论反腐败体系的功能与构成要素*

刘笑霞 李明辉

当前，我国正在探索建立健全惩治和预防腐败体系。要建立健全反腐败体系，首先要明确反腐败体系的构成要素。对于反腐败体系的构成要素，许多学者和机构都进行了探讨，这些研究对于我国反腐败体系的建立和完善，具有重要的参考价值。然而，现有的研究往往注重从条块化的机制角度来分析反腐败体系的构成，且偏向于宏观制度。本文认为，应当从反腐败体系应具备的功能出发，确定反腐败体系的构成要素。

一、我国学者关于反腐败体系构成要素的观点评述

1.我国学者的一些观点

中共中央2005年1月发布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《纲要》）提出，要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。其后，国内许多学者结合《纲要》，就反腐败体系的构成进行了探讨。如时运生认为，不同发展阶段的国家具有不同的反腐模式，但在控制腐败体系方面仍有许多相同之处，主要表现在预防、惩治、国际合作等三个方面。①这实际上是参考了《联合国反腐败公约》的观点。安徽省构建惩治和预防腐败体系课题组认为，惩治和预防腐败体系由宣传教育机制、规范权力机制、法制约束机制、权力监督机制、查处惩治机制、评价监测机制、改革创新机制、组织领导体制等8个相互关联的方面组成。②郭学德认为，惩治和预防腐败体系应包括领导组织体系、教育宣传体系、法规制度体系、监督制约体系、评价问责体系等内容。③任建明和杜治洲指出，反腐败的对策不外乎打击、预防和教育，应该把这三种基本战略或对策纳入反腐败政策体系中并形成一个互补、系统的对策框架。④林尚立认为，反腐败的综合治理体系由专门的反腐败制度建设和国家基本制度建设合并而成，它是由党内制度体系、监督制度体系和管理制度体系三个层面的制度构成的制度网络。⑤何增科在“透明国际”的“国家廉政体系”的基础上加入了党委、人大、民主党派与政协等中国元素，构建了“现代国家廉政制度体系”。⑥

2.对现有观点的评价

上述学者实际上是从不同角度来认识反腐败体系的构成要素的，无所谓谁对谁错的问题。不过，现有文献对反腐败体系构成的阐述存在一定的局限性。第一，着重从腐败的成因入手并从教育、监督、制度等角度来构建反腐败体系，而较少从腐败治理本身的目标和程序出发来构建反腐败体系。第二，侧重于提出多元化的反腐败机制，而忽视这些机制究竟如何实现反腐败目标以及相互之间的关系如何。第三，重视条块化的机制设计，而忽视不同机制的功能整合。现有的研究往往将反腐败体系划分为若干个方面的制度，然而，在许多情况下，很难将反腐败体系分割为相互独立的条块，因为反腐败体系的各个要素之间并不是完全独立的关系，而是有着很大的重合性和关联性，并且，条块化的制度设计在完备性和系统性方面往往存在不足。第四，简单地照搬《纲要》的阐述。《纲要》是指导我国具体反腐败实践的纲领性文件，其对我国现时环境下建立和完善反腐败体系的实践指导意义是毋庸置疑的，但其毕竟不是学术分析。

笔者认为，从腐败的成因和影响因素出发来进行分析，固然有助于有针对性地建立反腐败应对措施，但这样难以形成系统的反腐败要素体系。在构建反腐败体系时，还应当从反腐败体系的基本目标出发，从反腐败体系的功能入手，形成一个有着内在逻辑的、系统的要素体系。

二、我国反腐败体系的功能

反腐败体系的基本目标是减少腐败现象发生的可能性，降低腐败造成的危害。一个完整的反腐败体系至少应具备预防、发现（侦查）、惩戒、风险预警、腐败控制与补救五项功能。⑦其中，预防、发现（侦查）、惩戒这三项基本功能实际上是反腐败体系基本目标的具体化和落脚点，也可以看成是反腐败体系的具体目标。

