从公共事业的管理看体育资源配置方式的选择

邓春菊

从公共事业的管理看体育资源配置方式的选择

邓春菊

在传统计划体制下，体育事业都要接受国家行政机关的领导，都要在国家统一计划指导下开展各项活动，实行拨款制，由国家供给经费，不实行经济核算制。因此，相应的“事业资源”也必然是由政府配置的。但是，在市场经济条件下，绝大多数资源都应该通过市场配置，绝大多数产品也应当实现商品化与市场化，完全进入市场。政府的职能定位就是提供体育领域的公共物品。在形形色色的体育产品中，哪些是纯粹的公共产品？哪些属于国家直接管理的事业？哪些不属于国家直接管理的事业？哪些应该由国家财政供养？哪些不应该由国家财政供养？哪些需要国家计划配置？哪些应该由市场配置？这些都是需要讨论的问题。

1 公共事业组织的产生及范围的界定

1.1 公共事业组织的产生

在现代社会中，企业组织、政府组织是实现人类社会发展的两套基本的组织制度工具。但是，这两套组织制度工具各自都有其内在的局限性，也就是中外学者频频提到的 “市场失灵”与“政府失灵”。由于“搭便车”导致在公共物品供给方面的市场失灵，市场便把公共物品供应职能推给了政府。可是由于人们对公共物品需求的偏好极为多样化，政府不可能满足所有社会群体的公益需求偏好，导致在公益方面的“政府失灵”。另一方面，在某些私人物品的供应中由于信息不对称，导致“契约失灵”或私益方面的“市场失灵”。这样，两种“失灵”便催生了非政府、非营利的公共事业部门的产生和发展［1］。它是应对“政府失灵”与“市场失灵”问题而存在与发展的，是针对政府、市场之弊的一种“创新”，具有非政府性、非营利性、非特定多数性、非实物生产性以及非权利依附性等几个主要特征。

1.2 公共事业界定的“三维标准”

公共事业管理的范围可以从三个方面加以确定：组织性质、产品特征和需求类型。这三个方面也就构成了公共事业管理的三维标准。在此基础上探讨体育事业领域管理范围的确定。

1.2.1 组织性质

在现代社会中，我们可以感觉到三种组织及其权利的存在，那就是行政组织、企业组织和公共事业组织。行政组织代表着政府拥有的公共权力，政府凭借其特殊身份直接管制人们的行为，以使人们的行为符合政府的规定，具有强制性、权威性和法制性的特点。企业组织权利的权威来自于企业所提供的产品或劳务，其权力是众多营利机构普遍拥有的权利。这种权力主要是通过利益诱导机制来实施的。而公共事业组织与上述两种组织的性质都不同，它不以营利为目的，主要是提供信息资源和知识型产品来沟通供需双方，以解决某个社会问题。因此，它的权利的权威来自供需双方的信任，其实施主要靠说服机制。三种组织性质上的差异决定了它们的管理活动及其管理领域的差异。

1.2.2 产品特征

从经济学的角度来看，产品可以分为公共产品和私人产品，而介于两者之间的是准公共产品（见表1）［2］。一般来说，大多数政府只提供属于纯粹性质的公共产品，准公共产品则由公共事业组织来提供。因此，依据不同产品的特性推知，生产和提供纯粹公共产品的事务属于公共行政事务，生产和提供纯粹私人物品的事务属于私人事务，而生产和提供准公共物品的事物则属于公益事务，由公共事业组织来承担。

表1 产品分类

1.2.3 需求类型

现代社会存在着3种不同类型的需求：共同需要、私人需要和不特定多数人的共同需要。相应地，主要通过3种不同的途径来满足各种需求：1）法定途径—按照法律要求设立政府部门和公共组织来提供特定的服务；2）商业途径—以营利性企业为基础的市场活动；3）社会途径—依靠介于行政部门和营利部门之间的公共事业部门来提供特定的服务。对于3种不同的需要，管理的领域和范围自然也不一样。

