中国城镇化的历史演进、困境与展望

饶毅

摘  要：目前，中国城镇化发展面临着一些瓶颈因素的影响，诸如，产业结构的低效益、土地城镇化等。突破瓶颈因素的制约，走新型城镇化道路，未来中国城镇化发展目标应是注重城镇化发展质量、可持续的内涵式发展。

关键词：城镇化;历史演进;困境;展望

基金项目：云南省教育厅科学研究基金项目基于产业发展的民族地区城镇化模式研究（2014C154Y）阶段性成果。

改革开放以前，由于经济发展的内生力量驱动力不强，产业结构不合理，中国的城镇化率水平低，改革开放后，中国的经济高速发展，城镇化率显著提高，从1978年的17.9%上升至2013年的53.7%，每年增长1个百分点。中国城镇化率的不断提高，使中国经济高速发展、社会不断进步，由农村社会、农业经济向城市社会、工业经济发展和转型。与此同时，也带来了一系列的社会经济问题，这些问题存在不同的表现形式，从不同的视角来看，有经济方面的、有社会方面的，处理不好常常引发矛盾冲突、群体性事件，影响、制约着中国经济的和谐发展，如何通过城镇化率的提高促进中国经济的高速、可持续、健康发展，是中国城镇化进程中亟待解决的问题。

一、中国城镇化的历史演进

1949年以来中国的城镇化道路并非一片坦途。早期的城镇化伴随着工业的快速发展，以及东北和中西部地区工业城市群的建立。强调重工业的定位，最初限制了城镇化的步伐，1949年至1957年，城镇化率从10.6%增加到15.4%，年均提高0.6个百分点。其中，在1953～1957年期间，有超过1500万农村人口转入城市，占同期城市增加人口2400万的60%以上。但是，在城市人口数量迅速增加的同时，实施优先发展重工业增长战略使得城市产业失衡，轻工业和服务业发展滞后。在沿海地区投资减少，国家重点支持内陆城市增长。因此，城市新增就业岗位无法吸纳更多的新城市居民就业。政府开始推出一系列政策措施来限制城镇化的进一步发展。

1978年改革开发以后，中国才开始从人口的空间转移中获得巨大的经济好处。1978年到1997年，劳动力从农业部门转移到非农业部门，对我国经济增长的贡献率为20%，是改革开放以来支撑中国经济增长的最重要因素。第一，中国推动了农业部门的改革。在农村推行的农村家庭联产承包责任制，以及机械化带来的农业生产效率的持续提高，释放了农业部门的剩余劳动力;第二，中国逐步放松了有关国内人口迁移的限制。1984年起，放宽了农村居民到集镇落户的政策。1997年以后放宽了农村居民到城市，特别是小城镇落户的政策。2000年后，地方的户籍制度改革试点不断深入;第三，中国进行工业化，采用现代制造工艺，并向全球市场开放。中国推出一系列针对外资的优惠政策，70年代末，中国建立经济特区和沿海开放城市。市场的开放和新技术的采用和推广让公司能够通过集中化、专业化和技术升级实现规模经济。这些变化也表现在通过国际贸易、投资、技术引进和技术融入参与到全球经济发展中。

综上，这些政策使得中国城市成为了经济和社会活动的中心，同时，不断提高的城镇化率，也推动了经济的发展，社会的进步。主要表现在，乡镇企业的快速发展创造了大量的非农就业岗位;东部沿海地区和中西部地区的大城市群快速发展，形成了珠三角、长三角，京津冀、长株潭等多个城市群。城市吸纳和承载能力以及公共和社会服务能力迅速提高;中国有能力调整城镇化政策，以应对新出现的挑战和机遇。

二、中国城镇化持续发展的现实困境

（一）产业结构的低效益形成了城镇化发展的低效率。当前中国转型的红利正在减少，中国经济发展发展模式出现了乏力的态势。产业的发展方式粗放与发展质量不高是原因之一，产业发展方式粗放的表现是劳动密集型、高能耗、高排放、低效率等等方面。粗放式产业的产品附加值往往较低，因此，给企业带来的收益也低，形成了制约产业发展的瓶颈;同样，中国城镇化模式存在粗放发展的问题，主要表现是人口城市化滞后于土地城市化，这种城市化是虚假的城市化和贫困的城市化，导致的是大量的失地农民和失业人口，土地城市化与人口城市化状况不匹配。2000—2010年，全国城镇城区面积扩大了64.45%，与此同时，人口只增长45.9%，城市土地扩张大于城镇人口的增长。产业结构的低效益形成了城镇化发展的低效率，一方面，产业结构的低效益导致政府的财政收入和居民的收入减少，制约了城镇建设资金的来源，使城镇基础设施、公共服务设施的投资出现了“短板”，削弱了产业发展对城镇建设的拉动作用，城镇化发展效率低下;另一方面，低效率的城镇化加大了产业经营发展的成本，影响了产业经济效益的提升，对产业的良性、健康发展造成了巨大阻碍。

