超越地方法团主义——以N区 “政经分离”改革为例*

李晓燕 岳经纶

超越地方法团主义
——以N区 “政经分离”改革为例*

李晓燕 岳经纶

伴随市场化改革和经济社会的发展，中国农村经济高速增长，农民生活水平显著提高，但农村社会治理问题日益凸现，由价值和利益分化导致的社会矛盾也逐步增长。因此，有必要重构既有用来解释中国农村乡镇企业发展的地方法团主义理论。 “政经分离”改革不仅是N区基层治理模式的重构，也是我国城乡统筹、社区建设、治理创新和政府转型的探索、创新和发展，为新时期我国农村社会治理创新提供了新思路和新模式。文章基于 “超越地方法团主义”视域研究N区 “政经分离”制度背后的理论逻辑及实践效果，为国家农村社会治理改革顶层设计寻求理论支撑和其他发达地区的具体实践提供决策依据。

法团主义 超越地方法团主义 社会治理 政经分离

一、导论

戴慕珍用 “地方法团主义”来解释20世纪80年代以来乡镇企业快速发展的现象，即地方政府表现出了 “公司化”的特征，地方官员扮演了 “企业家”的角色，它们直接获取企业利润，并深深卷入到企业内部的经营运作过程之中。随着乡镇企业产权多元化的进程，戴慕珍对 “地方法团主义”的观点进行了修正。但是她认为，政府介入经营绩效良好、获利较高的集体企业的决心和能力仍旧无可撼动，村镇政府鼓励民营化的举措只是为了甩掉负债的集体企业的包袱，发展经济的手段并没有发生根本的改变。[1]林南以大邱庄为例，用 “地方市场社会主义 （Local Market Socialism）”来解释中国乡镇企业的成功，林南认为，那些在家族中提拔的基层政府领导者往往处于农村社会的主导地位，他们能动员社会资源并参与市场竞争，这在一定程度上说明社会仍然由基层政府主导，因此具备法团主义的特征。[2]法团主义研究是从经济层面描述了上世纪80、90年代农村存在类似法团主义的结构，但很少涉及在农村多元利益分化的新形势下，如何进行农村社会治理问题。

伴随市场化改革和经济社会的发展，中国农村经济高速增长，农民生活水平显著提高，但社会利益

主体的多元化导致了利益分化和社会矛盾激增，农村社会治理问题日益凸现，如集体经济发展效率低、社会发展滞后、公共物品短缺、政府的政治信任降低、社会紧张增加等。这些治理危机的出现，主要根源在于政府在经济发展过程中的过度介入。所以，要根本解决农村治理危机，必须立足政府自身的改革创新，由发展型政府向服务型政府、监管型政府转变。

中国地方经济社会进一步发展面临的隐患和陷阱使得对转型期中国地方政府行为的规范研究具有相当的重要性。但是，规范研究是以经验描述为基础的，只有对转型期中国地方政府的实际行为进行经验研究，才能有的放矢地提出规范建议。一直走在地方政府创新前列的广东省X市N区 (以下简称N区)， 基于一直以来政府过多参与农村集体经济和村民自治事务带来的诸多问题，自2010年起大胆改革试行 “政经分离”，促进了农村基层自治并被 “中央农村工作领导小组办公室”确定为全国农村改革试验联系点。农村 “政经分离”是指 “政”（自治与社会管理）与 “经”（集体经济管理）的分离，其实质是将由公共财政提供的社区事务，或者公共产品的 “公权”，与农村集体经济的 “私权”进行重新划分。N区 “政经分离”工作是N区深化农村体制综合改革的一项重要试验任务。那么，N区 “政经分离”改革的理论逻辑是什么？ “政经分离”改革效果如何？进一步完善的措施是什么？对以上问题进行研究，不仅能够立足于当前社会建设面临的问题和挑战，体现了强烈的现实关怀，同时对N区 “政经分离”实践的研究又可以为论证农村社会治理的分析框架提供案例资料和理论基础，促进积极社会政策的完善。