2 社会事业发展的政府职能定位

以上分析可以知道，3种不同的组织在社会发展的不同领域发挥着各自的功能，共同促进整个社会的进步，但是还不够清晰。体育事业要实现制度的创新，实现资源配置方式的变革，明确政府在体育事业发展中的职能定位是关键。这个问题可以从社会事业体制改革问题谈起，因为事业单位体制是社会事业体制的一个组成部分。从逻辑顺序来讲，必须首先明确社会事业的发展责任由谁承担以及如何承担等基本问题，再来考虑事业单位改革问题。

2.1 首要问题是明确政府职责

社会事业或具有明显的“外部性”，或直接涉及公众基本利益和国家长期发展问题，这是营利性市场主体不愿干、干不了或干不好的。在发达的市场经济国家，非营利性的社会组织在发展社会事业中起着积极的、比较突出的作用，但由于社会组织经济能力及组织能力等自身的不足，无法与政府相比，而且其力量的发挥通常也离不开政府的统筹规划及政策引导，因此也只能是政府作用的补充，不可能替代。从中国的民间社会的组织化程度和经济能力的现实情况看，发展社会事业必须主要依靠政府，这是必须坚持的最基本的原则。

仅强调政府职责还不够，还应进一步明确其合理的职责范围和不同层级政府间的合理职责分工。从国际经验来看，1）对于涉及国家目标，且在发展中需要不同机构间充分配合与协调的社会事业，比如基础科学研究，通常由中央政府统一规划、直接管理并由中央财政直接投资；2）对于具有突出公益性，涉及政府基本职能，但可以由彼此独立的机构分别承担的社会事业，比如基础教育等，通常采取由中央政府统一规划、地方政府组织实施的方式，所需经费或由地方政府承担、中央政府实施补助和转移支付，或全部由中央财政支出；3）对于主要体现局部区域公众利益的社会事业，如区域性环境保护等，组织与投资责任则主要由地方政府承担，中央政府给予宏观指导，并根据不同地区的实际情况给予必要援助；4）也有些社会事业采取中央政府和地方政府分别组织和管理的方式，比如博物馆等。

2.2 改革社会事业的基本组织方式，更好的实现政府职能

政府承担着社会事业发展的基本责任，但中国过去所有的社会事业都由政府直接组织，严重阻碍了社会事业的发展，因此其组织方式必须改革。发达市场经济国家基本上是针对不同社会事业的特点，实施分类组织和管理。一般来说，对公益性很强、有关产品和服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业，通常都采取政府直接组织的方式，其机构设立、人员配备、经费投入等都由政府保证。对那些公益性相对较弱或因其自身特点不宜由政府组织的社会事业，一般都采取政府间接组织的方式。通常是交给非营利性机构来承担，也可采取政府出资购买营利性市场主体服务的方式。实施分类组织和管理是我国社会事业体制改革的一个基本方向。

2.3 按照职能特点，对现有事业单位进行分类改革

确立了社会事业的政府职责及其基本组织方式后，现有事业单位体制的改革应该就是水到渠成的事了。对社会事业进行分类并形成不同的组织规范，并根据现有事业单位的职能特点，决定其归属。一般来说，产品和服务可以市场化的应尽快市场化。对具有公益性的事业单位，按照其职能特点和社会事业发展目标，分别确定为政府直接组织的公立机构或非营利性机构。同步进行结构和资源的调整以及管理体制的调整。

3 体育产品的分类及政府的职能定位

按照前面关于公共事业管理范围确定的“三维标准”以及政府的职能定位的分析，可以预知体育事业要发展，体育资源要实现优化合理配置，首先必须要分清楚在统称的体育事业中，什么是纯的公共物品，什么是纯的私人物品，什么是准公共物品，把它们相对区分开来，实施体育的分类组织和管理，根据不同类型产品的性质和特点来探讨不同的发展路径，特别是在市场经济的环境下，有利于实现体育资源配置的合理化。

