《气候变化应对法》制定时如何规定公众参与?(上)

《气候变化应对法》制定时如何规定公众参与？(上)

常纪文1，焦一多2，汤方晴2

(1.国务院发展研究中心资源与环境政策研究所， 北京100010； 2.中国社会科学院法学研究所， 北京100720)

摘要：法律的实施离不开公众的支持，如何引导公众有序、有效参与应对气候变化，是《气候变化应对法》制定时应当考虑的问题。目前，各界在《气候变化应对法》的立法定位，气候变化应对中公众参与的必要性，气候变化应对立法中的公众概念，气候变化应对中公众参与的情形、方式、环节、程序和保障，碳排放交易市场的公众参与，气候变化应对的公益诉讼，公众参与气候变化应对的法律体系建设，公众参与气候变化应对的法律规定方式等方面，既存在某些共识，也存在一定分歧，值得制定《气候变化应对法》时参考和借鉴。科学、全面、合理、可操作的体制制度和机制设计，有利于发挥公众的法治主体地位，壮大应对气候变化的力量，形成政府、社会、市场参与气候变化的平衡格局，促进三方良性互动。

关键词：气候变化；应对；立法；公众参与

收稿日期：2015-06-03

作者简介：常纪文(1971—)，男，湖北监利人，研究员，博士，主要研究方向为环境规划、环境政策和法律，E-mail：changjiwenlaw@163.com

中图分类号：X197

收稿日期：2014-10-06

DOI: 10.14068/j.ceia.2015.04.007

将《气候变化应对法》作为一部应对气候变化的基础性、综合性法律予以制定，已经成为各方共识。目前，该法的制定已经提上议事日程。法律的实施离不开公众的支持，该法的制定与实施尤其如此。因此，如何引导公众有序、有效地参与应对气候变化，如何在《气候变化应对法》中确定公众的概念、范围，参与的基本原则，参与的权利、义务和法律责任，以及通过哪些程序、提供哪些条件能够调动、保障公众参与气候变化的积极性，都是各界所关心的问题以及争论的焦点。

1《气候变化应对法》规定公众参与的必要性

1.1　立法问题

中国是世界上最大的发展中国家，同时也是温室气体排放量最大的发展中国家，因此，中国的气候变化应对离不开公众的理解、支持、参与和监督。在法治时代，如何通过法律、法规以及制度、机制的建设来保障公众参与气候变化应对的积极性，是气候变化应对事业全民化的重中之重。一些专家认为，我国公众对气候变化的认知还处在较低层次，导致我国以往应对气候变化的工作忽视了公众在温室气体排放中的主体地位，没有对公众的影响和作用给予应有的重视，因而有必要在《气候变化应对法》中予以弥补，通过公众参与来增强公众对气候变化问题的了解与认识。民间组织普遍认为，当前我国公众参与气候变化应对已经具备了良好的群众基础。随着近年来个人权利和环境意识的逐渐高涨，人们对生存环境和生活质量提出了较高要求，不仅希望可以享受绿色低碳生活，更希望能够主动参与应对气候变化、节能减排的活动，发挥自己的作用。因而，在《气候变化应对法》中规定公众参与是符合人们利益诉求的。一些官员认为，在国家层面，我国已经认识到公众参与气候变化应对的重要性，如《国家应对气候变化规划》就明确提出，我国应对气候变化的一个基本原则就是要坚持政府引导和社会参与的紧密结合，即在发挥政府对气候变化工作引导作用的同时，充分发挥企业、个人和社会组织的参与作用，形成全社会应对气候变化的合力。因此，将公众参与作为《气候变化应对法》的基本原则确定下来是十分必要的。