N区 “政经分离”的制度实践，正在引起国内学者们的普遍关注。N区农村集体经济发达，一直以来的 “政经混合”引发的问题相对越来越突出，如对农村治理的有效执行以及农村公共服务的良好提供造成了制度上的障碍，成为集体经济进一步发展的严重瓶颈，[3][4]村官权力的 “含金量”太高，不利于发展基层民主等。实行 “政经分离”能够在一定程度上加强和创新农村基层党组织建设的党建难题。同时，通过合并村居改革，设立村级行政服务站，将公共服务延伸至村居，在一定程度上起到了逐渐缩小城乡差别，促进城乡融合发展，加强社区服务均等化的目标。[5]N区 “政经分离”改革把村委会的职能确定为社区自治和社区公共事务，使其从管理土地等集体资产的职能中剥离出来，不仅对经济发展有现实意义，对农村社会治理也有重要意义。[6]“政经分离”有效缓和了农村基层矛盾。 “政经分离”之前，农村公共管理服务费用主要来自集体经济组织，即社员股东。由于群体自利倾向，社员股东希望集体资产更多用于分红，而非社员股东村民及外来人口，希望更多地将集体资源都投入到公共服务上。两种完全不同的诉求，在三位一体管理架构下难以平衡，在选举或招商开发过程中，很容易引发群体对立和纷争，“政经分离”不仅有效减少了群体对立和纷争。 “政经分离”要求集体经济事务由集体经济组织自行处理，这在相当程度上促进了集体资产管理运作的专业化和规范化。

目前，无论是在政界还是学界均对农村社会治理和N区的以 “政经分离”为切入点破解农村 （尤其是经济较为发达地区）社会治理实践给予高度关注，但由于改革时间不长，针对N区 “政经分离”实践的过程研究和效果评估还很有限，制度安排的理论提炼和论证还不充分，导致 “政经分离”的制度设计缺乏理论范式。本文将在案例研究和实地调研的基础上，试图在以下三个问题上有所突破：（1）重构用来解释中国农村乡镇企业发展的 “地方法团主义”理论，建立能够很好解释和引导农村经济社会发展的“超越地方法团主义 “理论体系。（2）用超越地方法团主义理论冲剖析多元利益分化背景下的农村社会治理问题。（3）在超越地方法团主义理论框架下阐释N区 “政经分离”改革实践，为国家农村社会治理顶层设计寻求理论支撑和其他发达地区的具体实践提供决策依据。

二、一个理论框架：“超越地方法团主义”

我们可以这样理解 “地方法团主义”下的 “政经混合”政策实践，基层农村的政治组织与经济组织浑然一体，形成党、政、企 “三位一体”，“政经混合”的法团组。即自治组织、集体经济组织发展具有明显的计划经济时期的国家全能主义色彩，农村社会治理中政府行政干预自治组织、集体经济组织的自

主性，形成国家吞噬社会的格局。

具体来说，村党组织书记、村委会主任和经联社长一般由一人兼任，村党组织成员和村委会、经联社成员之间交叉任职，村党组织既领导党建，又参与公共事务管理，同时兼顾集体经济发展 （见图1）。集体经济组织的收益既用于解决集体成员福利，同时也负担村公共事务和公益事业开支。 “政经混合”的管理模式下党组织、自治组织、集体经济组织相互影响、边界不清，导致村干部很难沉下心来，认真有效地参与到集体经济发展中去，造成多数集体经济组织管理低效，难以形成专业化、科学化的运营模式。同时也给农村社会治理工作带来很多问题与困扰，成为农村基层矛盾和冲突日益频发的主要因素，同时也某种程度上成为农村走向 “善治”的 “绊脚石”。

