我国合资铁路吸引社会资本长效机制的探讨

诸葛恒英

ZHUGE Heng-ying

（中国铁道科学研究院运输及经济研究所，北京100081）

(Transportation and Economics Research Institute， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

我国合资铁路吸引社会资本长效机制的探讨

诸葛恒英

ZHUGE Heng-ying

（中国铁道科学研究院运输及经济研究所，北京100081）

(Transportation and Economics Research Institute， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

发展合资铁路不仅是铁路吸引社会资本的重要渠道，也是有效推进铁路建设和运营体制改革、促进区域经济协调发展的重要方式。在阐述合资铁路相关政策演变的基础上，分析近年来合资铁路的发展规模、投融资特点及路网定位，从保障合资铁路运输安全、加强运输服务质量管理、完善运价形成机制、实行补贴政策4个方面，提出进一步完善合资铁路吸引社会资本长效机制的建议。

合资铁路；社会资本；政策；监管

随着铁路实现“政企分开”和投融资体制改革的推进，我国当前在建、规划的合资铁路线路仍将是主要建设模式[1]。2014年，铁路先后在审批权限下放、铁路建设基金设立、土地综合开发、公益性补偿、运价机制等方面出台了一系列政策措施，多方面构建吸引社会资本的长效机制，提高了社会资本投资合资铁路的积极性，为促进合资铁路的建设与发展提供资金支持。

1 概述

合资铁路发展始于 20 世纪 80年代，随着 1991年第一条合资铁路三茂铁路 ( 三水—茂名东 ) 正式运营，合资铁路逐步兴起。多年来，我国政府为鼓励社会资本积极投资合资铁路领域，先后出台了多个指导性文件[2]。

20 世纪 90年代，合资铁路作为新生事物，允许社会资本参与合资铁路建设，建立社会资本进入合资铁路管理制度。1991年 11月，原国家计划委员会 ( 以下简称“国家计委”)、原铁道部联合召开全国铁路工作会议，充分肯定合资铁路的发展；1992年 8月，国务院批转原国家计委、原铁道部《 关于发展中央和地方合资建设铁路的意见 》，指出“合资铁路是深化铁路改革的一条新路”“国家对合资铁路实行特殊运价并给予其他必要的优惠政策”，奠定了合资铁路发展的重要里程碑[3-4]。1993年 11月，原国家计委、原铁道部颁布《＜关于发展中央和地方合资建设铁路的意见＞实施办法 》的通知，明确合资铁路建设资金来源、出资协议等，并给予特殊运价、税收优惠等政策，鼓励合资铁路开展多元化经营[5]。1996年 5月，原国家计委、原铁道部《 合资铁路管理办法 ( 试行 )》，明确合资铁路组建、建设管理、运营管理、投资计划与管理及财务管理等具体要求。

21 世纪以来，国家和铁路部门从顶层设计上出台一系列意见，鼓励、引导和支持社会资本进入合资铁路。2005年 7月，原铁道部出台《 关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见 》，全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营 4 大领域，鼓励、支持和引导国内非公资本进入[6]。2006年，原铁道部研究制订《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案 》，把扩大合资建路规模作为铁路投融资改革的重点[7]。2012年 5月，原铁道部为落实国务院有关精神，出台《 关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见 》，提出鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域，对各类投资主体同等对待，对民间资本不单独设置附加条件。

2013年 3月，国务院《 关于组建中国铁路总公司有关问题的批复 》中明确指出，要建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排，为社会资本进入铁路创造条件[8-9]。2013年 8月，国务院《 关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见 》( 国发 [ 2013 ] 33 号，以下简称“国发33 号文”) 提出，放开合资铁路的所有权、经营权，从运价、补贴等方面进一步鼓励社会资本投资建设铁路[10]。

2 我国合资铁路发展与路网定位

2.1 发展规模

2000年以来，合资铁路实现了迅猛发展。截至 2013年底，全国共组建各类合资铁路 193 家[11]，其路网规模和客货运输发挥着重要作用。2000—2013年合资铁路营业里程、客货运量及周转量在全路占比情况如图1 所示。

图1 2000—2013年合资铁路营业里程、客货运量及周转量在全路占比

（1）路网规模持续扩大。2013年，合资铁路总里程达 32 135.6km，占全国铁路的 31.16%，相较 2000年增加 23.61 个百分点；2000—2013年合资铁路营业里程增长 6 倍，而整个路网营业里程增长不到 1 倍。

