中国特色廉政体系的理论框架与研究方向*

倪星 宿伟伟

政法 社会学

中国特色廉政体系的理论框架与研究方向*

倪星 宿伟伟

当前，中国反腐败斗争进入新的阶段，在实践中出现一系列新探索和新经验，迫切需要从理论上加以系统总结和提升，建构中国特色的廉政体系。中国特色廉政体系分为价值理念、主体结构、体制机制、方法策略、评估调适等五个维度，研究重点包括总结中国廉政建设的历史规律、借鉴境外经验与教训、构建中国特色廉政理论、探寻更具科学性、针对性和有效性的反腐战略、路径和对策等。

反腐败 廉政体系 理论框架

一

党的十八大报告明确指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题”。[1]面对贪污腐败等问题，习近平总书记多次强调，全党必须警醒起来，要坚持 “老虎”、“苍蝇”一起打，把权力关进制度的笼子里。[2]反腐倡廉，是党和国家面临的重大治理挑战。全面加强国家廉政体系建设，是建设廉洁政治的必由之路，是经济转型和可持续发展的必然保障，是社会秩序实现动态稳定的基本前提，是回应社会需求和公众呼声的重大举措。长期以来，党和国家一直高度重视廉政建设和反腐败斗争，并不断探索和完善各种惩防腐败的基本战略与有效路径。在这一过程中，惩治和预防腐败体系建设作为中国特色反腐倡廉道路的经验总结、理论提升和战略抉择，逐渐成熟，并日益发挥重要作用。但毋庸讳言，相对于依然严峻复杂的反腐败形势和任务，我国现有的惩治和预防腐败体系仍然存在一定不足，亟待理论界与实务界共同努力，通过智力共识和创新实践，将之上升到国家廉政体系建设的高度，不断优化，全面加强，从而发挥更大的作用。

廉政建设是一项涉及政治、经济、法律、社会、文化等方面的重大系统工程，国家廉政体系建设既是中国反腐倡廉实践的需要，也是学术界面临的重大理论挑战。我们认为，必须在全面总结中国反腐倡廉历史规律和现实特征的基础上，充分借鉴境外经验与教训，以理论研究和智力支持为前提，以顶层设计和系统战略为指引，以社会参与和基层创新为动力，探寻更具针对性和实效性的反腐路径和对策，形成惩防均衡、动态协调、系统全面的国家廉政体系。这一目标要求我们在理论研究方面必须注意：第

一，对中国特色反腐倡廉道路进行经验总结和理论提升。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，党和国家一直高度重视反腐败斗争，不断探索和完善各种惩治腐败的方略，逐渐形成适合中国具体国情和经济社会发展需要的、具有中国特色的反腐倡廉道路。伴随着30多年的高速经济增长，中国公共治理取得了长足的进步，反腐倡廉方面也取得了不少成就，积累了许多宝贵经验。必须在全面总结中国反腐败斗争经验的基础上，力图透过表象深入本质，整合各种碎片化研究，形成对中国特色反腐倡廉道路的全景式描述和理论升华。第二，初步提炼中国廉政研究的概念构架和理论范式。海内外的中国廉政研究目前总体质量不高，尤其是经验研究较为缺乏，概念化能力不足，尚未形成独立的理论范式。必须融合多学科的廉政研究，通过系统独立的实证调查和详实全面的数据积累，深入中国国家转型和廉政建设的真实世界，在大量经验研究的基础上，探究演变机理和内在规律，提出适用于中国廉政研究的概念框架，初步形成基本理论范式，为系统的理论构建奠定基础。第三，形成具有中国特色的国家廉政理论体系。在中国惩治和预防腐败的实践中，蕴涵着一系列深刻经验和独特规律。必须总结这些经验，发掘这些内在规律，在与境外经验进行对比分析的基础上，进行理论提升，进而建构中国特色的廉政理论体系，丰富中国的国家转型与公共治理理论，平等参与国际学术对话，并为全面加强国家廉政体系建设实践提供充足的理论资源。