1.预防功能

一个有效的反腐败体系首先是一个能够有效预防腐败的体系。事先的预防，是最为经济的反腐败措施。如果能够通过事先预防来减少腐败的发生，则腐败发生以后用于发现、惩戒、预警、控制腐败的成本都可以大大降低，因此，事先的预防可以降低整个社会用于反腐败的成本。如果不能做到有效预防，等到腐败行为已经发生，甚至已经给组织或社会造成较为严重的不利影响时才发现腐败，即便对腐败者给予严惩，也往往难以弥补其造成的损害。由此可见，尽管用来预防腐败的机制需要成本，但较之腐败发生后产生的巨大的直接和间接成本，预防腐败显然更为经济。⑧正因为如此，各国的反腐败政策都特别强调腐败预防机制的建立。《联合国反腐败公约》专门从预防性反腐败政策与做法、预防性反腐败机构、公职人员聘用与行为守则、公共采购、公共财政管理的透明度和问责制、公共报告、审判与检察机关、社会参与等方面就腐败的预防措施进行了阐述。⑨

2.发现功能

再健全的预防腐败体系也未必能够完全有效，因此，还需要建立第二道防线，即当腐败发生时或发生后能够及早地发现腐败并深入进行调查，以确定谁腐败、何时腐败、如何腐败、怎样腐败、多大程度的腐败等问题。腐败发现功能的有效性应当从腐败行为被发现的可能性和被发现的及时性两方面来评价。前者要求应当尽可能地发现所有严重的腐败行为，后者要求在腐败行为尚未对组织造成重大影响之前就及时发现腐败行为。腐败发现功能还要求充分地报告所发现的腐败行为，以提高腐败打击的透明度。

3.惩戒功能

当发现腐败行为并调查清楚后就应当根据法律、法规及组织内部规章制度进行惩戒。合理的惩罚机制会抑制腐败行为的产生，而不合理的惩罚机制则会加剧腐败的产生。⑩因此，建立有效的腐败惩罚机制是反腐败的关键所在。腐败惩戒机制的有效性应当从以下三个方面来判断：一是腐败者被发现并受到惩罚的概率；二是腐败者所受惩罚与其行为的严重程度是否相适应，惩罚腐败的规则是否得到严格地、前后一致地和公平地执行；三是惩戒是否能够对其他潜在的腐败者起到教育和震慑作用，从而减少以后发生腐败的可能性。腐败惩戒机制的有效性既取决于腐败惩戒制度的设计，也取决于惩戒制度的执行。从手段上来说，腐败惩戒机制既包括将腐败行为者移交司法机关，依法提起诉讼从而对其行为予以惩罚，也包括根据行政法律法规对腐败者予以行政处罚或依据组织内部规章对其予以处分，包括在名誉上对其进行谴责。除了对腐败行为者进行处罚外，还应当对负有领导责任的部门和领导进行问责。

4.风险预警功能

所谓腐败风险预警，就是及时识别腐败风险事项并评估其发生的可能性和严重程度，并以腐败风险报告等形式提供给相关部门或人员，以作为腐败风险控制、腐败调查等的依据。腐败预警功能是由腐败发现功能派生出来的，只有在对腐败风险事项进行充分识别和评估的基础上，才能够有效地对腐败风险进行预警。当然，发现功能与预警功能并不完全相同，发现功能针对的是已经发生的腐败行为，而预警功能针对的是尚未变成现实的腐败风险事项或者通过已发现的局部的腐败情况来推断整体的腐败情况并向相关部门发出警报。而腐败预警与腐败预防的侧重点也是不同的，腐败预警是腐败预防机制未能完全有效预防、已经出现腐败风险情况下的及时报告和警示。

5.腐败控制与补救功能

所谓腐败控制，即在日常活动中通过内部控制、内部审计等措施来降低腐败发生的可能性或腐败行为可能造成的不良后果的严重程度，从而使控制后的腐败剩余风险处于最小的范围以内。与腐败预防旨在事先降低腐败发生的概率不同，腐败控制是在已经存在腐败风险的基础上将风险发生的可能性降低到最低，或者在腐败已经发生的情况下采取补救措施使其可能对组织和社会造成的危害最小化。换言之，腐败预防的目标是使腐败不发生或者少发生，而腐败控制的目标是当腐败风险事项已经出现时采取措施使之处于最小的范围以内，或者腐败已经发生时采取补救措施使腐败造成的影响最小化。腐败控制还包括在腐败发生后对相关的受害者提供救济（这实际上属于减少腐败的影响的一部分）。［11］