公众参与属于环境法的基本原则，因此公众参与也理应成为《气候变化应对法》的基本原则。一般认为，该原则是指公众在气候变化应对中既享有保护气候的权利，又需履行保护气候的义务，每个个体都应当自觉、积极地参与到气候变化应对的事业中来。公众可以从多个方面参与气候变化应对工作，如可以自觉监督污染、破坏生态环境的行为；参与环境执法部门的监督，促使企业严格执法，保证气候变化应对法律法规的贯彻落实；参与环境文化建设，包括气候变化的文化建设，普及相关科学知识，形成有利于气候环境保护的良好社会风气。综合来看，《气候变化应对法》确立公众参与的原则，具有如下积极作用：首先，公众参与是很好的协商方式，是说服和平息反对者，赢得公众支持的有效手段；其次，公众参与能够扩大资讯、集思广益，提高气候变化应对的科学性和有效性；再次，公众参与能够制约政府的自由裁量权，确保政府公正、合理地行使行政权利。

政府的主要任务在于推动法律的贯彻落实，而公众的参与和支持是法律得以贯彻落实的保障，因此，公众参与对于增强法律的可实施性是十分必要的。总的来说，《气候变化应对法》规定公众参与的必要性包括以下3个方面：首先，在减缓气候变化的影响上，只有通过全民的共同行为才能取得成功，如在能源消费方面，只有消费者积极参与才能够有效解决能源结构转型带来的问题；其次，国家为应对气候变化而制定的法律、法规、政策需要公众的支持才能得以实施，因为气候变化政策势必影响经济发展，进而影响个人利益，因此需要通过引导公众参与，从而谋求公众支持；再次，公众参与能够为应对气候变化提供更多、更好的想法或建议，创造出更符合实际的合作形式，以实现更加完善、高效地应对气候变化的目标。

1.2　立法建议

基于以上分析，可知气候变化问题涉及经济社会的方方面面，也事关每个人的切身利益。无论是从国家治理的理念来看，从发达国家应对气候变化的经验来看，还是基于当前我国应对气候变化的严峻形势来看，公众参与应对气候变化都是十分必要的。而且随着公众环境意识和法律意识的不断提高，公众越来越希望能够参与到环境管理实务中来。因此，应对气候变化需要加强公众参与。国家加强气候变化的公众参与，意味着我国的气候变化应对工作模式由行政管控为主的非均衡模式向环境共治的均衡模式转型。

当前，我国公众参与在立法和政策上均有重大突破。例如，在立法上，2014年修订的《环境保护法》就单设一章对信息公开和公众参与作出规定；在政策上，十八届四中全会明确指出，人民是法治的主体，要发挥人民的法治主体地位，要保障人民参与立法、执法、监督的权利。因此，《气候变化应对法》规定信息公开和公众参与，是有立法和政策基础的。我国在制定《气候变化应对法》时，应当确立公众参与原则，并对公众参与作出制度化、规范化和程序化的规定，如规定信息公开、公众参与和公民监督的机制，为公众科学、有效、全方位地参与气候变化应对提供法律基础。

2《气候变化应对法》如何规定公众的概念

2.1　立法问题

按照中国环境立法的传统，一般要对一些关键性的术语作出定义。

有的专家认为，《气候变化应对法》规定公众的概念十分必要。一般来说，公众有常识上的概念，也有法律上的概念，两者有着很大的不同。作为常识性概念，公众一般包括个人、法人和其他组织。公众的常识概念是相对于政府或者行政力量而言的抽象概念。这一抽象的概念，在具体法律权利的实现中，却又是具体的、特定的，不仅包括企业、团体和机构，还包括公民，因此可以作出细化的定义。一些人进而把具体的公众细分为以下7类：一是普通公众，即普通民众；二是对于应对气候变化的宣传、教育、评价具有十分重要的新闻网络媒体；三是社会组织；四是掌握专业知识、技能的专家学者；五是基层组织；六是学生团体；七是其他法律法规规定的公众类别。至于公众的定义方式，他们认为，可以效仿我国一些环保法律的概念界定模式，在《气候变化应对法》的附则中，作出专条或者专款规定。

