鼓励企业“走出去”与改革我国避免双重征税方法*

朱 青（中国人民大学财政金融学院北京 100872）

鼓励企业“走出去”与改革我国避免双重征税方法*

朱 青（中国人民大学财政金融学院北京 100872）

鼓励企业到海外投资（即所谓“走出去”），已是当前我国一项战略性的经济决策。党的十八届三中全会的决定指出：“适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合”；要“扩大企业及个人对外投资。”清除企业“走出去”的税收障碍是鼓励企业扩大对外投资的重要措施。我国现行的税收抵免制度与“走出去”企业的客观需求不相吻合，已经阻碍了企业加大“走出去”的步伐，亟待国家出台相应的改革措施。而最彻底的改革就是顺应国际趋势，放弃境外税收抵免法，转而实行免税法。

一、现行的抵免法对企业“走出去”的阻碍作用

企业“走出去”当然要追求税后利润的最大化。但跨国投资不仅要面临东道国（地区）的所得税，而且作为居民企业还要面临居住国（地区）的所得税，如果是通过第三国（地区）间接走到东道国（地区）进行投资则还要面临第三国（地区）的所得税。所以，对外投资的税后利润最大化应当是考虑到上述所有国家（地区）所得税以后的利润最大化。根据我国的企业所得税法规，“走出去”企业从境外取得的投资收益（利润或股息、红利）无论是否负担了当地的所得税，仍需向我国税务机关申报纳税；为了避免国际重复征税，我国在对企业的境外所得征税时允许其办理境外税收抵免，即用其负担的境外所得税冲减应在我国缴纳的企业所得税。尽管企业所得税制度中有这种避免双重征税的措施，且我国已经与99个国家签订了避免所得双重征税的协定，但就目前的情况来看，境外税收抵免法对海外投资仍有一定的阻碍作用。这主要表现在以下几个方面：

第一，我国企业到境外投资，如果当地的所得税税率较低，其境外投资收益仍要按我国的企业所得税

税率补税，从而享受不到境外低税负的好处。企业所得税的税负水平最主要取决于名义税率的高低。许多国家为了吸引外资，制定了比较低的税率水平。例如，2014年，土库曼斯坦的公司所得税税率仅为8%，黑山共和国为9%，保加利亚、巴拉圭、卡塔尔和马其顿四国为10%，爱尔兰和列支敦士登为12.5%，约旦为14%，阿尔巴尼亚、格鲁吉亚、拉脱维亚、立陶宛、塞尔维亚、黎巴嫩、毛里求斯、伊拉克和科威特等国为15%。①Corporate tax rates table ［EB/OL］.http://www.kpmg.com/global/en/services/tax/tax-tools-and-resources/pages/corporate-tax-ratestable.aspx.如果我国企业到上述低税率国家进行投资，无论在当地开办分公司还是子公司，都会面临在我国补税的问题。另外，我国企业到高税率的国家进行投资，有时也能享受到行业的低税率优惠。例如，赞比亚的公司所得税税率高达35%，但对化肥和有机肥的生产利润只征收15%的所得税。②同上但由于我国与赞比亚签订的税收协定中并没有税收饶让条款，③在我国对外签订的99个税收协定中，中国提供税收饶让的只有25个协定。所以到赞比亚投资的中国居民企业即使能享受到15%的优惠税率，其从赞比亚子公司分得的股息、红利也要按照25%和15%的税率差补税。可见，在实行境外税收抵免法的情况下，我国居民企业即使到税率较低的东道国进行直接投资，实际上也享受不到低税负的好处，其境外投资所得还是要承担与在境内投资相同的税负。

