行业协会与经济政策：基于日本的政治经济经验

唐朗诗，李学楠

（1.复旦大学国际关系与公共事务学院，上海 200433；2.华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620）

一、研究问题与文献综述

国家与经济发展是政治经济学研究的重要议题，许多学者都在讨论国家应如何制定合理的经济政策指引经济发展，促进国富民强。鉴于国家能力的不同，不同的国家会制定不同的经济政策来规制经济的发展，经济政策的产出是基于不同的利益主体在政策制定过程中博弈的结果。学者们在考察国家与经济发展之间的关系时，往往会将关注的焦点转移到利益集团与经济政策的制定过程上。这方面的研究范式主要分为两大类：多元主义（pluralism）和合作主义（或称法团主义，corporatism）范式。部分学者认为美国是典型的多元主义政治国家，美国利益集团是相互竞争地向政府、议会、政党、司法系统等各种政治系统来施加压力，对经济决策产生重要性影响。[1](p19-44)而德国、日本则具有明显的合作主义的特征。[2](p1012-1019)在这种安排下，公民团体被吸纳到国家的体制里，它们通过合法的、非竞争的、垄断的渠道和国家保持联系，他们的代表性地位和联系渠道受到国家的承认和保护，同时，在制定有关的政策时它们有义务向国家提供意见。[3](p16-17)

有学者已指出，正是这种“合作主义”关系，使得二战之后的日本经济出现了奇迹增长，政府在经济发展中发挥主导作用，并与行业协会（Business Associations）、企业维持良好的合作关系。[4](p7-20)早在20世纪30年代，日本政府通过制定《重要产业控制法》（Important Industry Control Law），建立了强制性卡特尔（Mandatory Cartel）为基础的行业协会，二战之后以行业协会为主导的经济秩序更进一步发展成为日本经济的主要治理结构。[5](p48-67)相比较于其他欧美国家，由于受民族主义意识形态的影响，日本的行业协会与政府的关系更加密切。[6](p232)因此，作为企业界利益代表的行业协会在政府制定经济政策和产业政策过程中发挥了非常重要的中介作用。

受新制度主义经济学的影响，日本行业协会与经济政策的研究多从正式制度方面来进行考察，认为日本行业协会在国家宪政结构和产权制度环境中发挥了重要的经济作用，[7]尤其是通过审议会制度对经济政策制定产生的重要影响。[8](p40-68)不过，青木昌彦指出，除了正式制度对于国家经济发展的重要意义外，还应该关注非正式制度的影响，如非正式的习俗文化、规范或组织等。[9]日本是同属于儒家文化圈的东亚国家，依然非常重视人际关系网络。因此依赖于人际关系网络形成的非正式制度在日本经济体制运作中比比皆是，甚至比正式制度还有更大的影响力。[10]正式制度背后存在的关系网络、互惠庇护的非正式体系反而保护了日本的工业经济和金融体系，并为日本政党政治提供了妥协一致的资源，降低了无效率的民主政治给经济发展带来的交易成本。[11]从新制度经济学的视角看，非正式制度和正式制度都逐渐成为研究关注的焦点，在研究行业协会时也应该考虑行业协会是如何通过非正式制度来对政府或其他公权力机构施加影响，从而对经济政策产生重要作用。

因此，本文将试图从日本政治经济经验出发来考察行业协会与经济政策的关系，即作为政府与企业之间的中介团体——行业协会是通过哪些正式和非正式制度渠道来影响政府的经济决策，最后指出这种独特的关系结构所可能产生的政治和社会影响。

二、日本的行业协会与经济政策：正式与非正式制度渠道

从日本的经济发展史来看，日本经济高速增长的过程中，商会和行业协会不仅通过正式制度渠道来协助国家进行经济战略管理和制定、实施产业政策，从而形成“有组织的市场”对资源进行合理、有效的配置，在弥补市场经济的缺陷和不足等方面，发挥了政府或企业所不可替代的作用；[12](p6-10)而且也通过多种非正式制度渠道来沟通政府与企业，从而影响经济政策的制定。