（2）客货运输发展迅猛。2013年合资铁路客运量、客运周转量在全国铁路中的占比分别为22.83% 和 24.99%，货运量、货运周转量在全国铁路中的占比分别为 23.2% 和 14.27%。2000—2013年，合资铁路客运量、客运周转量平均年增长率分别达 26.3% 和 28.8%，比全路年平均增长率高出 20个百分点；货运量平均年增长率为 28.49%，比全路高出 22 个百分点；货运周转量平均年增长率为24.4%，比全路高出 16 个百分点。

2.2 投融资特点分析

（1）投资规模日益扩大。截至 2013年底，合资铁路已累计完成投资 1 800 亿元，项目资本金 880亿元[12]。2000—2008年，合资铁路基本建设投资额逐年增长，合资铁路占全国铁路的比重从 2000年的不足 10% 增长到 2008年的 26.25%。2000—

2013年铁路基本建设投资完成情况如表1 所示。

（2）投资主体相对单一。合资铁路按资金来源性质大致分为 2 类，一类是中央、地方政府及国有企业等国有资金，一类是民营企业、民间投资机构等非国有资金。在实际运作中，目前绝大多数合资铁路主要是由中央 ( 以中国铁路总公司为代表) 和地方政府，以及国有企业或国有独资公司共同投资修建，极少引进国有企业或国有独资公司以外的社会资本[13]。在投资主体上呈现出高度单一性，在很大程度上仍然是国家铁路。

表1 2000—2013年铁路基本建设投资完成情况 亿元

2.3 路网定位

国发 33 号文明确指出，向地方政府和社会资本放开合资铁路的所有权、经营权，以加快我国铁路基础设施建设，促进国民经济与地方经济的发展。为此，基于合资铁路的投资主体、建设目的与作用等，合资铁路大致归为路网干线、路网支线 2 大类。

（1）路网干线。该类合资铁路建设标准高，客货运量大，一般由中国铁路总公司与地方政府、国有企业等合资建设，与国家铁路网形成互补性关系。目前建成运营及在建、规划的合资铁路中，很多发挥路网干线作用，在较大的区际通道中发挥着重要作用。路网干线还可以分为 2 小类，一是资源开发性干线铁路，以货运线路为主，如蒙西华中铁路 ( 浩勒报吉—吉安 )、太中银铁路 ( 太原南—迎水桥 )、集通铁路 ( 贲红—通辽北 ) 等，主要服务于国家战略发展需要，对加快资源开发、提高资源集疏能力、促进地区产业升级改造和区域经济协调发展发挥着重要作用；一类是非资源开发性干线铁路，以客运线路为主，如京沪 ( 北京南—上海虹桥 )、京广 ( 北京西—广州南 )、沪昆 ( 上海虹桥—昆明南 ) 等高速铁路，向莆 ( 向塘—莆田 ) 等区际铁路，缩短区域间时空距离，加强经济社会联系，促进房地产、旅游业、服务业等相关产业的发展，为实现经济社会发展提供强有力的支撑。

（2）路网支线。此类合资铁路主要包括城际铁路、市域 ( 郊 ) 铁路、资源开发性铁路和支线铁路等，一般是服务于城市群间的、连接路网干线或区际干线，线路等级通常低于干线铁路，线路较短而且分散，客货运量相对较小，一般由地方政府或 ( 与 ) 大型企业主导投资建设，对路网的依存度相对较低，对路网干线运力资源配置影响不是很大，如武咸 ( 武昌—咸宁南 )、长株潭 ( 望青路—湘潭 ) 等城际铁路，六盘水—红果、库车西—俄霍布拉克等资源开发性铁路，江阴港等支线铁路。该类合资铁路对于促进城市 ( 群 ) 间经济文化交流，带动地方经济发展发挥一定作用。

3 合资铁路吸引社会资本长效机制的建议

3.1 保障合资铁路运输安全

目前我国已开通或在建的高速铁路基本上为合资铁路，大多数由业主企业委托所在铁路局实施委托运输管理，虽然委托管理安全责任主体发生变化，但并未免除合资铁路的安全职责[14]。合资铁路运输安全需要政府和企业间加强沟通协调，共同维护合资铁路运输安全持续稳定。

