显然，只有那些已发展到一定规模的中小企业才具备这样的实力，它们因经营效益稳中有升而违约风险低，它们因资金相对充裕而有钱注资以备不时之需。而融资市场最大的“困难户”是那些创业不久的小微企业，它们因经营不稳定而违约风险大，它们因资金匮乏而无钱注资，即便能从牙缝中挤出一点钱来入会，能够获得的担保贷款额（与其注资额成正比）也只怕是杯水车薪。互助担保因此只能解决层次较高的中小企业融资需求,而不能解决大批微小企业融资问题，这在我国实践中也得到了证实，互助担保做得较好的都是中小企业发展较好的地区（如江浙地区）。

2.互助担保只能是强强联合。由于行业内部竞争的缘故，实力较强的企业一般不会愿意帮助实力较弱的企业成长，否则无异于培养与自己争夺市场的竞争对手。因此,互助担保大多是规模相近、实力相当的同行间结成的同盟，以相互调剂资金的余缺。而实力较弱、资金缺口较大的企业难以进入互助担保组织。

3.互助企业融资需求的一致性冲突。互助担保是由行业协会或行业联盟成员投资组建的，成员企业经营的业务相同或相近，面临的经营风险基本一致，如果经营的是季节性强的业务，其淡季旺季也一样。除了业务规模扩张需要长期融资外，短期的融资需求一般是经营旺季或是在企业遇到经营困难时，换言之，成员企业对短期资金需求的时间有高度一致性，在资金需求高峰期，互助担保显然难以满足所有成员的融资担保要求。

（三）商业性担保业务特色及其发展障碍

商业性担保是由民营资本投资组建，采取商业化运转模式，以盈利为目的的担保机构。商业性担保业务的特色表现在：①经营业务灵活多样。从商业性担保服务对象来看，既可以是中小企业，也可以是大企业，还可以是个人；从商业性担保业务范围来看，除了融资担保外，还可以做工程履约担保、投资担保、诉讼保全担保、金融衍生品担保等等。有的担保公司为了方便处置再担保资产，甚至还投资开办了典当行、拍卖行，将业务拓宽到了非担保业务。②管理效率高。追求经营效益是商业性担保提高管理工作效率的原动力，外在激烈的市场竞争压力，要求公司必须及时把握商机；公司内部建立的与业绩考核配套的激励约束机制，要求公司全体员工努力工作为公司创造价值。商业性担保因此能够更快、更好地为企业提供融资担保服务。③有科学的决策机制。商业性担保公司高层管理者通常就是主要投资者，他们不可能拿自己的钱去做“政绩项目”、“人情项目”。为了提高投资回报，必须建立科学的决策机制，主要依据被担保企业的盈利能力和偿债能力对担保项目做出取舍，按市场规律配置信用资源。公司员工一般也都是择优录用的，都接受过担保业务方面的专业培训，具有科学决策的专业素养。④注重风险控制。信用担保本身就是一个高风险的行业，主要表现在被担保企业违约时需要代偿贷款，加上商业性担保的风险要自我消化、自负盈亏。为此，商业性担保采取了更为多样化的风险规避手段，包括事前的信用调查及科学决策、事中的反担保及跟踪监管，事后反担保资产的快速处置等。

我国目前有大量的民营资本正在寻求合适的投资机会，而缺口很大的信用担保市场却没有吸引到足够的民营资本流入，其投资障碍主要来自于以下几方面：

1.合作的金融机构少。担保业务的开展离不开金融机构的贷款支持，而合作中担保机构处于相对弱势的地位。金融机构不太愿意与商业性担保公司合作的原因有二：其一是银监会要求银行选择合作的担保机构资本金必须在1亿元以上，符合该条件的商业性担保公司极少；其二是在资本金规模相同的情况下，金融机构也更愿意选择政策性担保和互助性担保机构作为合作伙伴，因为政府信用和联盟组织的信用均高于商业信用。一些同意合作的银行也几乎将所有的风险转嫁给担保公司，要求全额担保并存入一定比例的保证金。

2.融资成本高。政策性担保和互助性担保均不以盈利为目的，一般只收取最低比例（1%）的担保费维持正常业务的开展即可。而以盈利为目的的商业性担保在将所有费用转嫁给客户的基础上还要盈利，除了收取更高比例的担保费，还要收取保前信用调查费、抵押评估费、行政管理费等，甚至还要求客户提供一定比例的保证金或符合一定条件的反担保品，大幅提高了客户的融资成本。