同时，这一目标要求我们在实践运用方面必须注意：第一，探索适合中国国情的廉政建设战略体系。战略是理论的提升和凝练，是行动的导引和指南。过去由于缺乏明晰的反腐败战略、片面注重惩治或预防，极大限制和约束了腐败治理的实际绩效。当前考虑中国经济发展和社会转型的时代特征，结合自身的政治制度和文化特点，在国家廉政体系建设中，必须坚持以惩防均衡为核心，探索新形势新要求下惩治和预防腐败的综合性战略体系。第二，指导国家廉政体系建设的实践发展与制度创新。作为问题导向的应用性研究课题，最终落脚点在于更好地推动全面加强惩治和预防腐败体系建设的实践。通过全面总结国家层面、地方层面和境外反腐败的成功经验，深刻分析当前中国面临的主要问题，找出制度性瓶颈和关键性节点，在中国特色廉政理论与战略方向下，明确国家廉政体系建设的现实路径和有效对策，切实指导反腐倡廉的实践发展，通过制度创新推进廉政工作。第三，开发国家廉政体系建设的评估指标体系和风险预警机制。必须建设具有动态调适特征的国家廉政体系，以适应当前腐败现象复杂化和蔓延态势。关键任务是设计适合中国国情的国家廉政体系建设绩效评估体系，开发中国特色清廉指数和数据库，进行主客观绩效评估。研发惩治和预防腐败的信息系统平台，在要害岗位、关键环节和重点领域中筛选廉政风险预警指标，实现廉政风险的有效预警，提前干预，防患于未然。

二

新中国成立以来，中国的反腐败方略大体经历了社会运动、思想教育和制度建设等不同的模式。[3]伴随着1978年党和国家将工作重心转移到经济建设上来，中国先后经历了侧重于腐败惩治和侧重于腐败预防两个阶段的变化。从改革开放到20世纪90年代中期以前，针对腐败高发现象，党和政府不定期地开展各种运动式的惩治活动，但各种反腐败运动并没有持续地、成功地实现对腐败的控制，反而产生各种问题和非预期的后果。[4][5]20世纪90年代中期以来，偏重于运动式惩处的腐败治理开始转向以制度建设为中心的腐败预防，党和政府更注重使用常规化的规则约束来预防和控制腐败，学术界将这一趋势称为中国廉政建设的 “制度转向”。[6]

然而，无论是偏重于运动式打击的腐败惩治，还是重视制度建设的腐败预防，对于中国态势严峻且不断蔓延的腐败现象而言，其实际效果均存在一定的局限。在此背景下，2002年11月，党的十六大提出坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度。[7]2003年10月，十六届三中全会通过的 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中正式提出，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。[8]2004年9月，十六届四中全会通过的 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防，抓

紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。[9]2005年1月，中共中央颁发 《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，全面阐述了建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想、主要目标和工作原则，要求到2010年建成惩治和预防腐败体系基本框架，再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。[10]2008年5月，中共中央印发 《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》，提出了具体的工作规划，要求经过今后5年的扎实工作，建成惩治和预防腐败体系基本框架。[11]

图1 中国特色国家廉政体系的基本维度

惩治和预防腐败体系的正式提出，标志着我国反腐倡廉战略的重大转型，即从以往侧重惩治或预防的单向策略转向更加注重惩防均衡、动态协调的系统战略。在此基础上，我们主张进一步将惩治和预防腐败体系建设上升到国家廉政体系建设的高度，这是在面对经济迅猛发展和社会深刻转型带来全面挑战的时代条件下，在总结我国反腐倡廉历史经验的基础上，以改革创新的精神状态和求真务实的工作方法，深刻认识和把握新形势下反腐倡廉建设的特点和规律，全面提升中国反腐败战略、路径与对策的重大转型。中国特色国家廉政体系建设，需要全方位的理论研究和系统的实践探索。总体而言，我们需要从 “价值理念、主体结构、体制机制、方法策略、评估调适”等五个维度来展开研究，详细论证国家廉政体系建设如何实现从片面到全面、从现状到强化、从单向突进到体系整合的转型。