图1 “地方法团主义”下的农村治理模式

图2 “超越地方法团主义”下的农村治理模式

要根本解决农村 “治理危机”，必须立足政府自身的改革创新，由发展型政府向服务型政府，监管型政府转变。对于中国政府来说，这是一个历史性的重大转变，是政府自身的一场革命。N区政经分离改革进行了有益的探索：农村基层社会治理主体应由“单一的权力主体”向 “多元化的主体”转变。通过明晰基层组织组织关系，使自治组织回归农村公共服务和社会管理，经济组织回归集体资产经营管理。即在保证农村基层政府的主导和核心地位的前提下，通过加强监督和领导，使政府对集体经济和村民自治的直接参与变为间接参与。本研究将这种理论体系定义为 “超越地方法团主义”。

在 “超越地方法团主义”视域下，农村基层自治组织其他权力主体社会组织独立发展只是为了提高自治组织其它权力主体对党和政府的 “社会协同”能力，从而提高党的执政能力和国家治理能力。党和政府一方面对自治组织、其他权力主体培育扶持，另一方面进行体制吸纳、经济引导和监管规制，目的在于激发自治组织、其它权力主体的社会功能、经济功能和文化生态功能，抑制其政治功能，从而成为一个听话有用的 “伙计”。

“超越地方法团主义”视域下的农村基层社会治理包括以下几个要点；首先要凸现农村正式权威组织 （党和政府）在利益协调中的主导作用。其次，明晰基层组织组织关系，使自治组织回归农村公共服务和社会管理，经济组织回归集体资产经营管理。再次，培育多方参与的公共领域，通过基层民主选举活动、协商性会议、大众传媒等公共论坛实现多元利益的均衡和社会公平正义 （见图2）。

三、混合与困境：N区农村 “政经分离”改革何以发生？

1993年，N区开启了具有N区特色的农村集体经济股份制改革。股份制改革对农村经济活力的释放与促进起到不可磨灭的推动作用，使得N区农村集体经济飞速发展，为农业产业化、农村工业化和城镇化的实现奠定了坚实的基础，给农民带来了实实在在的利益。随着N区农村地区工业经济的发展，村集体和经济组织通过出租物业、集约化经营土地获得的收益愈加丰厚，N区每年仅用于分红的资金就有30亿，农民的分红也急速膨胀，一个50岁的村民，每年甚至可以拿到7-8万元的分红。

N区模式在改革开放后的90年代初期，对农村经济活力的释放与促进起到不可磨灭的推动作用，使得N区农村集体经济飞速发展。尽管如此，N区模式仍然不完美，经过20多年发展，“地方法团主义”下的N区 “政经混合”体制面临着很多矛盾与困惑。尤其是近几年，曾为N区发展作出巨大贡献的N区模式越来越成为束缚N区农村经济发展的掣肘。主要体现为如下三点：

1.农村利益多元化发展，基层矛盾日益激化。1993年起源于N区农村的股份制改造在促进了农村集体经济大繁荣的同时，也埋下了矛盾的种子，在党组织、自治组织、经济组织 “三位一体”的农村治理模式下，谁掌握了村里的行政权，谁就掌握了村集体的经济权，异化了村民自治，弱化了村委会社会服务职能。村干部C反映说 “村干部都忙着跑项目、发展经济，导致村 ‘两委’的社会管理和社会服务职能弱化，跟不上N区农村快速发展的需求。农村的集体经济组织 “绑架”了农村的党组织和村委会......”另一位村干部B同样指出 “假如又做村委会主任，又做经联社社长，经济搞不好分红就上不去，村民肯定不愿意，逼着主任要跑项目、弄票子，原本的自治反而成为次要的事了......”