体育是多功能、多纬度的社会文化现象，如果从体育经济管理学的角度来看，可以将一个国家的体育事业置于 “投入——产出”的框架结构，则将体育核心“产品”概括为：1）国民健康水平的提高；2）国家竞技运动实力的增强（见图1）［3］。在这两种基本产出的生产过程中，伴有体育的文化产品、体育设施、各类赛事与活动等大量相关产品的出现。由于体育产品的供求方式及其需求与产品组合方式是多样化的，由此决定了它的组织形式也必然是多样化的。以下做具体分析：

图1 体育投入—产出关系

3.1 满足公共需要的公共体育产品

体育公共产品相对于体育私人产品是指在消费和使用上的非竞争性和非排他性的产品 （是一种向所有人提供和向一个人提供时成本都一样的物品）。总体而言，在体育领域内，主要是指全民健康、全民健身，包括体育基础研究，公共体育设施、体育技术标准、体育知识及传播等。这类产品的生产和经营，不可避免地需要政府的介入，保证标准公共体育设施的实现。各种资源的配置，包括对国家体育政策的宣传，包括社会体育指导员的配备，都需国家的宏观调控，保证大众健身的有效开展。当今绝大多数国家对体育公共产品一般采用政府垄断经营，从他们的体育发展的情况来看，政府垄断经营体育公共产品有利于大众体育的发展。因为大众体育是社会福利的一种表现形式，体育也是公民的基本权利，大众参与体育的程度和水平，反映了他们所能享受到的政府提供的体育公共产品的数量和质量。可见，我国的宏观调控，要由过去注重夺“金牌”、追求国际先进水平向“全民健身优先”转变，在全民健身、全民体育普及基础上的多争金牌。

而国家队，或者说竞技体育中的精英体育，国家原则上应予以支持，对精英体育要进行财政拨款，因为世界冠军、奥运冠军等不仅是个人荣誉，关键是为国家提供了公共产品（见表2）。中国奥运冠军的奖金从1984年洛杉矶奥运会的6 000元到2008年北京奥运会的25万元，到2012年伦敦奥运会的50万元，24年间翻了超过41倍。同时要投入巨额资金建设国家奥林匹克训练中心或基地 （如高原训练基地）。一般来说，公共物品主要由政府提供，但不并等于只有政府才能提供，随着对公共体育服务需求的增加和政府财政来源的减少，政府可以积极创造条件，引入市场机制，将能够推向市场的体育产品尽可能采用市场化的方式进行运作，鼓励社会团体、企业及其他社会组织参与体育市场的竞争。可以采用合同的形式，通过投标者的竞争，将本来由政府提供的公共体育产品转让给私营公司或非营利组织等机构，从而改善公共体育服务的质量，而政府则将精力主要集中在强化政策投入和宏观监控的职能上。

表2 2012年伦敦奥运会一些国家或地区对金牌选手的奖励标准（单位：万元）

3.2 满足私人需要的体育私人产品

体育私人产品相对于体育公共产品的特征在于消费上的竞争性和使用上的相互排他性，也就是说在一定的生产水平下，向一个额外的消费者提供商品的边际成本大于零，部分人消费一种商品，其他人就被排除在消费这种商品之外。随着社会经济的发展，人民生活水平的提高，国民健身观念的改变以及生活方式的变化，“花钱买健康”越来越被人们所接受。当前消费者通过支付货币而获得的大部分的体育消费品都属私人产品。如观赏型体育消费中购买的各种紧俏的比赛入场券，人们用货币购买的各种和体育活动有关的实物型体育消费以及人们用货币购买的各种和体育活动有关的体育服务的参与性体育消费，如参加各种俱乐部的训练活动、参与培训班以及进入各种成人或业余的武术学校，足球学校等。所有这些商品只有在付费的情况下才能被享用，为提高效率，它们的供应应该按市场竞争的方式进行。其需要的各种人、财、物等资源的配置也应在市场方式下完成，政府一般不予干涉。