1.行业协会影响经济政策的制度性渠道。

在制度层面上，日本行业协会影响经济政策的渠道主要是通过审议会。一战前审议会制度就已经是协调政府与企业的重要制度结构，最早的审议会是1896年成立的“农工商高等会议”。但是，当时的审议会并没有行业协会参与，主要是一些财阀和经济团体的代表参与其中。战前的这种政府与企业间的关系在一战时发生了很大的转变。为了实现战时计划经济运行的合理化，政府按各产业设置了管制会，将民间分散的信息反映到经济计划中来的机制得以制度化。[13](p77-80)一战结束后，为了顺应日本经济规模和结构的巨大变化，几乎涉及所有产业的各种审议会相继成立，其中最具代表性的是1926年成立的“金融制度调查会”、1927年成立的“商工审议会”，以及1930年成立的“临时产业审议会”。这三个审议会的成员包括帝国议会议员、政府官僚、企业头脑、公会领导、经济团体头目、大众传媒业主等，具有作为政府和民间企业纽带的作用和广泛的社会联系及影响。[14](p155-166)“审议会”名为政府机构为听取吸收民间意见的临时性组织，其提出的咨询报告对政府部门不具有法律上的约束力，但实际上其在政策制定过程中影响力巨大。基本上中央各省厅及附属机关都有“审议会”，2004年一共有107个审议会。

日本的审议会主要有两大类，一类是按照有关法律设置在各省厅，分别由有关的课掌管日常工作。这种审议会在各省厅政策或法案起草的过程中，发挥着重要的作用。第二类审议会是高级政治、行政首脑人物的私人咨询机构，根据需要随时设立。[15](p88-89)日本财界、产业界主要借助于参加政府或政府部门的各种政策咨询会、政策审议会以及提出书面建议等方式来表达政策需求。已经有学者指出，日本的审议会制度在经济决策中起到重要的作用：第一，广泛听取民间专家意见；第二，调整各方面的利害关系，维护政策的广泛性和可行性；第三，通过民间人士参与政府的决策，加强官民一体的行政体制，以维护行政的“公正性”和“中立性”；第四，促进政府与民间情报资料的交流。现实中学者和政府官员与审议会的关系相当紧密，学者在审议会中占据大多数，而审议会的办事机构一般都是由政府有关部门的某一个课或室来代理，因此政府官员掌握着审议会委员的任免权、政策方案的起草权、调整委员之间的意见以及修改原方案的权限。[16](p9-11)

由此，日本审议会制度已经成为日本政府政策制定过程中的重要利益协调平台，是合作主义在日本政府政策制定中的重要体现之一。从这一审议会制度的运行机制可以看出，日本这个政府干预很强的国度，正是通过合作主义框架下的社会利益协调来实现国家与社会间的稳定、协作的关系格局。[17](p612-617)

除了“审议会”之外，财界人士还直接参加首相的“私人恳谈会”，如1994年细川首相的“防卫问题恳谈会”以及2003年小泉首相的“安全保障与防卫能力的恳谈会”的会长都是财界人士。他们可以利用这些平台表达需求，施加影响力。除此之外，日本的咨询机构也是连接财界与政府的重要渠道，主要包括政府直属的咨询机构和半官方的“思想库”。日本的“思想库”有的靠政府资助，有的是财界所有，有的属于某个企业集团，由学者和各类专家组成，是专门从事政策调查研究的高级咨询机构。[15](p88-89)

表1 2005年“企业人政治论坛”举办的政经恳谈会的内容

冷战结束后，财界通过常设的企业界与政治家之间的直接沟通平台，提高了政策需求表达的效能。“企业人政治论坛”便是其中的代表性举措。“企业人政治论坛”由经团联于1996年7月成立，现有来自153家企业和316个团体的法人会员，以及429名个人会员和124名特别会员，总计会员数为3743人。该论坛主要通过演讲会、恳谈会、政策研讨会、刊物、专门研究会等途径来影响政策，论坛设立的目的主要是拓宽企业界与政治家直接交往的渠道，由此增强财界对政治家和政治的影响力（见表1）。

可见，日本的企业界会通过各种正式的制度渠道来表达自身的利益。其中审议会制度是日本常设的重要的利益表达渠道，而各种咨询机构以及私人恳谈会、论坛也成为行业协会/业界团体利益表达的重要政治渠道。通过这些常规性的制度渠道来实现政府与企业之间有效的沟通和利益表达。