一位卸任的村支书M坦言说 “你别小看这些村主任、书记，虽然不是官，但手中的权力却很大。实话实说，一肩挑时期，我手里有权又有钱，日子过得很悠哉。那时为竞选村支书，我完全是不惜血本。时逢春节前，我一定会请全村人吃顿团年饭。这不是简单意义的吃饭喝酒，而是要给每位客人发红包………越是这样，我就越要掌控集体经济，不然，我在村里就没有任何话语权。当然，只要竞选成功，我所支出的，一定能找补回来”。发红包拉选票，还算文明的做法。还有一些人不惜一切代价，在选举中 “大展身手”，或动用宗族势力 “绑架”村组织，或竞选者之间大打出手。

2.农村公共服务供给水平低，覆盖范围窄。 “地方法团主义”下N区 “政经混合”的治理格局本身就缺少公共服务的理念目标，再加上集体经济事务在农村社会治理中的重要性逐渐增加，极大地分散了村干部的工作时间和精力，从而导致N区农村公共服务供给和高速发展的经济不相适应的怪相，主要表现为：一是农村公共服务供给内容单一、水平低。在 “政经混合”条件下，村干部的理性选择就是把主要精力首先集中在村民最关心也最容易出政绩的经济工作上，其次才抽出精力管理日常村务，其中真正用于农村公共服务的精力更是非常有限。因此，N区农村公共服务相当弱化，只是应付上级的某些硬性要求，服务内容单一，服务水平低，远远满足不了居民教育、医疗、环境、就业等方面的现实需求；城市公务服务未能得到有效延伸，农村基础设施跟不上发展的步伐，形成了N区城郊所谓的 “城不像城、村不像村”的尴尬局面。二是农村公共服务资金支持不足，覆盖范围狭窄。在 “政经混合”体制下，农村公共服务没有相关政策保障，上级财政拨款往往没有明确用途，导致的结果就是很少被用于农村公共服务，村委会参与农村地区公共事务的人员、经费等难以配套。来自村集体经济的公共资金即使用于农村公共服务，也多是把受惠对象锁定在原住村民或者股东的范围之内，而把数量庞大的外来农民工排除在外，这和基本公共服务均等化的国家社会政策是相悖的。[7][8]

3.集体经济发展能力不足，专业化水平低。目前，N区拥有相当数量的各级各类经济组织经联社和经济社。1992年，N区进行集体经济股份制改造，农村成立两级集体经济组织，一为村级经联社，一为村小组级经济社。经联社的资产主要来自村集体资产，经济社以土地为主要经营资产，农民以承包的土地入股，交付经济社使用，参与分红，经济组织的决策和管理能力对集体经济的发展起着非常重要的关键性作用。但在 “地方法团主义”下政经混合体制下，N区集体经济组织普遍存在专业化水平低、管理能力不高、集体经济资本运作程度低等诸多问题，在相当程度上限制了N区集体经济进一步发展。一是专业化水平低。N区的集体经济在 “政经混合”体制下，村干部很难沉下心来，认真有效地参与到集体经济发展中去，造成多数集体经济组织管理低效，难以形成专业化、科学化的运营模式。二是集体经济的资本化运作能力不足。目前N区的的作法是集体土地衍生出的集体经济 “大蛋糕”，除用于治安、市政环卫等必要公共开支外，其余主要用于村民分红，缺乏有效的资本运营和管理。

四、分离与重构：N区农村“政经分离”改革实践

为了实现转型，必须进行制度创新，而制度创新的关键是必须淡化 “地方法团主义”，从 “强政府、弱市场”向 “强市场、大社会、小政府”转变，加快转变政府职能，变全能政府为有限政府。

（一）N区农村“政经分离”改革的路径选择

在“法团主义”理论视域下，N区政经分离改革的主要路径有：一是明晰基层组织组织关系。农村

基层社会治理主体应由 “单一的权力主体”向 “多元化的主体”转变，使自治组织回归农村公共服务和社会管理，经济组织回归集体资产经营管理。二是确立政府的核心和权威地位。初步形成以党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑，多方力量参与的农村社会治理新机制，尝试建立包含社区党组织、集体经济组织、社区居委会和社区服务中心等四个机构在内的 “村改居”社区管理体制 （见图3）。三是健全基层民主选举制度。对村民而言，村委会的决策往往最能牵涉到其最直接的利益，因此村民的选举权就是其维护利益的一个重要工具。四是畅通协商治理渠道。建构多元治理主体间的制度性合作关系，是现农村善治的制度方向。今天破解我国村民自治与农村基层治理中的难题，需要在某种程度上向传统治理复归，而协商应当成为其中的重要内容。

