检察视角下推动行政执法与刑事司法衔接工作的对策研究

摘 要：近年来，针对行政执法行为失范、破坏生态环境违法犯罪现象屡禁不止等现实问题，永安市检察院探索创新行政执法与刑事司法衔接工作的检察监督方式，全程督办环境综合治理，引导规范行政、准确履责，生态环境明显改善。本文试图以此为标本，探讨如何不断完善“两法衔接”机制，提高行政执法与司法的整体合力，有力打击违法犯罪活动。

关键词：“两法”；衔接机制；环境综合治理

长期以来，“两法衔接”机制运行中存在着沟通渠道不顺畅、协作配合不规范、法律监督不到位等问题，大大削弱了打击违法犯罪的合力。为此，永安市检察院结合司法实践，依托“两法衔接”平台，从规范行政执法行为入手，全程督办环境综合治理，呈报的《检察机关全程督办辖区河道流域综合治理探索》作为福建省唯一获评环境保护部、中国法学会“生态环境法治保障制度创新最佳事例”。这为积极推动和构建“两法衔接”机制提供实践参考。如何健全和完善“两法衔接”机制，建立行之有效的行政执法机关与检察机关相互配合的工作机制，是目前亟待解决的难题。

1 探索运用“两法衔接”机制全程督办环境综合治理的运行情况

在扎实推进环境综合治理督办工作中，永安市检察院创新“两法衔接”的检察监督方式，形成了一定经验，对于归纳、提炼“两法衔接”中的检察监督工作的常态机制具有重要意义。

（一）查问题、找根源，召开专题联席会议。在先期探索中，永安市检察院通过实地走访、问卷调查、召开座谈会等方式，全面了解辖区生态文明建设现状、存在问题。在此基础上，依托行政执法与刑事司法相衔接的平台，召开专题会议，召集相关行政执法部门公布排查问题真相，并由永安市检察院负责牵头国土、工商等部门在全市范围内联合开展河道水污染、畜禽养殖污染、矿山地质环境治理及盗伐林木整治等“四个专项”治理。

（二）明责任、促共识，联合推动专项整治。专题联席会后，永安市检察院牢牢立足对于“两法衔接”工作的监督职能，明确检察机关在“四个专项”整治中负责全程协调、监督，推动各项工作有序进行。永安市检察院针对辖区境内“蚂蚁搬家”式零星盗滥伐屡禁不止的情况，联合公安、法院等多方力量开展打击盗伐林木专项整治行动，达成引入治安处罚惩治零星盗伐，严格刑事拘留、逮捕强制措施、缓刑适用的执法统一共识，从严打击涉林犯罪。2015年来，因零星盗伐被治安处罚较去年比降68.75%，零星盗伐案件较去年比降80%。

（三）重督办、严查案，夯实检察监督效果。检察机关的督办工作无疑需要辅以现实的司法措施，才能充分发挥震慑作用，促进依法规范行政执法行为。永安市检察院在依法督促国土、水利、林业、环保等行政执法部门取缔河道采砂、利用河道排污、拆除非法畜禽养殖户等违法行为的同时，加强线索摸排，严肃查处生态领域职务渎职犯罪6人，有效震慑危害生态文明建设违法犯罪行为；及时向国土、水利等部门发出检察建议，帮助建章立制、堵塞漏洞。

2 “两法衔接”机制存在问题及原因分析

永安市检察院全程督办环境综合治理的探索是检察机关推进“两法衔接”、提高检察机关效果的有益尝试，但事实上在“两法衔接”运行期间仍存在着法制不完善、体制不健全、机制不支持等方面的突出问题。

（一）“两法衔接”的有关工作制度和要求未能有效落实。虽然“两法衔接”有关制度已经建立，但在制度运行上缺乏具体、规范的操作标准，往往局限在一般性的沟通、联系和协调上。如召开“两法衔接”联席会制度，行政执法部门和公安机关、检察机关三方参加，但因受牵头召开的部门不一、“不定期召开”的提出条件等因素影响，造成被动参加的多，解决“两法衔接”实际问题不够及时。[1]