而有的专家指出，公众是一个相对的、广义的和发展的宽泛概念，在不同情形或者在不同法律关系中，其定义和范围往往会有很大的不同，所以不建议在《气候变化应对法》中对公众的概念进行具体设定。他们认为，对公众概念定义得越详细，意味着对公众的限制也越大，排除的公众也越多。他们进而认为，由于公众参与的情况复杂、情形众多，基于实用性的考虑，没必要在《气候变化应对法》中对公众的概念作出规定。即使需要规定公众的概念，也可以效仿2014年修订的《环境保护法》对公众概念的设定，以“个人、法人和其他组织”的措辞方式模糊处理。

总的来说，公众的概念应当根据法律的立法目的与具体条款的实施目标进行设定，为法律的实施扫清障碍。对于公众的具体指向，出于法律可实施性的考虑，应当放在具体的法律关系中予以界定。即使是公众，也要有所区分，如受影响的公众与未受影响的公众，不要混同。如在德国，公众参与的主体范围会因目的或事项的不同而发生变化，一般情况下，对于大型项目，几乎所有的民众都可以参与，不要求该项目对其有直接影响，但是对于一些造成污染或其他损害后果的事项，则会就是否受到直接影响而对参与主体进行限定。

2.2　立法建议

由于公众的概念很模糊，在不同的场合可能有不同的指向。例如对于某个特定的企业，在国家政策制定的情形下属于公众，但在碳排放交易和行政执法的场合又不属于公众。因此，给公众下一个精确的定义很困难。每一部法律都有其特定的目的、任务、对象，且对于类似公众等名词的定义“宜粗不宜细”，所以《气候变化应对法》难以对公众下定义。如坚持给公众下定义，可能会因定义不全面、不科学，而限制个人、法人和社会组织的参与和监督权利，效果适得其反。由于立法具有指导性和实用性，可以考虑在总则中对公众的范围尽可能扩大一些，再在各具体的情形下予以限定或者明确，这样也可以达到目的。由于实际情况相当复杂，也应当具体情况具体对待。此外，对于公众范围的设定，可以在国务院法制办制定《公众参与气候变化应对条例》时再予以具体限定，有关部门如国家林业局、海洋局、能源局等在制定相关部门行政规章时，也可以在自己的职权范围内，对公众范围作出具体限制。

3《气候变化应对法》如何规定公众参与的情形

3.1　立法问题

大多数国内专家认为，公众参与的情形应当十分广泛，在《气候变化应对法》中应当涵盖自然人、法人以及其他依法成立的社会组织和团体依法进行的公益性气候保护活动，但在具体法律关系中，应当作出具体设定。

关于《气候变化应对法》中公众参与的情形，有的专家从法律规定的逻辑性上指出，应当与2014年修订的《环境保护法》中公众参与的情形基本保持一致，也分为参与行政许可、申请信息公开、检举和公益诉讼等相对具体、明确的情形。有的专家认为，气候变化的公众参与情形既有普遍性也具有特殊性，因此宜采取总与分相结合的规定方式，即在总则的规定中，为了保障公众参与气候变化应对的积极性，不应对公众在气候变化应对中的参与情形做过多限制，而应作出较为宽泛的规定；在分则规定的具体领域，可对公众参与的具体情形作出相对具体的设计。而企业界和民间组织的专家则认为，在《气候变化应对法》中应当对公众参与的情形作出宽泛规定，以保障更多的公众参与气候变化应对，同时也便于执法机关履行职责。

3.2　立法建议

对公众参与的情形进行界定时，应当结合中国实际，按照党的十八届四中全会会议精神，从法治国家、法治政府、法治社会3个方面，具体情况具体分析。至于具体的规定方式，可以采取总分总相结合的方式，在《气候变化应对法》的总则中作出鼓励普遍参与的总体规定，在分则的具体情形中规定相应的参与情形，再在附则中分成以下5种情况予以总结性的列举界定：