第二，我国企业所得税的境外税收抵免限额是按“分国不分项”的原则确定的，在这种情况下，居民企业如果到多个国家进行直接投资，而东道国的税率有的高于我国、有的低于我国，这样就会出现在高税国实际纳税超过抵免限额而抵免不尽、在低税国实际纳税达不到抵免限额造成抵免限额结余的情况。比如，我国某居民企业分别到肯尼亚和马其顿投资设立全资子公司从事经营活动，肯尼亚的公司所得税税率为30%，马其顿的税率为10%④为了简化问题，此处不考虑两国征收的预提所得税。；2014年，这两个境外子公司分别取得税前利润（应纳税所得额）折合人民币1000万元，税后利润全部向中国境内的母公司进行分配。肯尼亚子公司当地纳税折合人民币300万元，税后利润700万元，抵免限额为250万元（1000×25%），⑤在比例税率的情况下，抵免限额等于来源于某国的应纳税所得额乘以我国25%的税率。当年肯尼亚子公司的投资收益不需要在我国补税，但有50万元超限额的肯尼亚税款不能用于抵免，只能向以后年度结转；而马其顿子公司在当地纳税折合人民币100万元，税后利润900万元，尽管抵免限额也为250万元，但实际用于抵免的税款仅为100万元，该居民企业需要就马其顿子公司1000万元的应税所得在我国补缴150万元[1000万×（25%-10%）]的企业所得税。可见，在这个案例中，肯尼亚子公司和马其顿子公司的抵免限额并不能调剂使用，从而增加了我国居民企业当期的税收负担。

第三，我国企业所得税的境外税收抵免不仅有控股比例的要求，而且还有严格的层级限定，这对企业“走出去”实际上形成了一种约束。我国“走出去”企业尤其是资源型和军工企业出于国家安全的考虑往往要在母公司和目标企业之间设立多个境外的中间层企业，即通过这些境外中间层企业间接持有东道国目标企业的股权。对于这种多层间接持股的境外税收抵免，我国税法有严格的限定：一是只办理居民企业直接控制和间接控制20%或20%以上股权的境外企业的税收抵免；二是给予办理境外税收抵免的只限于境外三层外国企业⑥《财政部 国家税务总局关于我国石油企业在境外从事油（气）资源开采所得税收抵免有关问题的通知》（财税[2011]23号）规定石油企业可办理境外五层外国企业的税收抵免，但此文不适用其他企业。。上述境外税收抵免的规定对境外投资链条较长（中间层企业较多）的居民企业是不利的。特别是当多个中间层企业设在低税国（地区）而目标企业设在高税国时，国内“走出去”的企业就要间接负担较重的境外税收。

二、避免跨国投资所得重复征税方法的国际趋势

国际上通行的避免对跨国所得双重征税的方法是，东道国照常征税而由居住国在对本国居民境外所得征税时采取一定的减缓措施，其中比较有效的措施包括抵免法和免税法。抵免法是在对全球所得课税原则的基础上，由居住国在对本国企业境外投资所得征税时，允许其用所负担的外国税款抵免应缴纳的本国税款。

免税法体现的是只对境内投资所得课税的原则，即居住国对本国企业来源于境外的全部或绝大部分投资所得免税。由于实施免税法主要是为了鼓励本国企业到境外去投资经营，参与境外企业的经营管理，所以实行免税法的国家一般要求本国企业要在境外被投资企业的股本中占有一定的比例（多数国家如德国规定为10%，也有的国家如法国、荷兰规定5%），因此，免税法又被称为“参与免税”（participation exemption）。在实行免税法的国家中，有的还允许本国企业从境外分支机构取得的利润享受免税，如比利时、荷兰、西班牙、英国等。另外，绝大多数国家依据国内税法实施参与免税，但也有个别国家（如加拿大和葡萄牙）则要依据税收协定对本国企业的对外投资所得办理免税。

抵免法和免税法都可以消除双重征税，但究竟哪个方法更好？理论界对此问题已经争论了半个多世纪，焦点主要集中在哪种方法更有利于提高资源配置的世界经济效率。因为抵免法可以保证资本输出中性（投资者无论在本国投资还是对外投资都面临相同的有效税率），而免税法可以保证资本输入中性（在同一地区本国和外国的投资者都面临相同的有效税率）。但在各国企业所得税税率和税基不一致的情况下，资本输出中性和资本输入中性不可兼得，至于其中哪个更重要，理论界始终达不成一致。①David A. Weisbach. The Use of Neutralities in International Tax Policy,Coase-Sandor Institute for Law & Economics WorkingPaper No. 697, 2014,pp3-5.从实际情况看，各国政府需要考虑的是本国公民福利的最大化，而不是全球生产效率的最大化。在世界经济一体化的条件下，随着跨国公司的发展以及国际竞争的加剧，各国政府往往要鼓励本国企业到海外投资，这时，放弃全球所得征税原则而实行免税法就显得比较有利。原因是，如果一国实行抵免法，再课征较高的所得税，则很难吸引跨国公司在本国设立总部（母公司），因为一旦总部设在这类国家，整个跨国公司集团的税负就要由该国的税负水平来决定。跨国公司如果把总部设在对全球所得征税的高税率国家，并且要想在国际竞争中取得优势，就必须比别的公司取得更高的税前收益率，这无疑对其自身的经营形成很大的挑战。所以，跨国公司从降低税负角度考虑往往倾向于把总部设在一个低税负而且实行免税法的国家。而从政府的角度考虑，吸引跨国公司到本国投资办厂甚至设立总部会给本国带来很大的经济利益，②Michael P. Devereux. Taxation of Outbound Direct Investment :Economic Principles and Tax Policy Considerations, Oxford University Centre For Business Taxation, WP 08/24.pp17-22.所以其在选择避免双重征税的方法时应当考虑这个因素。