3.担保条件苛刻。担保机构的损失主要来自于被担保企业违约时需承担的连带偿债责任，政策性担保的经营损失由政府承担，互助性担保的经营损失由互助成员分担，商业性担保的经营损失由该公司独自承担，一笔失败的金额较大的担保业务甚至可能导致公司破产。商业性担保因此更需要回避风险，从而设定了比较苛刻的担保条件，他们倾向于选择有发展前景、成长性好、低风险的中高端客户，同时提出比较严格的反担保要求。那些创业不久、经营风险较大、资金困难的中小企业很难获得商业性担保的融资支持。他们不可能在政府行政指挥棒下履行服务于中小企业融资的社会责任。

4.外部监管基本空白。我国目前负责监管中小企业信用担保行业的主要是国家发改委中小企业司及下属的中小企业局，监管内容主要是审批担保机构设立，进行政策扶持和行业指导，基本上没有对具体业务实施监管。涉及中小企业融资担保的相关政策虽然不少，但存在政出多门、指导性意见多、操作细则少、效力低下、空白点多等问题，对担保机构的组织特性、业务经营范围及规则、财务制度、行业监管、法律责任等均没有明确的规定。在外部监管松懈的情况下，个别商业性担保公司为了追求盈利而偏离了正常的担保业务，如违规办理金融业务直接向企业发放高息贷款，或假借担保业务从银行贷款用于投资等，危及行业整体的健康发展。

二、改进思路——政府与民营资本融合投资重构中小企业信用担保体系

在“一体两翼”式信用担保体系框架下，政策担保、互助担保和商业担保虽然各有特色，但都存在难以逾越的发展障碍，对中小企业融资的贡献极为有限。以政府信用为背景的政策性担保可以比较便利地帮助各层级的中小企业获得低成本资金，是最受中小企业欢迎的担保形式。但政府财力不足使其实际覆盖面窄，其行政化管理模式导致管理效率低下，甚至可能引发“道德风险”和促长腐败；互助担保可为银行降低贷款风险，可为贷款企业降低融资成本，非常适用于实力相对较强的企业间相互帮扶着实现融资。但互助担保通常将实力较弱的企业拒之门外，不能解决绝大多数中小企业的融资问题；商业性担保虽然具有经营灵活、管理效率高、风险控制到位的明显优势，但与非盈利性的政策性担保和互助性担保相比，在合作伙伴、融资成本、担保条件等方面均处于劣势，不公平竞争缩小了商业性担保公司的生存空间，逐利的本性使其偏离了服务于中小企业融资的经营目标。担保业因此对游离于民间的资本缺乏足够的吸引力。

在我国现有中小企业信用担保体系发展受阻的情况下，需要寻求新的发展路径。为了实现各类担保资金的优势互补和协调发展，笔者提出打破现有格局,将政府资本与民营资本融合投资重构中小企业信用担保体系的改进设想。

（一）重构中小企业信用担保体系的必要性

1.担保收益与风险的矛盾客观上要求政府与民营资本融合投资。收益与风险匹配是市场机制的基本要求。中小企业经营的高风险与商业银行信贷的低风险偏好矛盾是导致其融资难的根源，担保机构以为中小企业承担风险的承诺来谋求商业银行的支持，被担保的往往是那些经营状况不佳、资信程度较低、前景不明确的企业,担保机构因此成为公认的高风险行业。而担保机构的收益主要来源于收取的担保费及中介服务费，如果设定的担保费率偏高，势必会因过高的融资成本将大部分中小企业挡在门外；如果设定的担保费率偏低，收益与高风险不匹配又必然使完全由民营资本投资的担保机构经营困难而自身难保，这是市场选择的必然结果。在市场机制失灵的情况下，中小企业信用担保的“准公共产品”特征客观上要求由政府配置，而担保完全由政府配置的前提条件是国家财力非常雄厚，我国政府财力不足使其能够配置的“担保产品”数量远远不能满足中小企业的融资需求。只有在政府资本和民营资本合力投资担保的情况下，让政府资本为民营资本分担部分担保风险，才能有效化解担保收益与风险之间的矛盾。

2.“一体两翼”的信用担保体系存在内生性缺陷，难以实现自我完善，必须重构。我国构建“一体两翼”信用担保体系的初衷是以政策性担保带动互助性担保和商业性担保的发展，但事实上现有的政策性担保、互助性担保和商业性担保分开运行的模式难以实现共同发展。因为政策性担保的发展受制于国家财力，互助性担保局限于行业协会成员，而商业性担保的盈利空间因非盈利性的同行（政策性担保和互助性担保）竞争而缩小，只能在不平等的竞争环境下艰难生存，加上收益与风险的不匹配，对有逐利本性的民营资本显然缺乏吸引力。

