论征地管制的困境及其在新常态下的出路

祝天智

（江苏师范大学，江苏 徐州 221009）

为了有效保护和合理利用宝贵的土地资源，我国实施了号称“最严格的耕地保护制度”和“最严格的节约用地制度”，[1]并为此构建了严格征地管制制度，其政策之繁，制度之密，处罚之严，都是世界罕见的。然而，上述征地管制制度的运行效果却并不理想，不但土地违法行为仍在高位徘徊，甚至不断有大幅度反弹，而且保护耕地和节约用地的目的也远未达到。学界对此问题的研究主要从财政体制、中央与地方关系和土地产权等方面展开，笔者认为，上述困境既是多种因素综合作用的结果，更是转向新常态的背景下，综合改革滞后造成的制度摩擦的结果。本文尝试将征地制度放入我国进入新常态的宏观背景下进行考察，探索走出当前征地管制困境的根本之策。

一、最严厉的征地管制制度的困境

近年来，为治理频繁出现的违法征地问题，确保守住耕地红线，中央对地方政府征地行为管制的力度和惩罚的严厉程度都大大加强，总而言之，主要包括：其一，严明的基本农田保护制度。国务院于1994年颁布了《基本农田保护条例》并于1998年进行修订，明确规定各省区“划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上”，而且要求各级政府必须“确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少”。[2](p1279-1284)其二，严格的征地审批制度。根据《土地管理法》的规定，只有国务院和省级政府有权审批征地申请，而且凡是“征收基本农田”，或者“基本农田以外的耕地超过三十五公顷”，或者“其他土地超过七十公顷”的，必须由国务院审批。上述规定之外的土地由省级政府审批，并必须“报国务院备案”。[3](p566-575)其三，严密的土地违法督察制度，自2006年起，国家不仅建立了覆盖全国的九个土地督察局，[4](p8-10)而且自2000年开始，国家就开始动用包括卫星在内的高科技手段，对各地的土地管理行为进行监督检查。[5](p5)其四，严肃的用途管制制度。为了防止乱占耕地进行建设的行为，《土地管理法》明确规定，除兴办乡镇企业和村民自建住宅等极个别情况外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，即只有通过中央或省级政府严格审批程序后，农村土地才可以进入建设市场。其五，严厉的违法惩处制度。我国《土地管理法》、《国土资源行政处罚法》、《物权法》、《基本农田保护条例》等法规中规定了各类土地违法行为的处罚措施，设置了包括行政处分、经济处罚甚至刑事处罚在内的处罚体系。其六，占补平衡政策。从2002年起，中央政府就要求各地按照“‘占一补一’的原则，切实做到耕地占补平衡”。[6](p39-40)其七，土地利用总体规划和年度计划制度。此制度是征地审批的重要依据，目的在于限制各地中长期及每一年度的建设用地规模。可见，我国为管制征地行为出台的政策之繁、构建的制度之密和进行的处罚之严，都是世界罕见的，体现了中央政府遏制违法征地和保护耕地的巨大决心。

然而，无论从官方披露的数据看，还是从学者调查看，上述貌似严密而严厉的征地管制制度不但远未达到预期的效果，而且陷入了明显的困境之中：保护耕地和集约节约用地的目标远未达到，土地违法行为虽有所减少，但仍在高位徘徊，甚至近年有大幅度反弹。首先，保护耕地的根本目标并未达到，中央设定的耕地保有底线被多次突破，不少地方早已寅吃卯粮，透支了未来的建设用地指标。自20世纪90年代以来，国家关于耕地保有量的指标已被多次修改。1996年制定的全国土地利用总体规划纲要提出，“2000年，耕地总面积保持在12933万hm2（19.40亿亩）以上；2010年，耕地总面积保持在12801万hm2（19.20亿亩）以上。”然而，“到2000年，全国耕地保有量就减少到了19.2356亿亩，全国19个省市提前10年用完了计划指标。2001年6月，全国耕地保护工作会议不得不把保有19.20亿亩的目标设定为2005年，然而2002年时全国耕地保有量就只剩下18.9亿亩，到2006年，这一数据又减少到了18.27亿亩”，[7](p15-20)这迫使国务院不得不再次修订土地利用总体规划纲要。更重要的，实现上述耕地保护目标的压力并非在全国完全一致，保护中东部优质耕地的难度更大，在经济发达的广东省等地，早在2013年“建设用地规模量已逼近2020年建设用地总规模指标”，[8]据国土资源部2014年4月发布的国土资源报告披露，目前“有些省（自治区、直辖市）城乡建设用地规模已经突破土地利用总体规划2020年控制指标，相当一部分省（自治区、直辖市）存在违反土地利用总体规划批地问题”。[9]