1.价值理念维度，旨在研究国家廉政体系建设的理论基础与价值观念。倡导渐进主义与理性主义相互协调、地方创新与顶层设计有效匹配的价值观念，注重嵌入式的廉政制度建设理念，即廉政制度与国家治理、社会转型的整合互动，各种廉政制度之间的整合，廉政制度与其他制度之间的整合。

2.主体结构维度，旨在研究国家廉政体系建设的多元主体及其之间的关系模式。改变惩治与预防腐败主体的单中心格局，迈向能适应当前公众意识崛起和虚拟空间兴起的多中心治理模式，从一元到多元，实现政府、公众与媒体之间的合作共治。在政府内部的反腐败机构建设中，从碎片化到一体化，实现纪检监察审计反贪的力量的有机整合。在反腐败对象方面，实现从公共领域到社会领域、从政府部门到私营部门的扩展和全覆盖。

3.体制机制维度，旨在研究国家廉政体系建设的制度构建与机制设计。改变当前惩防制度建设中的薄弱环节和制度之间的碎片化局面，通过顶层设计，制定 《反腐败法》等总体性法规来统领反腐败工作。解决制度内部的结构失调问题，促进制度制定与执行、惩治制度与预防制度、思想教育与制度建设等之间的均衡。注重惩防制度与其他经济社会制度之间的内嵌性，形成配套、联动机制，促成反腐败制度环境的不断整合和优化。

4.方法策略维度，旨在研究国家廉政体系建设的战略对策与政策工具。在战略层面，从地方试点到顶层设计，从自下而上到上下互动，推动运动式的单向无序治理走向制度化的均衡有序治理。在路径选择层面，从消除腐败动机和减少腐败机会的视角来设计预防路径，从打击腐败行为的视角来设计惩治路径。在政策工具层面，强调各种反腐败工具和手段的合理使用，实现教育、制度、监督、改革、纠风、惩治之间的均衡。

5.评估调适维度，旨在研究国家廉政体系建设的效果评估和动态调适。在实践层面上关注惩防体系如何从静态的制度设计转为动态的政策过程，通过客观数据测量和公众主观感知来及时评估惩防体系运行的实际效果，实时监控廉政政策执行的全过程，分析问题及原因，并向上反馈；通过纠偏或强化措施

的启动，对政策偏差及时纠正，对正确政策及时强化，使惩防体系建设成为一种动态优化和自动调适的自适应系统。

三

面对当前腐败现象依然易发高发的严峻局面，必须增强道路自信、理论自信、制度自信，继续坚持中国特色反腐倡廉道路。我们必须聚焦于国家廉政体系建设的战略、路径与对策，在全面总结中国反腐倡廉历史规律和现实特征的基础上，充分借鉴境外成功经验与失败教训，以构建中国特色廉政理论为智力支持，通过顶层设计形成惩治和预防腐败的系统战略，探寻更具科学性、针对性和有效性的反腐路径和对策，引入评估反馈和调适优化机制，最终形成惩防均衡、系统全面、动态协调的国家廉政体系。

1.建立中国廉政建设数据库，为国家廉政体系建设的实践探索与理论研究提供系统、详实的数据支撑。要提出科学有效的惩治和预防腐败措施，就必须准确把握中国廉政建设的历史和现状，这就必须将我们的研究建立在第一手数据而非主观臆断的基础之上。需要依托大数据战略，分阶段、有步骤地启动中国廉政建设数据库的建设工作。该数据库分为四个部分，即腐败与反腐败案例库、反腐倡廉政策法规库、民意和舆情信息库、廉政研究文献资料库，较为全面地覆盖廉政理论研究与政策研究的全方位需求。在数据库中的信息数据与各项理论研究之间形成循环反馈的有机关联，保持其实效性、动态性和科学性，对国家廉政体系建设的具体工作提供直接的数据支持。