历史上，一些欧洲大陆国家比较早地实行了免税法，例如荷兰（1914年）、芬兰（1920年）、瑞士（1940年）、比利时（1962年）、奥地利（1972年）等，英、美、日、澳等国家则长期坚持全球所得课税的原则，并采用抵免法解决双重征税问题。这样，在国际竞争面前，欧洲大陆国家的跨国公司就处于比较有利的税收地位。为了防止税收制度阻碍本国的对外投资，英、美、日、澳等国又不得不在抵免法的基础上加进“推迟课税”的规定，即对本国企业从海外取得的投资收益如果不汇回不对其征税，只对汇回的股息、红利课税。但这样一来，跨国公司又利用此规定将投资收益长期滞留海外从中避税，最终又迫使上述国家出台所谓的“受控外国公司”（CFC）条款进行反避税。由此一来一往，这些国家的跨国公司还是觉得把总部搬到实行免税法的国家对自己比较有利。例如，美国在1999年以后出现了所谓的“公司倒置”（corporate inversions）浪潮，即美国的跨国公司通过购并交易将总部迁移到海外，在新的公司结构中，原有的公司总部反倒成了外国母公司的美国子公司，其他关联公司也都受外国母公司的控制。在过去的十年中，大约有50家美国公司把总部搬到了海外。③［EB/OL］.http://www.benzinga.com/news/14/08/4758999/5-companies-that-have-moved-overseas-for-lower-taxes.英国从20世纪90年代中期开始也出现了跨国公司总部外迁的现象。如2008年4月英国著名的制药集团夏尔公司（Share）宣布将总部从英国的贝辛斯托克迁往爱尔兰的都柏林，该事件当时在英国引起了不小的轰动。一项研究表明，跨国公司总部设在抵免法的国家比设在免税法的国家更容易迁移它们的总部，尤其是子公司所在国的税率比总部低的跨国公司更是如此。外国子公司的有效税率每降低1个百分点，总部迁移的可能性就增加0.22个百分点。④Johannes Voget. Relocation of headquarters and international taxation, Journal of Public Economics, 95 (2011) ,pp1067-1080.