（二）农业转移人口的保障机制缺失，“半城镇化”现象严重。中国数以亿计的农村剩余劳动力，受制于农业的集约化程度低、农业产业发展的水平低、农民的劳动收入低，而到城市打工和投资经营，他们实现了职业转变和地域转移，但是农民的素质、农民的身份、生活方式并无根本改变，在城市就业，户籍在农村，进城务工农民难以取得城市市民的身份，加之城镇教育、就业、医疗、住房、社保都打上了户籍的标签，农民工没能实现人的城镇化和市民化，现有户籍藩篱暂时还未拆除，“半城镇化”现象严重。由于在高速提升城市化率的驱动下，只是不断的有更多的农村人口转移到城市，而城市配套的公共政策、公共服务及基础设施、保障机制等建设严重滞后，资源配置的均等化失衡，要解决这种公共服务均等化所需的大量资金投入未能与城市化率的提升同步跟进，只是造成了“农民工的市民化”的假象。农业转移人口无法与城市居民享受同等的社会保障权利，缺乏基本的保障机制的支持，呈现“候鸟型”、“钟摆型”的转移。

（三）“土地城镇化”驱动“城镇化”。在中国经济高速增长和结构转换中，政府主导的城镇化有赖于土地的资本化。在实现经济经济增长的过程中，中国建立了一套高度有利于政府主导发展的土地权属框架，保证在农村土地变成非农用地过程中，地方政府在土地获得、土地变性与土地供应等环节独享专权，实现土地利益最大化。城镇化发展过分依赖于土地开发，依赖于土地开发收益投入城镇化建设，忽视市场机制调节作用，使城镇化建设和经济增长在粗放型和低水平下运行，使本应由产业发展积极推动的城镇化发展，而成为了政府行政主导的“土地城镇化”。据相关统计，中国城镇土地从2000年的约9.9万平方公里增至2010的12.7万平方公里，年均增长率为2.5%，与此同时，城市人口密度下降幅度超过25%。

三、中国城镇化的发展展望

（一）以发展城市群作为推动城镇化发展的重要途径。中国城市的集群化发展是中国未来城镇化发展的方向。经过30多年的发展，中国已经形成了数量较多、发展良好的中小城市和小城镇。大城市的发展也有了一定规模。现在我国有京津冀、珠三角、长三角三个国家级城市群，还有7个发展具有一定规模的中等城市群，是山东半岛、辽中南、中原、关中、长江中游、海峡西岸、川渝城市群。另外，还要建立包括乌昌石、兰西、滇中、黔中、北部湾、江淮、宁夏沿黄、太原、呼包鄂榆、哈长10个区域城市群。充分发挥城市群在该地理范围内的集聚和辐射作用，以中心城市在区域经济增长中的带动作用。通过集聚效应，中心城市发挥本身的优势条件吸引人口、企业和社会办事机构在其空间中集聚、实现人口集聚、产业集聚与系统集聚;通过扩散效应，中心城市向临近区域输出生产要素，且充分运用临近区域的资源优势、产业优势扩散和辐射其经济成果，使中心城市和临近区域的经济协同发展。

（二）加大基础设施建设投入，提升城市功能。加大基础设施投入力度，提升和完善城市的供排水、供热、供气、污水处理、垃圾分类处理、公共交通、道路等基础设施水平，着力推动港口，机场、铁路、高速公路、水利为突破口的基础设施的升级工程，建设公路网、铁路网、信息网。城市基础设施的水准的高低，决定了城市对资源的利用和吸纳能力的大小，也反映了城市的功能承载能力的强弱，在经济结构转型的背景下，实现产业的升级和优化，粗放式的城镇化道路已经不适于城镇化发展，产业的集聚、产业的联动、资源的供享、资源的循环利用都需有极强的城市化功能作支撑。不断创新城镇发展模式，应走资源节约、环境友好、高效集约的新型城镇化道路。

（三）提升中国中国城镇化质量水平。中国从1978年以来，城市化率持续提高，城市化快速发展，到2013年，中国城市化率已达53.7%。虽然在城市化进程中取得了斐然的成绩，但是，依靠的是粗放发展的、对资源环境无序利用的、 人力资源使用效率低下的城镇化发展方式，中国城镇化质量总体水平不高。未来中国城镇化发展要注重城镇化发展的质量，走内涵发展可持续的城镇化发展道路。对城镇化质量的评价， 有学者提出城镇化质量的测度应包括两个层面的“城镇化”，即“精神”城镇化和“物质”城镇化（李刚，2015），中国城镇化质量的不断提升，在“物质”城镇化不断提升的同时，应大力推进“精神”城镇化。“精神”城镇化建设的主题应包括：①居民素质的提高;②城市文明的普及;③城市公共管理水平的提升。破除城乡固有的二元体制、积极推进城市、乡村文明的协调发展、提高城市公民的道德伦理水平、加强城市的综合治理，是中国提升城镇化质量的路径选择。

参考文献：

[1] DRC 国务院发展研究中心，世界银行.中国推进高效、包容、可持续的城镇化[M].中国发展出版社，2014.

[2] 张茉楠.中国需要什么样的城镇化战略？[J].中国经济报告，2014，1.