2.系统梳理我国廉政体系建设的历史发展、阶段特征和未来趋势，分析其成效、问题与内在规律。结合特定时期经济社会发展大环境，研究建国以来、尤其是改革开放以来我国惩治和预防腐败实践的主要发展阶段、各阶段的主要特征和未来发展趋向，总结我国惩治和预防腐败所取得的主要成效、成功经验，分析其面临的关键问题和主要挑战。在此基础上，探讨各种反腐倡廉政策之间的内在关系，探讨反腐倡廉与国家建设、公共治理之间的关系，思考廉政建设与经济社会变迁之间的关系，深刻把握国家廉政体系建设的深层逻辑与内在规律。

3.全面总结境外不同类型国家和地区在廉政体系建设方面的成功经验，分析这些成功经验背后的共同特质与个性差异。结合我国具体情况，选择处于不同发展阶段、不同治理水平、不同文化环境中的五类典型国家和地区，即儒家文化圈、欧美先进国家、苏东转型国家、金砖国家、经济欠发达国家，分析其治理腐败的核心举措和成功经验。尤其是聚焦于这些国家和地区在经济高速发展期、政治制度转轨期、社会急剧转型期的治理经验，分析其惩治和预防腐败的关键制度设计、总体改革策略和具体对策措施，厘清腐败治理与经济政治社会等制度条件之间的嵌套互动。在辩证分析、客观比较和情境评估的基础上，为我国实践提供全面的借鉴。

4.深入反思境外不同类型国家和地区在廉政体系建设方面的失败教训，分析这些失败背后的深层原因。不同类型的典型国家和地区在廉政体系建设实践中既积累了丰富的经验，也出现了一些失败的教训。从底线思维的角度出发，在廉政建设领域相对于成功的经验，失败的教训也许意义更为重大。必须深入分析这些国家和地区治理失败的具体表现和深层原因，找出其主要约束条件，清醒认识其巨大危害。在审慎、缜密的比较分析和深入评估基础之上，能够帮助我们更深刻地认识腐败治理所依赖的政治、经济和社会文化背景，为中国特色国家廉政体系提供最直接、最有价值的镜鉴。

5.融合本土实践与境外经验，构建适应经济社会转型条件的中国特色廉政理论框架。综合运用政治学、公共管理学、经济学、社会学、法学等多学科的知识资源，结合惩治和预防腐败的本土实践探索和境外经验教训，在对中国特色反腐倡廉道路进行理论总结和提升的基础上，初步建立中国特色的廉政理论框架，与长期以来在腐败研究中占主导地位、主要基于西方经验的公共选择理论、寻租理论、委托代理理论、治理理论和新制度主义等理论流派进行对话，为中国反腐倡廉实践提供充足的理论资源。我们主张，中国特色廉政理论体系包括价值理念、主体结构、体制机制、方法策略、评估调适等五个维度，强调形成理性渐进的价值理念、多元共治的主体结构、整合全面的体制机制、均衡有效的方法策略、动

态优化的评估调适。

6.基于现实需求与理论指导，探索对于国家廉政体系建设具有切实指导意义的战略设计。经验总结和理论建构的目的，是为国家廉政体系建设提供战略指引。以往实践证明，由于缺乏明晰战略、片面注重惩治或预防等问题极大限制和约束了腐败治理的实际绩效。我们需要结合中国实际，在国家廉政体系建设中引入战略管理思维，综合运用SWOT分析和PEST分析等战略管理工具，形成中国廉政建设的顶层设计、系统战略和改革路线图。其中，最核心的内容是发展出以惩防均衡为核心的综合战略，辅之以制度先导、基础建设、社会参与、创新驱动、强化执行等战略，明确各种战略的内容及其相互之间的关系，为反腐倡廉实践指明方向。

7.基于 “动机—机会—行为”的腐败发生机理，优化国家廉政体系建设的实施路径。国家廉政体系的理论框架与综合战略，最终都服务于更具有执行性和操作性的实施路径选择。在 “动机—机会—行为”分析框架中，消除腐败动机、减少腐败机会属于预防路径，打击腐败行为属于惩治路径。我们需要科学分析预防路径与惩治路径的不同作用机理，探究促成两种路径均衡的必要条件。并与我国 《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》相结合，具体探讨作风建设、惩治腐败、预防腐败等三项工作的内容、成效和问题，明确下一步工作思路，并使之有机匹配、相互协调。