面对跨国公司总部搬迁的局面，一些实行抵免法

的国家不再无动于衷，纷纷效仿欧洲大陆国家实行免税法。最先行动的是澳大利亚，其在2004年对国际税收制度进行了彻底的改革：一是对本国企业从境外分公司取得的利润免税，境外分公司不论设在高税国还是低税国都可以享受免税政策，只要求境外分公司的利润来源于积极经营活动而不是消极投资；二是对本国公司从境外持股比例达到10%或以上的子公司分得的股息免税，同时对这类外国股息也不再办理直接抵免和间接抵免。在此之前，澳大利亚只根据税收协定对本国公司从境外取得的利润或股息给予免税，2004年的税制改革将境外投资所得免税的政策扩大到了所有国家。①KPMG, Australia's new international taxation regime,www.kpmg.com.au/portals/0/enrpublication.pdf.英国为了防止跨国公司总部外迁现象愈演愈烈，也不得不从2009年7月1日开始实行免税法，并不断地降低公司所得税的税率，从2009年的28%降至2014年的21%。②［EB/OL］.http://www.kpmg.com/global/en/services/tax/tax-tools-and-resources/pages/corporate-tax-rates-table.aspx.日本也是海外投资较多的国家，从2009财年开始，日本也放弃了抵免法，转而实行免税法，即对本国企业从境外子公司（持股达到25%并连续持有6个月以上）分得的股息95%的部分给予免税，与此同时境外来源股息负担的预提所得税也不能再办理外国税收抵免（但日本对本国企业在境外设立的分公司仍实行境外税收抵免制度）。③［EB/OL］.http://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=aa9a7186-3251-46e3-a9fc-cdedfd2a12e4.加拿大虽然没有完全放弃抵免法，但是对到税收协定国从事积极投资的企业给予免税待遇，即本国企业在税收协定国设立的子公司（持股比例在10%或以上）取得的积极经营所得（active business income）属于豁免盈余（exempt surplus），从这部分豁免盈余中按股权比重向本国企业分配的股息可以在加拿大享受免税。④［EB/OL］.http://www.nrcan.gc.ca/mining-materials/taxation/8880#facfai.例如，加拿大与中国签订的税收协定第二十一条第一款（二）就有此规定。目前在经合组织34个成员国中，完全实行抵免法（即国内法和税收协定中都采用抵免法）的国家只有美国、智利、墨西哥、韩国、以色列和爱尔兰六国。⑤PWC,Evolution of Territorial Tax Systems in the OECD, April 2, 2013.其中，美国朝野要求实行免税法的呼声一直不断。例如，2005年11月，美国联邦税改革顾问委员会发布了一份研究报告，其中就建议放弃抵免法，对美国公司从海外取得的积极投资所得免税⑥Lawrence Lokken and Yoshimi Kitamura, Credit vs. Exemption: A Comparative Study of Double Tax Relief in the United States and Japan, Northwestern Journal of International Law & Business, Volume 30, Summer 2010, pp622-623.；2014年2月，美国众院筹款委员会主席坎普公布了一项税收改革立法的讨论稿，主张美国应实行免税法，即允许美国公司从受控外国公司（被美国公司直接或间接拥有10%以上投票权的外国公司）取得的股息扣除95%后作为美国的应税所得额；同时对美国公司的海外分支机构按受控外国公司对待，也给予其利润95%的免税待遇。⑦Highlights of Ways and Means Discussion Draft:Participation Exemption (Territorial) System,［EB/OL］.http://waysandmeans.house.gov.

三、我国应适时转向免税法

从上面的分析看，我国现行的境外税收抵免制度存在着很大的缺陷，在一定程度上阻碍着企业“走出去”。当然，这些问题可以通过实行综合限额抵免法以及增加境外投资企业的抵免层次等措施部分地加以解决，但在抵免法制度框架下企业到低税国进行投资需要补税的问题仍得不到解决。尤其是我国正在实施“一带一路”的国家战略，沿线国家很多属于低税国，这个问题就更加突出。鉴于免税法已经成为解决跨国投资所得双重征税的一种国际趋势，所以我国在实施企业“走出去”的国家战略中，不应再对抵免法进行修修补补，而应顺应这个国际趋势，转而实行免税法。实行免税法，不仅可以彻底解决当前抵免法制度下出现的一系列问题，而且可以大大简化对境外所得的税收征管手续，便利于广大的“走出去”企业。

目前实行免税法人们比较担心的有两点：一是在实行免税法的情况下，我国要放弃一部分对境外所得的征税权，从而会减少国家的税收收入。这种担忧并不是没有道理，但也应当看到，在抵免法的情况下，企业的境外所得在我国补税一定是发生在东道国税率低于我国税率的情况下，如果我国的税率低于或等于东道国的税率，补税问题就不会存在。这时无论实行抵免法还是免税法，对国家税收收入的影响是相同的。爱尔兰目前就处于这种状况，该国虽然没有实行免税法，但其税法规定，在对本国公司的境外来源股息征税时，如果本国公司的境外子公司用交易利润（trading