2.行业协会与政党选举——政治献金。

日本是两大党轮流执政的政治体系，政党通过竞争选举上台执政势必需要获得民众和各财界团体的大力支持，而政治献金是财界团体影响政治决策的重要渠道。日本学者古贺纯一郎将战后日本企业和财界政治捐款的历史划分为四个阶段：第一个阶段是战后初期，从战败到1955年经济再建恳谈会（国民协会、国民政治协会的前身）成立为止的十年。其特点是企业主个人对于政治家进行选择，然后提供献金。这一阶段，法律制度还没有建立起来，是政治献金的动乱时期。企业家在提供政治献金时常常是直接附带回报的条件，各种腐败案件频发。第二阶段，从经济高速增长时期开始到非自民党的细川内阁建立、旧经团联宣布停止承担企业捐款中介职能为止。这一时期，财界反省了分散提供资金的弊端，开始有组织地向自民党提供政治资金，当时的旧经团联承担了组织职能。在这阶段的前20年，自民党的活动资金大部分由经团联提供。第三阶段，从1990年初期开始，大约10年左右。这一时期经团联停止组织企业进行政治捐助，企业根据自主判断向政党等政治团体提供政治捐助。第四阶段，从新的日本经团联联合会成立及其在2004年宣布在对政党政策进行评价的基础上，重新引导企业及其他有关经济组织提供政治捐助。[18](p30)如下表2和表3所示：

表2 2002年提供大额政治捐款（2000万日元以上）的行业协会一览（单位：万日元）

表3 2008年提供大额献金（2000万日元以上）的行业协会（单位：万日元）

业界团体通过不断调整对政党政治资金的捐赠方案来影响日本的经济政策。经团联2003年发表题为《建设充满活力和魅力的日本》的政策宣言，提出要建立“政策本位的政党政治”，为此，日本经团联将和政治之间建立起“新的合作关系”，更加积极地提出符合经济界利益的建议；积极和智库、大学等合作，培养熟悉公共政策问题的人才，使那些“政策企业家”能够作为内阁成员和政府高官等政治任命的官员进入到政治决策过程中；并对朝野政党政策和业绩进行评价，在此基础上制定指针作为企业和团体提供资金支持时的参考。21世纪的经济和政治改革，使得业界捐赠的资金越来越倾向于政党的政策导向。

3.人事交流与政策影响：非正式制度渠道。

在日本社会文化中，社会约束力一向大于法律约束力。正式制度是指正式法令所明确规定的制度运作，而非正式制度则是在法令当中没有规定，而是依赖人与人或是机构与机构之间长久以来所形成默契的制度运作方式，因此在日本的社会经济发展中，非正式制度的运作同样非常重要，甚至大于正式制度的运作。

“官员空降”是日本政治经济体制当中最重要的、也是最有特色的一项非正式制度。“官员空降”又称为“高官下凡”，意思是指高层官员退休后转降到民间企业工作。按照蔡增家的分类，官员空降主要有四种形式：第一种就是官员退休之后，到与其过去所服务的政府部门业务相关的私人机构及企业服务，这在日本是具有一定年限的法律限制，被称之为官员空降；第二种是官员退休之后，到各种由政府设立的半官方半民间的法人私人机构，这在日本法律上并没有特别的限制，我们称之为横向移调；第三种是官员退休之后，在法律严格限制之下，先到法人机构服务之后，再到与自己相关的私人企业服务，这在日本被称之为迂回转调；第四种，官员退休之后，便在政党栽培下，参与选举进入国会成为族议员，这被称之为仙界天神。[19](p107-135)日本通过这种人才交流方式，来实现企业与政府之间的互通，从而影响经济政策的制定。

表4 日本前100名公司的董事会成员中现任日本退休官员的人员比例

表5 通产省次官与他们退休后的职务

从表4中可以看出，1979年大公司董事会成员中退休官僚占据了2.13%，到1983年占据到4.2%，1987年达到最高5.3%。可知，政府退休官僚到大公司担任董事会成员的比例越来越大，企业通过这些退休官员一方面了解政府内部运转情况，通过非正式制度来发挥作用；另一方面，通过这些退休官员的政治资源接触政府官员，影响经济政策的制定。