(1)受到气候变化影响的个人、家庭、单位和其他组织，包括因受到气候变化影响移民的个人和家庭等，对气候变化应对有关的决策、政策、规划和立法提出建议；

(2)利用私权使自己免受公权侵害的个人、单位和其他组织，包括与气候变化应对有关的决策、政策、规划和立法所涉及的私权主体，对决策、政策、规划和立法提出建议，对决策、行政、规划和立法进行监督，并依法维护自身权益；

(3)利用私权使自己免受其他私权侵害的个人、单位和其他组织，包括受到气候变化影响的个人、单位和其他组织或者法律所授权的个人、单位和其他组织，依据法律的规定，对企业等市场主体是否遵守气候变化法律规定进行参与和监督；

(4)社区自治中享有自治权利的个人、家庭、单位和其他组织，包括城市居民社区、农村集体组织及其居民等，在其自治区域内，对气候变化应对事项进行自我管理；

(5)在法治社会框架内，个人、单位和其他组织，包括气候变化应对志愿者、社会服务提供者、气候变化应对非政府组织等，依法从事与气候变化应对有关的社会管理和服务。这样既体现了法律统一适用上的归类要求，也体现了立法实施上的实用要求。

>>如何通过法律、法规以及制度、机制的建设来保障公众参与气候变化应对的积极性，是气候变化应对事业全民化的重中之重。

4《气候变化应对法》如何规定公众参与的方式

4.1　立法问题

关于公众参与的方式，有的专家从公众的整体出发，认为公众参与的方式可以分为多元参与、利益相关方参与、审议参与3种，目的是协同治理。多元参与，即个人、环境团体、企业等对决策发表意见；利益相关方参与，即对于已经制定的决策，邀请利益相关方进行讨论，给予建议；审议参与，即在考虑具体议案之前，邀请公众参与一般策略的讨论并作出决定。但无论如何，在中国的国情下，政府应当起到核心作用。政府一方面要保障公众参与，另一方面也要引导公众参与。特别是在公众参与方式的选择上，当前仍应是以政府保障、提供的正式方式为主，以公众自发的非正式方式为辅。

有的专家指出，参与的范围可以拓宽，参与的形式可以丰富一些、实际一些，如在公众参与植树造林和节约用纸方面，公众是指每一个人；在消费者选择和支持低碳生产者方面，需要建立能效标识制度，保障消费者的选择权。

有的民间组织代表认为，民间组织的参与形式应当更加多样化，发挥其专业性和针对性优势。当前，公众气候变化意识还不够高，社会组织应充分发挥其充当政府与普通民众之间桥梁的作用。公众特别是社会组织的参与方式主要包括自上而下和自下而上两种。一些国际社会组织，也可参与中国应对气候变化的事务。

一些专家指出，德国的相关立法经验值得参考。在德国，公众参与依据形式的不同分为正式参与和非正式参与两种。正式参与主要是由法律规定和政府主导，公众参与主要是在审批认证的环节或是在规划制定的环节来实现，如北威州的气候保护立法中就规定：州政府在社会群体以及地方专业联合会参与的情况下确定气候保护规划；公众参与的形式要针对城市、农村地区的特性予以分别对待。德国的非正式参与方式因为更能调动公众尤其是普通民众参与应对气候变化的积极性，已成为公众参与的主要方式。非正式参与主要有以网络参与为主要形式的新媒体参与、圆桌研讨会、市民专家小组等形式。圆桌会议既可帮助公众更好地理解国家的气候变化法律、法规、政策，也能帮助政府更好地作出决定，通过共同讨论、共同执行，扫清政策执行的障碍。市民专家小组主要是通过随机选择50～100位市民参与会议，被选择的市民代表不同利益群体，共同讨论如何制定、执行气候变化政策。此外，德国还依据行政层级，在国家、市、区各个层级设置公众参与的方式。