值得指出的是，上述五个功能之间是相互联系、各有侧重、互为补充的，并且都统一于反腐败目标之下。预防腐败是反腐败的第一道防线，发现腐败、惩戒腐败、预警腐败、控制腐败则是在预防机制无效的情况下的补救机制。

三、我国反腐败体系的构成要素

反腐败体系的五项功能是确定反腐败体系构成要素及要素之间相互关系的基础。在构建反腐败体系时，应从以上功能出发，建立一个涵盖预防、识别、惩戒、预警和控制等诸项功能，由公共部门预算管理、政府信息公开、审计、司法、教育等众多制度共同构成的反腐网络。

1.腐败预防机制

构建腐败预防机制主要包括三个方面。第一，通过雇员援助计划，通过完善的公务员考核、薪酬与晋升制度等手段，减少公职人员经济、工作、生活等方面的压力，从而消除其腐败的动机。第二，通过削弱公共部门的垄断性权力、减少官员的自由裁量权、强化公共部门内部控制（包括内部审计）［12］和外部监督（包括外部审计）［13］、强化预算硬约束、强化政府信息公开等手段，减少舞弊的机会，提高腐败行为的暴露概率。第三，通过反腐败教育、强化责任意识等手段提高公职人员的道德水准，消除腐败合理化的借口。

腐败预防机制具有如下特点。一是着眼于事前且针对非特定对象。但腐败预防机制的设计很大程度上需要依据对腐败成因和特征的分析，因此，事后的分析对于事前预防机制的建立具有重要的指导意义。二是正式的制度和非正式的制度都构成了腐败预防的手段。腐败预防目标的实现既有赖于反腐败法律、公共部门内部控制、政府审计及其他相关的外部治理机制等正式的制度安排，也依赖于道德观念等非正式的制度安排。从舞弊动因的角度来说，凡是能够降低腐败压力（动机）、机会和合理化借口的手段都可以构成预防腐败的有机组成部分。三是全面性腐败预防机制必须要嵌入组织业务活动的各个方面和各个环节。

2.腐败发现机制

腐败发现机制主要包括以下八个方面。第一，公共部门内部控制。侦查性的内部控制有助于及早发现存在的腐败行为。第二，政府审计。无论是常规的财政审计还是经济责任审计，无论是合规性审计还是绩效审计，都有助于发现公共部门中存在的腐败行为。除了政府审计机关对公共部门的审计能够发现公共部门中存在的腐败外，政府审计机关、注册会计师对企业和金融机构实施的审计，也有助于发现政府部门和公职人员的腐败行为。第三，内部审计。通过检查本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动情况，可以发现本单位内部存在的腐败行为。第四，举报机制。在我国，群众信访举报一直是发现腐败案件的主渠道。第五，巡视制度。通过巡视，可以发现有关的腐败线索并将其提交给纪检、司法等部门，从而最终发现并揭露有关的腐败行为。党的十八大以来，巡视制度在我国得到了充分发展，并在腐败发现方面取得了令人瞩目的成绩。第六，党内监督制度。作为执政党的中国共产党的党内监督，在我国反腐败进程中具有十分重要的作用。第七，公众政治参与和媒体监督。近年来，网络反腐成为我国公众参与反腐的重要方式，而传统媒体在发现腐败方面具有重要意义。第八，政府信息公开与政府财务报告。政府信息公开不仅有利于提高行政透明度从而加强对官员的约束，预防腐败，而且对于发现腐败也具有重要意义。政府信息公开可以为公众参与并发现腐败提供信息，通过对政府披露的信息进行必要的对比和分析，公众可以发现权力滥用及腐败行为。

腐败发现机制具有如下特点：一是立足于事中和事后。二是在现实中，腐败发现很大程度上是一个概率问题，被发现的腐败行为永远只可能是一部分，腐败发现机制的有效性取决于反腐败资源的投入、反腐败机构的独立性以及群众的参与程度等因素。三是充分性和及时性是对腐败发现机制的基本要求。