从表5中也可以看出，作为日本重要的经济决策机构之一的通产省的官员退休之后，进入大企业中担任重要职务的情况。日本出现这种官员“下降”的现象，一方面是由于日本传统文化的影响，最主要是日本民间传统对官僚体系的尊重，从19世纪中期明治维新以来官僚在日本人心中一直具有相当高的社会地位。另一方面，日本特别强调一致性的共识，希望将政府与企业之间的争端降到最低。因此，日本政府透过广泛的资讯系统来获取民间信息和企业意图，以强化及营造日本社会对政府政策一致的共识性。

4.舆论与政策影响。

21世纪以来，舆论和媒体越来越成为各种政治经济主体施加影响的重要渠道。在日本除了通过审议会等比较正式的制度向政党、政府施加压力。财界还通过塑造舆论来达到其政治目的。特定政策需求者首先通过媒体，将自身的政策需求扩展到公众舆论中，使其成为公众舆论关注的政策议程，由此形成来自舆论的压力，使其在下一阶段进入政府议程后，能够更加顺畅地通过各种程序转换为国家的政策。美国政治学家杜鲁门在分析“旧式游说集团”和“新式游说集团”的区别时，指出是否关注、引导和控制舆论是两者之间的重要区别。[20]在现代社会中，由于公民参与意识的觉醒，政策制定过程必须关注“公众舆论”的塑造。经团联、经济同友会等财界组织一直关注面向日本普通国民的公关宣传活动（见表6）。经团联早在1978年就设立了主要从事舆论公关和宣传策略制定的“广报委员会”以及具体实施舆论公关和宣传的“财团法人经济广报中心”。

表6 经济同友会所属的部分政策宣传机制（2010）

冷战结束之后，日本社会政治文化发生很大变化，国民对于过去的“密室交易”越来越不能容忍，要求公开、透明和参与呼声越来越高。日本财界显然意识到了社会政治文化的这一变化，加之其就在为密室交易所带来的政策交易成本过大的问题而烦恼。于是，财界开始改变做法，越来越注意自己政策主张和政策活动的公开、透明。其实，财界的“公开”、“透明”也是在新的社会政治文化环境下，用来对社会进行政策动员和对公共舆论进行塑造的漂亮工具。

表6中列出了经济同友会所属的部分机制，这些公开讨论会和记者沟通会的功能名为沟通，实际上也包括政策动员和舆论塑造。经济团体往往会通过这些媒体和研讨会等渠道来宣传其政策倾向，以便在以后的正式政策研讨时能够迅速地为政府和公众所接纳，成为经济政策出台和正式制度制定的前奏。

三、结论

在日本，政府对经济进行宏观指导，而行业协会则对企业进行微观调控。行业协会是连接政府与企业之间的纽带，将政府的政策意见传递给企业，企业通过行业协会将行业的发展规划传递给政府从而影响政府的经济决策。从上面的资料分析我们可以得出以下几点结论：

第一，企业可以通过正式制度性渠道和非正式制度渠道来影响政府经济决策，其中正式制度性渠道，如审议会制度是由政府设置的机构或者制度结构允许企业和行业代表进行由下而上的利益表达。而非正式制度渠道，如人事交流、官员空降、舆论塑造与游说等是根据每个国家的传统文化和习惯形成的利益表达形式，这些因素因国家差别而异。利益表达必须要有传递的渠道上升到国家意志才能影响国家经济政策，而政府出台的经济政策必须要和企业界、经济界达成共识才能够得到很好的执行。

第二，形成有制衡的权力机制来影响经济政策的制定。在日本政党选举中，业界团体的政治献金构成了政党选举的重要资金来源，而业界团体形成了以政策为导向的捐赠体系从而构成了新的制衡机制，这种制衡机制要求政党必须要以考虑行业的政策为导向。这构成了自下而上的权力制衡机制，从而使得业界团体的利益表达成为可能。

第三，舆论成为影响经济政策的新生渠道。传统政治注重制度层面的建设，而新时期随着媒体和大众网络的到来，公众接触媒体和舆论的机会越来越多，也越来越便捷，公众舆论也逐渐成为企业影响经济政策的重要方式之一。政府越来越注重民意建设和民意的利益表达，舆论将成为新时期利益表达的重要渠道。

总而言之，日本企业界和行业协会影响政府经济政策的渠道建设和机制建设成为日本经济飞速发展的重要因素。如何吸收日本经验，建构合理的社会利益表达渠道，从而形成良好的经济政策，也将成为我国经济建设的重要内容之一。

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