4.2　立法建议

就公众参与气候变化应对的方式而言，分歧主要集中在是以政府主导为主，还是以公众主导为主。由于当前中国的公众参与还不够成熟，需要政府对公众进行必要的引导与帮助，因此应当采用以政府主导为主的方式。关于公众参与的方式，《气候变化应对法》可以进行多样化设计，但也应结合我国实际情况。由于我国的社会发展阶段、公众参与社会治理的意识成熟程度与发达国家如德国相比，还有很大差距，所以我国的公众参与形式，不仅鼓励公众自发、主动的非正式参与方式，还要强调法律规定、政府主导的正式参与在公众参与选择体系中的主导地位。至于具体形式，该法可以规定媒体参与、听证会、圆桌研讨会、市民专家小组、消费者知情选择等参与形式。

5《气候变化应对法》如何规定公众参与的环节

5.1　立法问题

在世界各国气候变化应对立法中，公众所参与的环节大多是跨决策、执行、监督等环节的全过程参与，形成决策参与、过程参与、救济参与三种形式，而不是仅参与某单一环节。公众的全程或者全环节参与是保障公众参与气候变化应对的积极性、保障气候变化法律法规得以贯彻落实的基础。相对而言，我国当前公众参与的面相对较窄，还不够深入，应当在《气候变化应对法》中予以改善。

至于参与的重点环节，一些德国专家认为，对企业的监督应当是国家的责任，而不是公众的义务，公众参与的领域中不应当包括法律实施环节中对企业的监督。公众的参与应当更加集中于如何在决策中发挥自己的作用，以及如何通过自身行为减缓和适应气候变化。一些专家基于我国普通民众对气候变化的认知程度，认为《气候变化应对法》中公众参与应主要集中在涉及公众切身利益的重大决策环节，并可以适当参与气候变化应对的执行、监督环节。至于决策环节的参与，有的专家认为公众参与应对气候变化应当包括对应对方案的制定和决策过程的参与，即通过各种方式来影响政府或管理机构的相关立法、政策和决定等，包括获取、了解、评价和评论有关的环境立法提案、规划和项目，也包括应对气候变化的技术措施和财政预算安排。有的民间组织代表认为，立法应当保障纯草根社会组织和受影响人的参与，通过协商保障科学决策的贯彻，同时缓解潜在的社会冲突和矛盾。企业界代表认为，企业的参与也很重要，应尽早让企业参与决策，以减少分歧。

就不同环节参与公众的类型比重而言，有的专家认为，公众参与环节应当根据参与的目的作出具体分析。一般来讲，公众参与的目的可以分为公益和私益两种。因参与目的的不同，参与的环节应当有所不同，对公众参与主体比重的设置也应作出不同设定，不能将其混淆在一起。

5.2　立法建议

公众参与的领域应当依据法律授权而设定，如法律规定了公众的参与权、知情权、监督权，就应保障公众在决策、执行、监督环节参与的权利，但也要有所侧重。当前，我国公民社会意识和环境保护意识还处在相对较弱的时期，但是公众参与的规定应当主要集中在决策和监督环节，因此公众的意识离公众参与的任务要求还有差距。对于执行环节，在当前的条件下应适当弱化，但保留加强的空间，如在减排行动中，对公众的日常生活设定强制性的减排义务，则显得不恰当，但可以通过设置自愿式的减排义务而对其作出规定。

在欧盟，对市场主体特别是企业的监督是由国家而非公众来履行，对企业的监督不是气候变化应对中公众的权利，更不是公众的义务。而在我国，基于法治原则和《环境保护法》关于公众参与的基础性规定，公众有权对企业进行监督，因而《气候变化应对法》可以规定公众有权监督企业是否守法。

6《气候变化应对法》如何规定公众参与的程序

6.1　立法问题

在实际中，公众对通过法定程序参与气候变化的应对，往往采取不信任的态度。因此，在保障公众参与的程序设计上，应当更贴近、更符合公众参与气候变化应对的诉求，进而引导公众进行被动的守法参与和主动的有序介入。关于程序设计的重点，一些专家认为，应从公众所应享有的参与权、知情权、监督权3大核心权利出发，开展周密的程序设计。