其次，就目前各地的征地过程看，征地管制并未达到集约节约用地的目的，各地普遍存在闲置已有建设用地而优先征用耕地的趋向。由于在现行征地制度之下，由于对集体土地的权能实行歧视性限制，集体土地的价格远远低于国有土地，最终导致征收集体土地的成本远低于整理利用存量国有土地的成本。在此种负面激励作用之下，地方政府往往倾向于征用耕地建设新城区或者工业园区，而不愿充分利用旧城区土地。这一方面导致“摊大饼式”城市扩张和土地低效利用，另一方面导致城市广场、楼堂馆所建设屡禁难止，开发区和工业园区盲目扩张。据统计，“我国城市建筑容积率为0.45，而其他国家已经达到1至3”。[10](p64-66)截至到2009年，“全国开发区用地面积3.86万平方公里，已超过全国存量城市建设用地3.40万平方公里，土地低效利用，2008年全国每亿GDP占用2281公顷，是世界平均水平的1.89倍”。[11](p1-12)

再次，各类土地违法案件仍在高位徘徊，甚至还有较大幅度反弹。纵观近年来的土地违法案件数量可以看出（见下表），每年仅被发现的土地违法数量，仍保持在6万件以上；有些年份的反弹幅度仍相当大。其中，2011年发现的违法用地行为件数和涉及土地面积“同比分别上升5.8%、11.0%”。[12]据《中国国土资源公报》披露，2013年“全年发现违法用地行为8.3万件，涉及土地面积4.1万公顷（耕地1.2万公顷），同比分别上升 35.0%、28.2%（14.4%）”。据国土资源部最新发布的土资源统计数据显示，2014年上半年“全国共发现土地违法案件28510件，涉及土地面积11256.9公顷，同比分别增长27.7%和18.9%”。[13]更重要的，据谭术魁、饶映雪等运用系统动力学进行仿真模拟研究的结果显示，如果不彻底改变目前的征地制度和土地管理模式，“2010—2020年地方政府土地违法面积将不断增加，腐败压力指数、耕地压力和违法治理压力均持续加大”。[14](p53-59)

表1 2009—2013年发现土地违法案件数量表

二、综合转型滞后：征地管制困境的根源

对于上述征地管制难题，学界一般从土地产权、中央与地方关系、土地财政或者征地制度等单一要素进行解释。笔者认为，当前的征地管制困境既是多种制度和体制综合作用的结果，更是转向新常态的背景下，多种制度转轨滞后造成的制度摩擦的结果。

第一，由于经济发展方式转变滞后，粗放式经济管理体制与新常态下集约式经济发展模式的要求不适应，是征地管制困境的深层经济原因。改革开放以来，虽然我国经济建设取得了举世瞩目的成就，但也形成了粗放式经济增长模式和管理方式。这种增长模式的特点在于通过资源能源的高投入，追求经济指标的高增长，忽视科技进步、管理创新等因素的贡献，更加不注重诸如土地等不可再生资源的节约和集约利用。近年来，虽然国家高度重视经济发展方式的转变，提出要“加快转变经济发展方式”，“更多依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新驱动，更多依靠节约资源和循环经济推动”。[15]然而，粗放式经济增长方式和与此对应的经济增长型地方政府模式仍然明显地存在，地方政府的“土地饥渴症”仍难以缓解，造成土地浪费和土地违法难以遏制。

首先，追求经济指标的高增长致使地方政府的“土地饥渴症”长期难以缓解。中国地方政府具有明显的“地方发展型政府”或者“地方企业家型政府”[16](p157-175)的特征，其对经济发展的指标负有极其重要的责任；再加上在“压力型政府体制”下，各级政府都对“自己的下级机构和个人加温加压，驱动前进”，[17](p29)通过不断层层加码和一票否决式的考核，迫使县乡两级政府不得不尽最大努力追求经济指标增长。而在粗放型经济发展模式下，经济增长主要依赖土地、资金、资源的投入，这必然造成各地普遍存在建设用地指标无法满足经济建设需要的情形。以2012年为例，“预计地方政府的土地供需缺口大概在1∶3以上，中西部地区的缺口可能更大”。[18]特别是近年在“保增长”的极大压力下，地方政府建设用地指标更加紧张。更重要的，与经济发展指标自上而下层层加码相反，建设用地指标却是层层扣减，据国土资源部调查显示，“计划指标经省市层层扣减后，到县级每年可支配的指标仅有200亩—300亩左右，且都投在县级政府需要保证的重要项目上”。[19](p52-53)可见，发展型政府追求高经济指标对土地的高需求与耕地保护之间的矛盾，是征地管制困境的根本原因。此矛盾不解决，征地管制困境不可能有效缓解。不仅如此，管制越严，只能使违法违规征地的形式越隐蔽，但很可能数量不减反增。