图3 “政经分离”条件下 “四位一体”的社会治理模式

（二）N区农村 “政经分离”的改革实践

N区 “政经分离”改革的时间不长，农村社区建设在全国也不是最早的，但是，从改革目标、改革思路、制度设计、实践走向以及改革方式来看，N区 “政经分离”改革有其鲜明的特点，在诸多方面有进行了创新和突破。N区为实施 “政经分离”改革提供了坚实、充分的组织保障。2010年12月，N区制定并实施了 《关于深化农村体制综合改革的若干意见》等文件，①先后出台了 《关于进一步加强农村工作的意见》（简称农村工作十条）及五个配套性政策文件、《深化农村体制综合改革若干意见》、《关于加强和创新基层社会管理的工作意见》等文件。同时，成立了社会工作委员会和村（居）集体经济管理办公室。

1.明确农村基层治理多元主体的边界。 “政”与 “经”长期混合运行，形成了很强的制度依赖，要想彻底分离，在试点的基础上，必须在制度设计上大胆改革才能破解一直以来的体制瓶颈。2011年N区各镇 （街道）全面铺开 “政经分离”工作，深入推进选民资格、组织功能、干部管理、账目资产和议事决策 “五分离”，形成党组织、自治组织和集体经济组织各归其位、职责明晰的农村基层治理格局。这里的 “五分离”主要涵盖以下内容：一是选民资格分离。村 （居）党组织领导成员由所在党组织的全体党员选举产生；村 （居）委会领导成员由具有选民资格的村 （居）民选举产生；集体经济组织领导成员由具有选举资格的社员股民选举产生。二是组织功能分离。党组织的职责范围包括党务、政务、服务和监督；自治组织的职责是围绕 “治以自治、助以自助”的目标，回归社会事务管理，经济组织的职责是在党组织监督下，独立开展集体经营管理活动。三是干部管理分离。村 （居）党支部书记不能兼任经济组织领导成员；村 （居）委会领导成员不能与经联社领导交叉任职。四是账目资产分离。非经营性资产使用权确权登记在自治组织名下，村 （居）集体土地的所有权确权登记在村 （居）集体经济组织名下。五是议事决策分离。厘清党组织、自治组织、集体经济组织的职责任务，按照各自议事主体、范围、权限、流程进行议事决策。

2.确立政府的核心和权威地位。（1）创新基层党建格局。地方法团主义强调 “地方政府在经济社会等主要领域和社会秩序维护等关键问题上具备较强治理能力，地方政府与农村社会之间应属于社会协同模式，即地方政府在农村社会治理中发挥核心主导作用”，在这个理论逻辑下，N区 “政经分离”为实现基层党建的精细化奠定了制度基础。一是创新基层党组织设置方式。针对农村党员占全区党员70%的特点，N区将全区224个村 （居）党支部全部升格为社区党总支；在全区2255个集体经济组织中设立党支部，强化党组织对集体经济活动的监督；积极把党的神经未稍延伸至最基层。着力提高党组织、自