3.腐败惩戒机制

腐败惩戒包括三个方面。第一，法律惩戒。将腐败者移交司法机关并追究其法律责任从而打击腐败犯罪，是腐败惩戒的重要方式。因此，与腐败惩戒相关的立法和司法制度是否完善，是影响腐败惩戒有效性的重要因素。第二，行政和纪律惩戒。上级、本单位和党组织对情节较为轻微、尚未达到追究刑事责任标准的腐败者及负有领导责任的人员，可以依照有关行政法律法规及单位内部规章制度实施处罚或处分，如辞职、辞退、免职、降职、降薪、任职限制等。第三，声誉惩戒。对腐败者予以谴责、通报批评等处分，同样能够有力地惩罚腐败者。此外，国际合作打击经济犯罪行为也是腐败惩戒的重要组成部分。值得指出的是，要有效而适当地惩戒腐败，必须客观、准确地认定腐败行为，在这方面，审计和司法会计鉴定具有重要意义。

腐败惩戒机制具有如下特点：一是建立在腐败行为被发现的基础上，所针对的主要是特定主体，但对于非特定主体也具有震慑作用。二是腐败惩戒机制建立的目的不仅在于惩罚腐败者，还在于其教育他人的功能，腐败惩戒的恰当性和有效性将直接影响到腐败的发生。腐败惩戒兼具腐败预防的功能。三是腐败惩戒的手段包括人身、经济、名誉等多个方面。

4.腐败预警机制

可以对腐败风险发出预警的机制主要包括三方面。第一，腐败风险公共报告。《联合国反腐败公约》指出，可以通过公布资料（包括公共行政部门腐败风险问题定期报告）来提高公共行政部门的透明度。［14］实际上，在对公共部门腐败风险进行识别和评估的基础上发布腐败风险报告，是一种非常有效的风险预警手段。第二，政府审计报告。在审计报告中指出政府部门在预算执行、资金管理等方面存在的潜在问题，也是一种有效的腐败预警方式。此外，公共部门内部控制与内部审计也可以发现潜在的腐败风险领域，从而发出预警。第三，举报与投诉机制。群众对政府部门的投诉和举报某种程度上可以作为腐败的预警信号，针对某个部门或官员的举报越多，其存在腐败行为的可能性越高。

腐败预警机制最重要的特点：一是及时性。只有在腐败尚未大面积发生或者尚未造成严重后果时就及时发出准确的警讯，促使相关部门采取措施来预防或控制腐败，才能称之为预警。二是腐败预警需要建立在畅通的信息传递的基础上，否则，将会导致腐败预警信息不能及时到达相关部门，从而导致预警失败。三是腐败预警以腐败风险识别和评估为依据，以腐败控制为目的。

5.腐败控制机制

腐败控制机制主要包括四个方面。第一，在对本单位内部控制进行评价或审计的基础上发现存在的内部控制缺陷，进而通过完善公共部门内部控制，如加强不相容职责分离、岗位轮换、授权和限额控制等来降低腐败风险，减少腐败行为所能够影响的范围。［15］第二，通过审计部门的跟踪检测程序，促使被审计单位尽快完善内部管理或者促使相关部门制定或完善有关法律法规，从而降低腐败风险。第三，进行行政体制改革，减少政府部门和官员的垄断性权力和自由裁量权，从而使某个部门或官员的腐败行为所造成的损失尽量减少到最低。第四，实施控制腐败的救济制度，如通过没收和追缴违纪违法财物、责令退赔等制度减少腐败造成的损失。

腐败控制机制的特点：一是以尽可能降低腐败发生的概率或者已发生的腐败行为的不利影响为目的。二是腐败控制机制建立在已识别的腐败风险或已发现的腐败行为的基础上。腐败惩戒在本质上是一种消极的补救措施，而腐败控制则是一种更为积极的补救措施。

值得指出的是，反腐败体系的五个功能具有一定的普适性，对于不同国家或地区应当都是适用的。但就具体构成要素而言，则应根据各国自身的情况来选择或设计具体的制度。就我国而言，作为执政党的中国共产党的党内监督在我国反腐败体系中居于十分重要的地位。《纲要》指出，必须坚持中国共产党的领导，保证反对和防止腐败的正确方向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也强调，严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任。尤其是党的十八大以来，中纪委及地方各级纪委在反腐败方面取得了令人瞩目的成就。