其次，粗放型的经济发展过程本身会造成对土地严重浪费，并会诱发大量土地违法行为。粗放型经济发展模式的特点不仅在于重投入，轻效率；更在于重经济指标，不计成本，甚至为达目的不择手段。此种发展模式对土地的浪费和对土地违法的诱发主要体现在以下两个方面：一是遍地开花的工业园区和开发区隐藏大量土地浪费和土地违法。在地方政府间白热化的招商战中，土地往往是地方政府，尤其是中西部和相对落后地区地方政府最重要的筹码之一。为了能与沿海和发达地区争夺客源，不少地方政府经常以低价，甚至零地价出让土地，土地的价格被严重扭曲，导致工业发展中存在严重的土地低效利用、闲置、浪费现象，甚至部分企业借投资办厂之名，行炒地牟利之实。以武汉市为例，2013年其已建成工业园区“总体占地面积超过1万亩，规划引进企业1500家左右，实际上目前只有入园企业50家左右，空置率高达90%以上”，[20]其实，这只是全国数以千计的开发区和工业园区的一个缩影。二是摊大饼式的城市化造成的土地浪费和土地违法。近年来，随着房地产的疯狂扩张，经营城市成为比发展工业园区更为便捷的生财之道。而在粗放型发展模式下，城市化并非基于科学规划和产业集聚需要的理性进程，而是地方政府急功近利地盲目推进的结果，具体表现为大量珍贵土地被浪费的“摊大饼式跃进”。据统计，“2001年至2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%”。[21]而据国家发改委调查，“全国新城新区规划人口达到34亿”，“被调查的12个省会城市拟建55个新城新区，其中一个城市就要建13个”。[22]此种摊大饼式的城市化，与征地管制困境之间存在着相互加强的恶性循环关系：一方面，由于“摊大饼”式的城市化可以为地方政府带来土地出让金及相关税费收入，地方官员为获取政绩往往极力推进，甚至不惜违规违法征地，既造成大量土地浪费，又诱发许多违规违法征地行为。另一方面，由于在“摊大饼”式的城市化过程中地方政府主要以土地抵押贷款的方式获取建设资金，造成地方政府普遍债务率较高，为偿还高额的城建债务及其利息，地方政府不得不继续扩大土地征收，这会进一步加剧其土地饥渴症，并极易诱发地方政府的土地违法行为。

第二，政府内部权责结构仍不够合理，导致地方政府过度依赖土地财政，进而诱发征地管制困境。在新常态下，需要优化的不仅是经济结构，还有政府内部结构，而事权与支出责任相匹配则是政府内部结构优化的基本前提。然而，在现行政府管理体制之下，地方政府，尤其是县乡政府财力与其支出责任严重不匹配，从而构成征地管制困境的重要诱因。首先，不合理的财政体制造成地方政府过度依赖土地财政，是地方政府大量征地甚至违法违规征地的直接诱因。分税制改革把税源充足、容易征收的税种大多划归中央，留给地方政府的多属于分散且难以征收的税种。分税制改革之后，“乡镇财政变得越来越‘空壳化’，乡镇政府的行为则以四处借贷、向上‘跑钱’为主”。[23](p1-39)而农村税费改革之后，农村基层政府的收入进一步减少，不少地方的财政由吃饭财政变为讨饭财政，甚至不少地方政府负债累累。孙秀林等通过实证研究证明，正是“分税制使地方政府逐渐走向以土地征用、开发和出让为主的发展模式，从而形成了土地财政”，[24](p40-59)而对土地财政的过度依赖，则构成了当前征地管制困境的直接原因。

其次，如果说财政体制的缺陷是地方政府过度依赖土地财政的直接原因的话，那么近年来服务型政府建设过程中不合理的支出责任结构，无疑间接加剧了地方政府对土地财政的依赖和征地管制的困境。随着服务型政府理念的提出，政府为公民提供的公共服务和公共物品大幅度增加。在此过程之中，公共服务政策基本都是由中央政府推出的，但中央并未全部给予相应的资金支持，而是有相当部分属于“中央请客，地方买单”，最后的支出责任不少仍落在地方政府身上。据统计，“目前，在财政预算内支出中，中央政府与地方政府支出之比为15∶85。大量公共事务由地方政府承担”，导致“地方财政收入不能满足支出需要”。尽管中央政府近年加大了转移支付的力度，但由于“一般性转移支付专项化、专项化转移支付碎片化的现象明显。转移支付资金配置权力集中于各大部委，部门间缺乏协调，地方政府缺乏话语权，导致资金使用效率低下”。[25]最终，巨大的发展压力和极大的财政压力，都迫使地方政府走上土地生财之路。