3.1.1 强化高速铁路运输安全控制

高速铁路运输安全一直是我国铁路安全的重中之重。目前，动车组列车开行范围已经扩展至 28 个省市区，高速铁路运营规模不断扩展，安全压力与日俱增。

（1）总结积累高速铁路运营安全经验，针对运输安全问题深入分析安全管理、设备等原因，研究把握高速铁路安全规律，建立高速铁路安全风险动态监控机制。

（2）高速铁路运输安全往往与设备质量密切相关，应加强源头质量把控，强化合资铁路运输许可，严格实行动车组及重要零部件的准入制度。

（3）加强高速铁路关键岗位安全监管人员培训，提前做好专业人员的选拔、储备和培养。

3.1.2 强化新线开通运营安全

新一轮铁路建设遍布全国各省市，300 多个在建项目大多集中在中西部，地质条件复杂，地质灾害多发，工程质量和安全风险面临重大考验。目前，针对新建的合资铁路，需要在勘察、设计、施工、监理、验收等各个环节严格落实相关规定和办法，确保新线开通运营。

（1）严格按照程序组织静动态检测、联调联试和运行试验、初步验收和安全评估，过程中应层层把关，发现安全问题必须整改通过才可进入下一程序，确保新线在开通运营前整改到位或采取可靠的安全措施。

（2）加大运营前期准备投入，健全完善相关的安全管理规章制度，对运营设备精调精整，严格人员准入和资格培训，做好运营过渡期安全保障。

3.2 加强运输服务质量管理

应借鉴国内外相关行业质量管理经验，建立合资铁路标准化服务体系，加强服务质量控制与改进，拓展服务质量渠道，形成以客户需求为中心、与市场对接的服务质量管理体系，增强合资铁路核心竞争力。

（1）建立规范、高效的标准化服务体系，即将服务细节通过标准化进行规范，吸纳电信、电力等行业服务质量管理相关经验[15]，坚持“公平、公开、公正”原则，针对客户对不同合资铁路服务要求，制定差异化服务质量管理标准，设定质量管理目标，明确每个岗位的职责、操作流程和质量标准，以及满意度衡量的方法和指标。

（2）加强服务质量持续改进与控制。①建立风险控制机制，针对合资铁路提供运输服务过程中可能出现的问题，加强风险管理，做到早发现、早研判、早预警、早处置，提高管理的有效性。②强化服务质量评估，收集、分析服务质量管理中发现的各类问题及其根本原因，构建包含客户、合资铁路、第三方评估机构在内的三维评估体系，全面评估合资铁路服务质量管理水平。

（3）拓展服务质量渠道。合资铁路与国家铁路一样，应通过 12306、95306、微信平台，客户满意度调查，咨询、会议、听证等多种形式，公开服务承诺、服务目标、问题处理程序与时限及监督方式，虚心接受社会各界的监督。

3.3 完善运价形成机制

社会资本丧失对运输产品的定价权，通常被认为是社会资本进入合资铁路的主要障碍之一[16]。其主要原因：一是铁路运价形成机制已明显滞后于经济社会的快速发展，不适应市场经济体制的要求。铁路运价体系按照全路的平均成本核算，在平均成本上加成利润和税金，而成本项中同时包括铁路建设成本和车辆成本，而不是根据具体的某一条线路的成本定价，基于平均成本的定价体系未能充分体现线路、车辆、检修、区域等差异。二是铁路运价调整机制缺乏，实行政府指导价，不能迅速根据市场供需、竞争对手等因素做出反应，充分发挥市场在运力资源配置中的作用。

2014年 4月，国家发展和改革委员会发布《 关于包神、准池铁路货物运价有关问题的通知 》，明确包神 ( 包头—神木 )、准池 ( 外西沟—神池南 ) 铁路货物价格实行市场调节，由铁路运输企业与用户、投资方协商确定具体运价水平，是国家放开铁路运输价格的首次尝试，将增加合资铁路对社会资本的吸引力。随后，先后放开 24 项商品和服务价格，如社会资本投资控股新建铁路的货物运价、客运专线旅客票价等。合资铁路发展需要进一步完善运价机制，建立动态调整机制，以提升合资铁路的市场竞争力。

（1）完善运价形成机制。一是制定有别于国家铁路的运价，可全面调研各类合资铁路的全程费用和运价市场承受能力，基于“保本、还贷和微利”原则制定特殊的运价，以更好地发挥各类合资铁路功能，实现各方投资人的投资利益。二是针对不同性质的合资铁路实行差异化的运价。例如，针对经营高速铁路、旅游专列等高端产品的非资源性干线铁路，可以借鉴美国客运铁路定价做法，完全放开定价，由其根据市场供需情况制定运价；针对带有公益性质的市郊铁路、城际铁路、货运铁路等路网支线可以实行政府指导价，或者最高上限价，保障其生存与发展的空间。