四、结语

尽管不同国家反腐败的具体制度可能存在差异，但任何有效的反腐败体系都应当具备预防、发现、惩戒、预警和控制五项功能。这五项功能是确定反腐败体系构成要素及要素之间关系的基础。从功能出发来构建反腐败体系，具有如下优点。一是目标导向。预防、发现、惩戒、预警及控制这五个功能实际上也是反腐败体系的子目标。围绕反腐败目标，从五个功能出发构建反腐败体系的要素，有助于保证反腐败总体目标的实现。二是整合性。五个功能不是独立的，而是相互联系、互为补充的，它们最终都统一于反腐败的目标。因此，从功能出发构建反腐败体系，可以避免条块化，有助于各个机制明确自身在反腐败体系中的具体使命和目标，避免职责不清。例如，政府审计在腐败的预防、发现、惩戒、预警、控制方面都能发挥重要作用，认识到这一点，可以更好地发挥政府审计在反腐败体系中的作用。三是制度与方法的统一。从功能出发构建反腐败体系，可以将宏观制度设计与反腐败的程序和方法联系起来，避免只注重宏观制度设计而忽视具体的方法论。例如，腐败发现功能下相关的反腐败制度要以及早发现腐败行为为目标，并落实于具体的工作中。四是开放性和动态自适应性。功能导向的反腐败体系是开放的和动态化的，可以根据反腐败目标的要求进行动态的调整。

从我国反腐败实践来看，目前仍主要侧重于腐败的揭露与惩戒，对于腐败的预防、预警、控制则关注不够。未来我国在构建和实施反腐败体系时，在进一步强化腐败揭露与打击机制的同时，还应当注重加强腐败的预防、预警和控制机制。

注释

①时运生：《中外国家控制腐败体系比较研究》，《河北学刊》2005年第6期。②安徽省构建惩治和预防腐败体系课题组：《构建惩治和预防腐败体系的思考》，《学术界》2005年第3期。③郭学德：《惩治和预防腐败体系建设及其评价问题的理论思考》，《中州学刊》2010年第6期。④⑩任建明、杜治洲：《腐败与反腐败：理论、模型和方法》，清华大学出版社，2009年，第111、32页。⑤林尚立：《中国反腐败体系的构建及其框架》，《河南大学学报》2010年第1期。⑥何增科：《建构现代国家廉政制度体系——有效惩治和预防腐败的体制机制问题研究》，《马克思主义与现实》2009年第3期。⑦李明辉：《政府审计在反腐败中的作用：理论分析与政策建议》，《马克思主义研究》2014年第4期。值得一提的是，正由于这一体系并不仅限于腐败的预防与惩治（尽管这二者较为重要），因此，笔者更倾向于采用“反腐败体系”或“腐败治理体系”的提法。⑧当然，对于具体的预防腐败机制的设计，仍然要遵循成本效益原则。⑨［14］UNODC（United Nations Office on Drugs and Crime），2004，United Nations Convention against Corruption，http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf.［11］一些学者将腐败惩戒也作为腐败控制的内容。如李晓明等将控制腐败定义为控制主体对腐败现象（包括腐败意识、腐败行为）所采取的限制、纠正、惩戒措施的总和及其全过程。参见李晓明等：《控制腐败法律机制研究》，法律出版社，2010年，第39页。对此，笔者认为，李晓明等的腐败控制概念比较宽泛，已经接近腐败治理的概念。而本文所采用的是较为狭义的概念。［12］2012年11月29日财政部发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）明确将“有效防范舞弊和预防腐败”作为行政事业单位内部控制的目标之一。［13］INTOSAI《2011-2016年战略计划》指出，最高审计机关实施的政府审计可以提高透明度，使得（腐败）风险更加可见，并根据联合国反腐败公约的精神，建立强有力而有效的内部控制来预防腐败。参见INTOSAI.November 2010.Strategic Plan 2011-2016.http://www.intosai.org/uploads/intosaispenglishv9web.pdf.［15］由此可见，有效的政府部门内部控制以及营利组织的内部控制不仅有助于预防腐败、发现腐败，对于腐败控制同样具有重要意义。这应当成为我国反腐败制度建设的一个重要努力方向。