8.基于 “人—关键环节—重点领域”的分析框架，提出国家廉政体系建设的对策举措。腐败现象的总体蔓延态势和具体问题领域的变化，亟待加强对要害岗位、关键环节和重点领域的防控，这些也是有效惩防腐败的当务之急。依照国家廉政体系建设的实施路径，回应当前社会关注和惩防腐败的热点，围绕权力运行这一中心，可从掌握权力的人、权力运行的关键环节和权力影响的重点领域出发，基于“人—关键环节—重点领域”框架，梳理腐败易发多发的主要风险点，提出具有科学性、针对性的惩防举措。人主要是指掌握权力的公职人员，尤其是党政领导干部，关键环节包括行政审批、行政处罚、行政强制、人事任免、财政资金使用、公共资源交易等，重点领域包括工程建设、征地拆迁、文化教育、医疗卫生、环境保护、社会保障等。

9.引入动态监控和反馈调适的思路，探索国家廉政体系建设的评估反馈与调适机制。经济社会条件的迅速变化以及腐败现象的复杂多变，使得国家廉政体系建设的战略、路径与对策必须保持动态有效性。为此，需要开发绩效评估体系、预警体系和调适体系，实现 “评估—预警—调适”三大机制之间的关联互动和有效耦合，全方位监测国家廉政体系运行的实际情况，及时反馈，动态纠偏和强化。在绩效评估体系方面，将依托中国特色清廉指数进行主观测量，并与基于数据库的客观测量相结合，对廉政工作的实际效果实现全程跟踪。在预警体系方面，将研发要害岗位、关键环节和重点领域的腐败风险预警指标及预警制度，与信息技术平台有机整合，实现风险自动识别、提前预警的功能。在调适体系方面，将设计具体的纠偏工具，设计强化手段，保障和促进国家廉政体系建设的动态优化。

[1]《十八大报告 （全文）》，新华网，http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm，2012年11月19日 。

[2]《十八大后中央6提反腐 地方跟进反腐节拍》，新华网，http://www.qh.xinhuanet.com/2013-02/20/c_114735819. htm，2013年2月20日。

[3]倪星：《试论中国反腐败方略的系统设计》，《政治学研究》2003年第4期。

[4]Andrew Wedeman,“Anticorruption Campaigns and the Intensification of Corruption in China”，Journal of Contemporary China,vol.14,2005.

[5]Elizabeth Quade,“The Logic of Anticorruption Enforcement Campaigns in Contemporary China”，Journal of Contemporary China,vol.16,2007.

[6]Gong Ting,“An‘Institutional Turn’ in Integrity Management in China”，International Review of Administrative Sciences,vol.77,2011.

[7]《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，新华网：http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-11/17/content_693542.htm，2002年11月17日。

[8]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，中国政府网，http://www.gov.cn/test/2008-08/13/ content_1071062.htm，2008年8月13日。

[9] 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，人民网，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/1026/2809350. html，2004年09月26日。

[10] 《中央发布关于 〈建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要〉的通知》，人民网论坛，http://bbs1.people.com.cn/post/1/1/2/127017650.html，2013年2月19日。

[11] 《中共中央印发 《〈建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划〉》，新华网，http://news.xinhuanet. com/newscenter/2008-06/22/content_8417851.htm，2008年6月22日。

责任编辑：王雨磊

D630.9

A

1000-7326（2015）08-0038-06

*本文系国家社会科学基金重大项目 “全面加强惩治和预防腐败体系：战略、路径和对策研究”(13&ZD011)、打造“理论粤军”2014年度重点课题 “增创广东反腐败体制机制新优势”（WT1423）的阶段性成果。

倪星，中山大学廉政与治理研究中心执行主任、政治与公共事务管理学院教授、博士生导师；宿伟伟，中山大学政治与公共事务管理学院博士生 （广东 广州，510275）。