profits）向本国公司支付股息，则只对这种股息课征12.5%的所得税；而如果境外子公司不是用交易利润向本国公司分配股息，则对这部分股息要按25%的税率征税。由于12.5%的税率水平从国际上看都是很低的，所以在绝大多数情况下爱尔兰公司从国外分回的积极投资所得是不需要补税的，它相当于对境外来源股息免税。①Dillon Eustace, Holding Companiesin Ireland. http://www.dilloneustace.ie/Practice-Areas/Taxation.这也是爱尔兰目前没有转向免税法的一个重要原因。我国目前企业所得税的名义税率是25%，这个税率水平从国际视角看已经不低。2014年公司所得税的全球平均税率水平为22.6%，欧洲国家为18.6%，亚洲国家为20.8%，大洋洲国家为21%，北美洲国家为24.1%，南美洲国家为27.5%，非洲国家为29.1%。②［EB/OL］.http://taxfoundation.org/article/corporate-income-tax-rates-around-world-2014.经合组织34个成员国中目前有16个国家公司所得税的税率（包括中央和地方）低于我国。③0ECD Tax Database.而从吸引外资的角度考虑，未来我国降低企业所得税的名义税率是十分必要的。因为，企业所得税的税率高会带来两个问题：一是会阻碍外商来华进行直接投资。近些年，外国直接投资大量转向东盟国家，很重要的一个原因是一些东盟国家税负较低。如公司所得税税率，新加坡为17%，文莱、柬埔寨和泰国为20%，越南为22%，老挝为24%④EY,Worldwide Corporate Tax Guide 2014.；再加上我国与东盟建立了自由贸易区，对于大多数产品互免关税，这样外国投资者到东盟国家投资办厂，生产出来的产品再出口到我国就可以享受免关税或低关税的优惠。据统计，日本对东盟国家的直接投资2011年仅为97.1亿美元，而2013年就猛增到229亿美元，同期，韩国对东盟国家的直接投资也从17.4亿美元增加到35.2亿美元。⑤［EB/OL］.http://www.asean.org/news/item/foreign-direct-investment-statistics.相比之下，日、韩两国近年来对我国的直接投资增幅并不大，如日本从2011年的63.48亿美元增加到2013年的70.64亿美元，韩国则从25.51亿美元增加到30.59亿美元。⑥数字来自中国商务部网站。二是已经在华投资办厂的外国投资者会利用转让定价将利润从我国转出到低税国或避税地。由于我国的企业所得税税率较高，国际上的跨国公司会千方百计地利用转让定价将本应归属到我国（东道国）境内企业的利润转移到居住国或其他中间国，尽量避免在我国缴纳企业所得税。尽管这些年我国不断加大反避税的力度，但外商转移利润的现象却屡禁不止。据统计，2006年，我国转让定价税收调整平均每个案件补税383.62万元，而到2014年，每个案件补税金额增加到3 068万元，全年反避税对税收的贡献达到523亿元。⑦［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2015-02/03/c_1114241537.htm.如果我国下调企业所得税税率，将其降到亚洲国家的平均水平（比如降到20%），这时我国企业“走出去”到海外投资，特别是到拉美和非洲国家投资，由于东道国的税率在多数情况下都高于我国，所以实行免税法并不会对财政收入造成很大冲击。

实行免税法人们还担心一点，就是会不会刺激企业国际避税，会不会鼓励企业都走到避税地去。其实这种担心也是没有必要的，因为任何国家实行免税法都不可能对境外所得无条件免税。从国际经验看，实施免税法的国家除了规定享受免税要达到一定的参股比例外，一般还规定东道国不能是低税区或避税地（例如意大利就有黑名单制度，规定本国企业到被列入黑名单的低税国投资不能享受参与免税），有的国家还规定能够享受免税的股息红利一定是从东道国企业的经营利润中分配的（如德国）。所以我国要实行免税法，也一定要有严格的限定条件，绝不能无条件免税。

[1] Michael P. Devereux.Taxation of Outbound Direct Investment: Economic Principles and Tax Policy Considerations, Oxford University Centre for Business Taxation, WP 08/24

[2] EY,Worldwide Corporate Tax Guide 2014.

[3] PWC, Evolution of Territorial Tax Systems in the OECD, April 2, 2013.

[4] 0ECD Tax Database.

[5] 朱青.国际税收（第六版）,[M].北京:中国人民大学出版社,2014.

责任编辑：王 平

图 / 李鸿翔

* 本文得到教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“扩大内需的财税政策研究”（12JJD790051）的资助，在此表示感谢。