3.政府与民营资本融合投资可实现互补双赢。我国目前在担保市场唱主角的是在极为有限的政府财力支撑下的政策性担保，能够从中受益的中小企业极少。而同时又有非常充裕的民营资本正在到处寻找投资机会，只有引入大量的民营资本才能促进中小企业信用担保的快速发展。完全靠市场引导显然是失效的，而由政府资本独立投资构建政策性担保的引导方式，基于政府资本的福利性与民营资本的盈利性的冲突，非但没有改善、反而进一步恶化了民营资本的投资环境。必须改变政府引导方式，将政府资本与民营资本融合在一起，同时用政府政策为民营资本营造能实现其逐利本色的市场环境，才能有效带动大量民营资本投入信用担保市场，用雄厚的民营资本弥补国家财力的不足。

（二）重构中小企业信用担保体系的基本框架

由政府资本与民营资本融合投资构建的中小企业信用担保体系的基本框架如图1所示。

图1 中小企业信用担保体系重构基本框架图

1.机构设置及经营目标。政府投入资本的目的主要是分担担保公司的高风险以降低民营资本的投资风险，从而吸引更多的民营资本投资担保业为中小企业融资提供金融支持，代其完成行使促进中小企业发展的政府职能。因此，将政府资本与民营资本融合在一起投资成立担保公司,其经营目标具有双重性，一方面要替政府履行提供“公共产品”的职责，为中小企业融资提供福利性的担保服务；另一方面要替民营资本实现盈利目标，为中小企业融资提供盈利性的担保服务。

2.运行机制。政府资本与民营资本融合投资成立的担保公司需采取市场化运行机制。如果担保公司采取政府行政管理的运行机制，政企不分，公司经营势必更多地服务于政府目标，经营决策难免带有政治色彩或长官意识，还极易滋生道德风险及腐败，不能实现信用资源的最优配置，导致经营效益低下，背离民营资本的经营目标。只有采取市场化运作，公司化管理，才能建立科学的决策机制和规范的公司治理结构，适时控制风险，经营灵活多样，极大地提高管理效率，有利于双重经营目标的实现。

3.权责分配原则。政府资本与民营资本融合投资的权责享有“不公平”待遇。融合投资成立的担保公司需打破一般股份公司“同股同利同责”的权责分配原则，应该遵循政府资本“少利多责”、民营资本“多利少责”的“不公平”原则。政府有投资的职责但无权直接参与公司的经营管理；在风险分担机制中，政府资本的分摊比例偏高；在收益分配机制中，政府资本的分配比例偏低。因为政府投资担保公司的目的是分担担保风险而非盈利，是给中小企业信用担保业务的合理补偿。

4.政府监管。由于政府投入资本后并不直接参与担保公司的经营管理，只能通过政府监管给予担保公司必要的约束以确保其在履行社会责任的前提下追求经济效益。完善的配套法规政策是政府实施有效监管的必要条件，必须专门制定能统揽全局、内容全面、操作性强的具体法规条例，以便加强对中小企业信用担保业的监管，规范其营运行为。

（三）重构中小企业信用担保体系尚待研究解决的关键问题

要实现政府资本与民营资本的有效融合，促进我国中小企业信用担保体系的快速发展，还需要研究解决其运行模式及运行机制方面的诸多问题。

1.政府资本与民营资本融合投资及其风险分担模式研究。既要研究明确政府资本投入和补偿的方式方法（直接投资、风险补偿投资、政府补贴或其他方式）及投资比例，又要研究确定政府资本与民营资本分担代偿风险的具体方式或比例，寻求有利于实现双重投资目标契合、投资优势互补的最佳模式。

2.政府资本与民营资本融合投资运行机制研究。须研究探讨政府资本与民营资本融合投资组建的担保公司的具体运行方式，包括投资及退出机制、职责权利划分机制、公司治理机制、经营管理机制、财务管理机制、风险控制及分担机制、业绩考核机制等，研究设计能够使公司担保经营活动协调、有序、高效运行的机制。其研究重点是政府与民营资本投资方的职责权利划分问题，应以保障民营资本投资收益与投资风险基本匹配为原则来划分政府与民营资本投资双方的职责权利，只有合理的职责权利划分才能有效激发民营资本的投资热情。

3.政府资本与民营资本融合投资配套政策研究。研究的基本内容包括担保机构的法律地位、市场准入条件、业务经营范围、行业财务制度、风险防控机制、政府监管职责及监管模式，等等。研究重点是督促担保公司履行社会责任的制度设计，通过制度约束担保公司的业务经营范围，规范担保公司的财务制度及其信息披露，建立考核其经济效益与社会效益的绩效考核体系，并将其履行社会责任的情况作为政府资本追加投入的条件。以避免市场化运作的担保公司以追求经济效益最大化为唯一目标，从而偏离政府资本投入的初衷。由于配套政策的牵涉面广，涉及行业多，研究设计时既要考虑有利于中小企业信用担保体系的健康发展，又要考虑与其他政策的相容性，还要考虑执行时的可操作性。

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