（2）建立灵活调整机制。一是研究制定合资铁路运价浮动办法，允许在政府指导价的基础上，针对不同席别、品类，制定灵活价格，以满足不同层次、不同类型运输需求，如实行波峰波谷运价、旺季淡季票价等措施最大化吸引客货运上量。二是应理顺各类合资铁路间及其与国家铁路、既有线铁路的关系，关注与竞争对手航空、公路的比价关系，建立随公路、航空运输价格变化的动态调整机制。

3.4 实行补贴政策

随着铁路政企分开，引入市场竞争，《 国务院关于中国铁路总公司成立的批复 ( 国函 [ 2013 ] 47号 )》中明确，将建立铁路公益性运输补贴机制。从我国合资铁路建设和运营实践来看，不同类别的合资铁路因其功能、服务对象等不同，自身的经济效益和社会效益各不相同。长期以来铁路实行交叉补贴，以经营盈利弥补公益亏损[17]，一定程度上影响合资铁路的盈利水平，需要实施针对性、差别性补贴政策。

（1）政策性亏损补贴。合资铁路承担着大量的公益性服务职能，保证关系国计民生的重点运输，以及特运、专运、抢险救灾运输等非经济性运输任务，可以借鉴国内民航、电信、石油等国家基础行业的做法，采取线路补贴、节能减排补贴、应急补贴等形式进行补贴[18]。

（2）经营性亏损补贴。从区域来看，我国东西部经济发展不平衡，广阔的西部地区铁路发展相对缓慢；国发 33 号文指出，要优先建设西部地区铁路及相关设施，促进我国区域经济协调发展。在建的和规划的西部地区铁路大多数以合资铁路形式存在，由于沿线经济不发达，客货实际运量达不到设计运量而造成经营亏损，但在实现西部发展战略、开发西部资源、振兴西部经济等方面发挥重要作用，因而有必要对此类铁路经营性亏损给予补贴。

2010年 5月，我国成灌铁路 ( 成都北—青城山 ) 实现了政府补贴，补贴额由成都市政府承担。为充分发挥铁路在西部大开发中的重要作用，吸引并增强社会资本投资西部地区铁路建设的信心，针对路网干线，可以借鉴日本等国家的经验，采用补贴上限或固定补贴形式进行补贴，由中央政府和地方政府按照一定的比例共同提供补贴；对路网支线，可以借鉴成灌铁路补贴经验，由地方政府承担并提供补贴。

（3）PPP ( 公私合营 ) 模式下补贴。2014年，国务院决定在铁路等基础设施领域引入社会资本，采用 PPP 模式充分发挥市场配置资源的作用。合资铁路发展 PPP 模式，不仅是铁路投融资改革的重要方向，也是提高其运输效率和经营效益的重要途径。北京地铁 4 号线作为国内 PPP 模式成功案例之一，未来合资铁路 PPP 模式下可以借鉴北京市政府对港铁的补贴模式，按照收入分成和补偿模式进行补贴，每年年初约定当年的运量，基于清算票价，若当年实际运量低于约定运量，收不抵支，按照差额比例补贴；若实际运量大于约定运量，收大于支，按利润分成，维持公益性行业正常利润。

4 结束语

合资铁路作为铁路投融资改革的产物，为铁路发展注入新的生机。社会资本参与合资铁路建设，有助于发挥市场“看得见的手”作用，促进资源的优化配置和利用。“十三五”期间铁路建设任务依然很重，随着合资铁路建设运营大面积铺开，需要从运输安全、服务质量、价格机制、补贴政策等方面完善合资铁路发展长效机制，为社会资本保驾护航。

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责任编辑：金 颖

Discussion on Lasting-effect Mechanism of Joint Venture Railway Absorbing Social Capital in China

Developing joint venture railway is not only an important approach of railway absorbing social capital, but also an important way to availably promote railway construction, operation system reform and economic coordinative development. Based on expounding the evolution of relative policy on joint venture railway, this paper analyzes the development scale, financial characteristics and railway network location of joint venture railways in recent years, and puts forward suggestions on further improving the lasting-effect mechanism of joint venture railway absorbing social capital from 4 aspects, such as ensuring transport safety of joint venture railway, strengthening quality management of transport service, improving tariff formation mechanism and implementing subsidy policy.

Joint Venture Railway; Social Capital; Policy; Supervision

1003-1421(2015)06-0074-06

F532.0

A

2015-04-01

中国铁路总公司科技研究开发计划(2013T005-A)