治组织和社区服务中心的任职交叉率，建立健全党组织、自治组织与集体经济组织联席会议制度及及党组织领导下的村 （居）民主生活会、民主评议等制度。二是明确基层党组织的职责。明确党组织的主责是 “三务一监督”（党务、政务、服务和监督）；扩大党组织覆盖率和工作网络，抓好村 （居）干部教育培训，落实责任追究制度，夯实党务；由村 （居）党总支 （党委）书记兼任社区服务中心主任，拓展行政服务窗口功能，执行上级政策，落实政务；通过 “党员社工”模式，强化党员服务理念和能力，创新服务；健全体制机制，强化对村 （居）综合事务和集体经济事务的监管，强化监督。三是创新党组织服务社群机制。建立 “本土化选拔、专业化培养、规范化管理、多元化流动”的大学生村 （居）官育人用人机制。到目前，已经有将近400名大学生培育成为村 （居）两委干部。建立75个党员 （党代表）工作室，广泛收集群众意见建议，协调有关部门落实解决。组建了100多支党员志愿服务队，开展党员志愿服务。建立党员干部 “民情日记”，鼓励党员干部进家入户，帮助群众解决困难。培养一批党员社工，为社区群众提供专业、多元的服务。从实践来看，N区实行政经分离，党组织的领导核心地位反而得到了有效加强。

（2）完善政府治理框架。通过建立社区服务中心，将政府社会治理权限向农村基层社区延伸，释放村委会的行政负担，完善行政服务体系建设。对于一些必须由政府负责提供的公共服务，也不必然要由政府亲自生产或者提供，完全可以通过公共服务供给的复合模型，即在公共服务的供给参与方之间进行初次分工和二次分工，发挥行政机制、市场机制和社会机制的各自优势，整合各种社会资源，从而在满足公民的异质性公共服务需求基础上提高服务供给的效率。[9]N区在 “政经分离”后的农村管理体制中增设了社区服务中心，办公费用由财政列支，宗旨就是公共资源的公共使用。为了有效保障社区服务中心的经费供给，N区区财政每年给予每个社区服务中心10万元的办公和服务经费补贴，镇 （街道）财政也安排相应的配套资金，以保证社区服务中心的日常运作。①《关于加强和健全N区社区服务中心建设的实施办法 （征求意见稿）》。

3.以 “村改居”为实施 “政经分离”破题。社区建设是社会治理创新的 “重中之重”，也是构建现代农村治理体制的基础性工程。伴随经济社会的发展，“村民自治”已不适应当下发达地区农村区域人群的新形势，亟需农村社区这一新的区域共同治理形式。2011年1月，N区K村66位村民代表选出了N区启动农村综合改革第一个 “村改居”居委会班子，成为N区首个顺利 “村改居”的社区。之后，N区按照 “六个不变”②“六个不变包括管辖范围不变、“两委”班子职数不变、集体资产权属不变、集体资产权益不变、村民福利不变、计生政策不变。的原则，对城市规划区内的 “城中村”全面实施 “村改居”。 “村改居”设立的社区居委会办公经费，由区财政给予每年35万元的资金补贴；对村改居后的社区两委成员，区财政按每人每年6万元的标准给予工资补贴，以确保社区两委干部收入。N区通过新社区的重建构建新的社会治理和服务平台，通过向外来人口提供公共服务，赋予外来人口的参与权力，将外来人口纳入社区管理中，实现了对社区居民治理的全覆盖。应该说，“村改居”在形式上做到了农村基层组织构架和城市基层组织构架并轨，将政府管理延伸到农村最基层，稳固了政府在农村基层社会治理中的主导地位。

4.完善多元主体的协商合议制度。基层民主选举并非一劳永逸，仅有投票的参与形式对多元利益的协调是远远不够的。一个相当有效的补充手段就是召开协商性会议。针对实行 “政经分离”以后，部分农村社区在短期内因为治理架构重组引发各种矛盾，自治秩序混乱的问题，N区尝试建立了村民议事制度，这种制度的最大特点，就是在最终下结论之前，要求人们参与讨论并鼓励人们畅所欲言；协商过程中不同的意见参与者被要求在相互尊重的基础上交换意见;参与者有充分的时间参与讨论但较少参与结论形成的过程。事实证明，这种恳谈是积极和成功的，为基层民主管理村务提供了一定的制度保障。

5.积极引入社会力量，完善农村基层的多元治理格局。政府应主导建立健全各类制度化的沟通渠道和参与平台，支持各类社会组织参与到自主治理、公共服务和社会管理中去，这也是政府向社会组织放