3.3 满足部分共同需要的准公共体育产品

在体育产品中，严格来说，只有体育基础研究接近纯公共产品，其他体育公共产品，不是排他的，则是竞争的，或者两者都是，所以只能算准公共产品。例如某个城市的球队，他们的战绩绝对影响了该城市的发展，甚至影响了该城市居民的生活方式等。对于该城市来说，这支球队就是他们的公共产品，然而对于其他城市的居民来说情况就不一样了。也就是说，满足部分需要的、一定区域内的一个公共物品在适当的范围内可以看作为“可分的”，这样在这一范围之外的其他人可以排除在外，不能享用。这种情况下，当地政府有可能对其运动队进行投资。又例如在公益型体育俱乐部中，在满员之前，增加一个消费者并不增加额外成本，它是非竞争性的，同时它又通过收费排除了一部分人的进入，又是排他的。可见，准公共物品的公共产品性，要求政府参与，而准公共产品的私人产品性，使私人厂商有了介入的可能。这就是说，产品的提供，可以实行国家、社会、单位和厂商合办，走社会化的道路。在资源的配置上，采用政府配置和市场配置相结合，以社会效益为主，经济效益为辅，一方面满足国家和社会的体育需要，另一方面也有利于单位本身发展的需要。

从以上分析来看，政府在体育事业的发展过程中主要是提供提高国民健康水平的体育公共产品，同时对精英体育给予支持。而准公共体育产品和私人体育产品应由体育事业组织及通过市场来提供，政府不应事必躬亲，过多干涉。但是体育产品的具体划分并不是一个简单的问题，也不会一成不变，需要不断探讨。

4 结束语

从公共事业组织的发展及公、私体育产品的性质来看，我们认为政府体育管理的职能定位应该是从无限政府模式下的无所不能、无所不管的状态向有限政府模式下的有所作为、有所不为的现实目标转变。具体来说，政府由统管体育资源转向只管公共体育资源；从提供所有体育物品转向只提供公共体育物品；从行政机制配置体育资源转向主要由市场机制配置资源。但是，在现实中，必须要考虑历史背景、环境要素、社会资源等要素的影响。由于曾受到计划经济的严重制约，中国的体育的改革将滞后于经济体制改革，又由于中国经济、文化发展的极不平衡，多元化管理体制将保持相当一个时期，政府管理体制将在部分经济落后的地区发挥巨大作用，而以社会管理型为主，以市场机制为基础配置资源也将出现在少数经济高度发达、体育市场发育成熟的地区。从这些情况来看，中国的体育体制改革，体育资源配置方式的改革将是一个曲折的过程，不可能一蹴而就。

［1］冯云廷.公共事业管理学［M］.北京：中国财政经济出版社，2003 （1）.

［2］萨缪尔森，诺德豪斯.微观经济学［M］.北京：人民邮电出版社，2004.

［3］任 海，王凯珍，肖淑红，等.论体育资源配置模式——社会经济条件变革下的中国体育改革（一）［J］.天津体育学院学报，2001 （3）.

［4］曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑［M］.上海：上海人民出版社，1995.

［5］黄恒学.公共经济学［M］.北京：北京大学出版社，2002.

［6］钟天朗.体育经济学概论［M］.上海：复旦大学出版社，2004.

The Choice of Models of Sport Resource Allocation from the View of Public Utilities M anagement

DENG Chunju

从公共事业管理以及社会事业发展的政府职能定位出发，讨论体育事业发展中不同类型的体育产品，指出政府的职能定位主要是提供公共体育产品（如全民健身），其资源配置采取政府配置，而准公共体育产品和私人体育产品则采用半市场化和市场化的方式来生产。

公共事业；体育产品；资源配置

From the view of public utilitiesmanagementand thegovernment's role in the developmentof social services，the article discusses the different types of sport products and points out that the government's role is to produce pubic sports products（such as the fitness for all）by themodel of government distribution.And so the quasi-public sports products and personnel sport products are produced by quasi-market ormarket.

pubic utilities；sport products；resource allocation

G80-05

A

1003-983X（2015）02-0114-03

2014-11-20

邓春菊（1980-），女，湖南永兴人，硕士，讲师，研究方向：体育人文社会学、传统保健体育学.

湖南中医药大学体育艺术部，湖南长沙410208 Sports and Art Department，Hunan University of Chinese Medicine，Changsha Hunan，410208