（二）“两法衔接”信息共享平台运行不畅导致监督机制滞后。2014年4月福建“两法衔接”信息共享平台正式启动，但因现行法律法规和规范性文件在信息共享问题上的规定过于原则，存在对于有问题的案件选择性录入或者干脆不录入的情况，导致检察机关无法主动筛选和确定有价值的案件线索，监督效果不明显。2014年来，永安市相关行政执法部门移送涉嫌犯罪案件7件。从案件的办理情况看，显然不能客观地反映全市在市场经济秩序、妨害社会管理秩序方面的违法犯罪情况。

（三）行政执法与刑事司法存在着证据不衔接问题。修改后的《刑事诉讼法》第 52 条第 2 款规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。但因行政执法机关缺乏收集证据证明涉嫌犯罪的意识，或者鉴于执法水平有限、侦查设备滞后等原因未能及时采取合法有效方式固定收集证据，使得一些本应立为刑事案件的案件因证据问题无法立案或起诉。[2]

3 健全和完善“两法衔接”机制的若干建议

从永安市检察院的探索和实践出发，我们思考构建“健全组织-业务指导-信息衔接”三位一体检察运行模式，督促行政执法人员规范履职，以期不断完善“两法衔接”机制。

（一）建立“两法衔接”工作领导机制。“两法衔接”工作涉及多个行政执法、司法部门，必须有一套沟通顺畅、协调有序、及时高效的工作机制作为保障。实践证明，“两法衔接”工作应以党委、政府的名义推进。党委、政府牵头成立由党委、政府主要领导和相关部门“一把手”组成的“两法衔接”工作领导小组，统一领导本地的“两法衔接”工作。[2]领导小组办公室制定年度检查计划，根据计划或举报控告申诉的相关内容，组织人员到相关行政执法机关进行检查，查阅相关行政执法案件台账，复印相关台账内容，向行政执法机关询问相关问题。

（二）适时加强业务指导。依托现有“两法衔接”联席会议、案件双向咨询制度，开展业务指导，加强一线执法人员的业务培训，提高识别案件性质和证据收集、固定、保全的能力，提高侦办能力。如针对环境整治工作推进中新出现的执法困惑、监管难点以及行政执法办案水平亟待提高等问题，该院先后为住建、国土等500余名行政执法人员开设法律讲堂，解决执法难题。通过关口前移，积极帮助提高行政执法办案水平，充分发挥行政管理部门的管控和查禁作用。

（三）切实加强信息衔接。扎实推进“两法衔接”信息平台建设，真正实现对各行政执法机关的日常审查监督，做到网上衔接和网上监督。探索建立“行政检察与行政执法相衔接工作机制”，与行政执法部门建立备案审查和查询、案件信息共享、案件抽查、案件执行情况通报等项工作机制，了解行政执法机关行政处罚案件的办理、执行情况，保证执法、司法信息互联互通，及时全面掌握分析行政执法信息，监督规范执法行为。[3]

综上，永安市检察院通过加强“两法衔接”中的检察监督，成功督办环境综合治理，为推动“两法衔接”机制建设提供了参照。然而，检察机关对于“两法衔接”工作的监督乃是系统工程，需要在实践中不断探索。

参考文献

[1]王玄玮.论检察权对行政权的法律监督[J].国家检察官学院学报.2011（3）.45.

[2]刘福谦.行政执法与刑事司法相衔接的几个问题研究[J]. 国家检察官学院学报.2012（1）.21.

[3] 元明.行政执法与刑事司法相衔接的理论与实践[J]. 人民检察.2011（12）.22.

作者简介

吴海珠（1986-），女，福建省晋江市人，现为福建省永安市人民检察院政治处副主任、未成年人刑事检察科副科长、检察员。