在公众参与权的程序规范方面，立法时不仅要考虑对公众参与权的保障，还要对其设定必要的条件、门槛甚至是义务，避免邻避等无序参与、乱序参与的现象发生。一些专家从公众参与的环节出发，认为应当在不同的参与环节设置相应的保障程序，同时也应规定一定的义务。如在应对气候变化的决策环节，通过程序设计让公众成为气候变化应对方案或者决策的一个制定者，通过自己的行动实现目的。在德国，一般公众参与气候变化应对决策的流程是：先由专家起草相关调研报告，然后由公众对报告进行讨论，最后将讨论结果提交给政府决策部门，并在政府报告中予以公布。德国北威州的程序设计则更为完善，其从政策、方案的制定阶段就将公众参与引入。该州在制定气候保护规划时，先举行人数多达400人的会议，讨论北威州的气候保护规划，并参考与会者的意见制定一份方案给政府，政府则基于该方案再制定气候保护规划。

在知情权的程序保障方面，应对哪些公众享有知情权、哪些公众可以申请信息公开、公众依据什么程序申请信息公开、政府按照哪些程序予以保障等进行规定。如对信息公开不满意，还应规定按照什么程序、采取何种救济程序。对于行政和司法救济程序，也应作出具体规定。由于气候变化应对是一个跨区域的事项，一般认为，有权申请信息公开的主体范围应当比《环境保护法》规定的范围大，可以规定为我国的个人、单位和组织。

在监督权的程序保障方面，不仅要规定监督举报的权利，还要规定公众提起诉讼的权利，尤其是在法律中将公众提起行政公益诉讼的权利确定下来，并配套以程序性的规定，从而更加有效地监督、制约政府行为。但有的专家认为，规定行政公益诉讼目前仍有难度，因为《行政诉讼法》没有作出相应的基本性规定。

6.2　立法建议

值得注意的是，欧洲尤其是德国的气候变化应对，其公众参与的程序设计主要集中在决策环节，即关心公众如何去监督政府。由于对企业的监督是政府的事情，因此对于公众监督企业的实体性规定和配套的程序性规定，则不涉及。而在我国，虽然政府有权监督企业，但政府和企业之间的关系较为复杂，现有环境法律法规都授予公众监督企业的权利，气候变化应对领域也不例外。因此，围绕公众的知情权和监督权设计公众监督政府和企业的配套性程序，尤其必要。由于决策的影响涉及面广，因此公众参与具体决策的程序性设计也很重要。一些专家提出，当公众参与“走得过快”时，无序、乱序参与的现象将无法避免，我国不仅要在程序上为公众提供更符合其诉求的程序保障，更需要采取必要的程序规制，防止邻避等无序参与和乱序参与现象的发生，促进气候变化应对的有序参与。为此，公众参与具体决策的程序设计，主要集中于如何规范公众的参与行为，为公众参与设定一定的前提和流程，规定权利和义务。

(未完待续)

How to Enhance Public Participation in Enactment of Law

on Coping with Climate Change (First Part)

CHANG Ji-wen1, JIAO Yi-duo2, TANG Fang-qing2

(1. Research Institute of Resources and Environment Policies, Development Research Center of the State

Council, Beijing 100010, China; 2. Institute of Law, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100720, China)

Abstract:The enactment and enforcement of laws can not be done perfectly without public’s support. How to enhance public participation should be considered in the enactment of the Law on Coping with Climate Change. Now there are both consensus and disagreement in areas of the necessity of public participation in coping with climate change, the notion of public, the scenario, manner, stage, procedure and guarantee of public participation, public interest litigation, public participation in carbon emission trade, the public participation in legal system construction, and the legal statement of public participation in the climate change fighting. We should take all these ideas into consideration. A scientific, comprehensive, proper and practical system and mechanism is good for building power in fighting climate change, making the public the legal main body, and forming a balanced pattern among government, society and market in coping with climate change.

Key words: climate change; coping strategy; legislation; public participation