权，构建社会协同治理机制构建需要解决的重要问题。[10][11]N区通过大力引入和培育社工，建立覆盖城乡的社工服务网络，构建 “社工带动义工开展志愿服务”的社会服务体系；通过大力培植社会组织，引入专业化、多样化服务，完善社区服务内涵。目前，全区244个社区服务中心都设有社工站，并配备1名以上的社工，有民办专业社工机构5间，并专门成立了N区区社会工作者协会，共有646个社会组织分布在各村 （居）社区，涉及弱势群体求助、社区志愿服务、社区全民服务、兴趣团体等领域。

五、结论与讨论

改革开放初期，推动中国经济增长的主力是乡镇集体企业，在这个过程中，地方政府表现出了 “公司化”的特征，地方官员扮演了 “企业家”的角色，它们直接获取企业利润，并深深卷入到企业内部的经营运作过程之中，称之为 “地方法团主义”。本研究深度剖析N区 “政经分离”改革，概括新的历史条件下农村地方基层政府政府角色的演进路径，并提出 “超越地方法团主义”。如今，改革开放进行了30年，随着产权改革的深化和社会矛盾的激增，做为农村正式权威组织地方党组织和地方政府不应再扮演直接参与企业经营管理的 “企业家”的角色，而应顺事而为，转为从外部间接地推动地区社会经济发展。农村各利益主体有各种渠道来充分表达其利益诉求，并在农村正式权威组织的主导下，拥有对等的话语权来参与公共领域的协商，不仅能达成各方利益的均衡，也能维护社会整体的公平正义，实现和谐社会的理想。

虽然超越地方法团主义对自由主义、多元主义的批判是立足于西方国家的现实，但它在某种程度上也更符合我国农村社会治理的实际，“超越地方法团主义”视域下创新我国农村社会治理体制有其可行性，与我国政府构建的 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局相契合。本研究以N区为例，对于内陆地区农村基层政府在经济社会发展中的角色有待今后进一步的研究。

N区 “政经分离”是 “超越地方法团主义”理论在我国农村基层治理创新中的有益实践。但这种道路的选择并非不存在争议，N区的 “政经分离”涉及对以往农村治理方式的大转型，我们还需要站在客观的角度，透过理性视角去分析。作者认为N区农村 “政经分离”制度设计存在的问题主要聚焦在以下几个方面：

第一，制度安排上，政经是否真正实现了彻底分离？按照 “政经分离”的制度设计，农村党组织、自治组织和集体经济组织三大治理主体相对独立，但由于村级事务是不可能完全分离的整体，三大组织之间很难实现真正意义上的 “政经分离”，准确地说只是实现了自治组织和集体经济组织的分离，甚至由于村党组织的联结纽带关系，自治组织和集体经济组织依附在党组织周围，两者的分离也不够彻底。作者认为，N区农村 “政经分离”的最大阻力来自制度创新的路径依赖。农村基层治理制度在变迁过程中，初始的 “政经混合”制度已经规定了以后的发展方向，使其向一种稳定的路径模式 “锁定”。一方面制度推行一段时间后产生了现实成效，形成了较为牢固的利益格局，对于习惯了 “一肩挑”的村干部和村民来说，多少有点难以理解 “政经分离”，既得利益群体不愿改变利益分配格局，会通过各种方式阻碍 “政经分离”制度推行或者消极执行 “政经分离”制度；另一方面新的 “政经分离”制度要突破既有发展路径或打破原有平衡，需要付出高昂的创新成本。因此，N区农村 “政经分离”制度完善，最重要的是突破路径依赖因素的阻碍。

第二，制度供给上，农村基层社会组织的法律地位瓶颈何时突破？周其仁教授指出 “体制出问题，真正难受的是实践中的人，总要想办法，关键是实践中产生的办法，政治上承认不承认，给不给法律地位，这是改革的一个关键问题”。[12]同样，由于国家相关顶层设计不不足，本身做为区级政府又缺乏立法权，N区 “政经分离”实践中也面临类似的问题，造成改革无法规和政策支撑：一是作为传统的 “自我管理、自我教育、自主服务”的村委会组织，通过 “村改居”工程之后的法律组织地位在哪里？是继续传承以往的村委会自治功能还是沿用科层制的权力隶属关系？N区区在目前的实践探索中，也没有找到合适的方式去化解权力自治与他治关系。二是村集体经济组织处于什么样的法律地位？在以往的基层治

理经验中，村委会是村集体经济的默认管理者，但它却没有合法的组织法人地位。 “政经分离”之后，将村委会负责的经济职能进行了剥离，交由新成立的经联社，但是经联社在法律上仍然不具备公司的法人地位，完全依照 《公司法》有关规定进行运作是缺乏可操作性，亟待相应制度供给。

第三，制度风险上，弱化集体经济支持，农村公共服务如何维持?“政经分离”的制度设计是集体经济组织独立运作，即地方财政需要承担党组织、自治组织管理人员的工作补贴、运作经费和公共事业管理经费，特别是 “政经分离”后，按照制度设计，村委员会领导成员不能与集体经济组织成员交叉任职，也就是说，三套人马总人数必然会大幅度增加，人员经费也必然上升；村居公共服务不仅不能削弱，还要加强。这些都在相当程度上加重了地方财政负担。2012年N区在这方面的区镇两级财政支出超过10亿元，其中5.5亿元是 “政经分离”后新增的财政支出。在以往制度惯性的作用下，短期内，村集体经济还可以为公共服务提供一定的经费支持，但从 “政经分离”制度设计的长效运行来看，集体经济组织的角色将逐渐淡化，将村居社区公共服务纳入公共财政预算是必然的趋势，这对于地方政府财政来说是一个挑战，也存在一定的制度风险。

[1]Oi,Jean,“The Evolution of Local State Corporatism”，Andew Walder（eds），Zouping in Transition:The Process of Reform in Rural North China，Cambridge Mass:Harvard University Press,1998.

[2]林南：《地方性市场社会主义：中国农村地方法团主义之实际运行》，《国外社会学》1996年第5期。

[3]卢福营：《派系竞争：嵌入乡村治理的重要变量——基于浙江省四个村的调查与分析》，《社会科学》2011年第8期。

[4项继权、李增元：《经社分开、城乡一体与社区融合 温州的社区重建与社会管理创新》，《华中师范大学学报 （人文社会科学版》2012年第6期。

[5]郑永年、翁翠芬：《为什么中国的改革动力来自地方？》，凤凰网，2012年4月27日。

[6]郑杭生：《多元利益诉求统筹兼顾与社会管理创新》，武汉：华中科技大学出版社，2013年，第49页。

[7]贾西津：《中国公民参与：案例与模式》，北京：社会科学文献出版社，2008年，第48页。

[8]朱宇：《新生代农民工：特征、问题与对策》，《人口研究》2010年第2期。

[9]郁建兴、吴玉霞：《公共服务供给机制创新：一个新的分析框架》，《学术月刊》2009年第12期。

[10]张丽霞、王琦：《社会工作者是社会和谐的工程师》，《中国社会报》2007年3月5日。

[11]马凯：《努力加强和创新社会管理》，《国家行政学院学报》2010年第5期。

[12]周其仁：《改革开放三十年 “中国做对了什么”》，凤凰网，2013年5月3日。

责任编辑：王雨磊

C912.2

A

1000-7326（2015）07-0040-08

*本文系教育部人文社科项目 （13YJA790054）、打造理论粤军资助项目 （LLYJ1302）、广东省软科学研究计划项目（2013B070206064）、广州市2005年社科规划项目 （15G33）的阶段性成果。

李晓燕，广东财经大学公共管理学院副教授 （广东 广州，510320）；岳经纶，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师 （广东 广州，510275）。