第三，如果说粗放型的经济发展模式和不合理的政府内部权责结构是征地管制困境的间接和深层原因的话，征地管制制度本身则是其直接原因。计划型的征地管制方式本身已不适应新常态下市场经济发展的需要，既无法发挥市场在资源配置中的决定性作用，也无法更好地发挥政府的宏观调节作用。首先，现行征地管制制度既已严重不适应市场经济发展的宏观环境，更不适应新常态下宏观调控的要求；既扭曲了土地的价格，也扭曲了政府本应扮演的角色，是征地管制困境的重要直接诱因之一。现行征地管制体制的最重要特征是实行地方政府双向垄断下的市场与计划双轨制。在此体制之下，一方面，地方政府对土地市场实行“地价双向垄断”，[26](p75-80)即地方政府既垄断土地征收价格，也垄断建设用地出让价格，把本应扮演公共管理者角色的地方政府扭曲为土地批租商的角色，市场非但无法对地方政府的征地行为构成有效制约，反而成为其谋利的工具；非但不能起到促进集约节约用地的作用，反而助长了土地浪费和粗放开发。另一方面，征地制度中的计划经济特征，使地方政府不但对城市广场等形象工程可以直接无偿划拨土地，而且可以很大程度上控制工业用地的价格，甚至零地价供应土地，这显然也是征地权滥用和形象工程泛滥的直接原因。

其次，计划型的征地管制体制机制的严重缺陷，难以适应新常态下协作治理的需要，是管制困境的最直接原因。一是在管制主体方面，单一的管制主体难以管住数量极其庞大的被管制对象。全国有多达三百多个地市级单位、两千多个县级单位、四万多个乡镇级单位和数以十万计的村级单位，每个单位每年都会提出不止一项的土地征收申请。管制主体与管制对象数量的严重失衡，必然造成作为管制主体的中央政府力不从心，貌似严密的制度难以真正贯彻实施。二是在管制机制方面，虽然国务院将主要征地审批权收归了中央，但由于征地申请的数量实在过于庞大，国土资源部根本无法对所有征地申请进行实地审核，最终使貌似严密的征地审批变为材料审核。根据《建设用地审查报批管理办法》等文件规定，应由国土资源部审批的征地申请，先由省级国土资源主管部门进行初审，说明审查依据并提出审查意见，国土资源部则依据省级国土资源管理部门的意见进行复核性审查。同理，省级以下的审批过程，也是由“申请征收的地方政府国土资源行政主管部门具体负责履行报批前的程序义务，制作报批所需要的材料，经本级政府审核同意后报送上一级国土资源主管部门审查，尔后再依此流程上报至审批机关。审批机关仅对申请征地机关单方面提供的报批材料以及下级审查机关的审查意见进行复审”。[27](p126-137)最终，貌似严格的征地审批，实际为地方政府的违法违规行为留下很大的操作空间。三是在对违法违规行为的惩处方面，虽然实行了严厉的督察惩处制度，但由于只有自上而下的监督和查处，地方政府具有绝对的数量和信息优势，再加上“土地法规缺陷、漏洞很多，有些方面可操作性很差”，[28](p11)“土地违法只有0.1%的刑事责任追究风险，只有1%的党政纪查处风险”，[29]最终造成督察惩处制度的惩戒和威慑效果有效。

三、新常态下的综合改革：征地管制困境的出路

由于征地管制困境的上述三方面根源相互缠绕，单纯改革征地管制制度而不摆脱地方政府对土地财政的过度依赖，或者单纯改革财政体制而不改革发展型政府模式下的粗放型发展道路，不仅都无法走出征地管制的困境，而且改革本身也不可能顺利推进。新常态的到来，既对征地管制提出了新的更高要求，也为走出当前的征地管制困境提供了契机。因为新常态意味着转变经济发展方式进程的加快，也必然促进经济和政府结构的合理化，同时还意味着改革措施的更加科学化协同化。因此，要彻底走出当前征地管制的困境，必须抓住新常态到来的契机，进行综合改革。

第一，适应新常态的需要，加快转变经济发展方式是走出征地管制困境的最根本之策。近年来，尽管中央治理违法违规征地的决心和力度越来越大，但由于并未彻底转变粗放型发展模式，严格的管制制度不但不能削减地方政府对建设用地的渴求，反而会使其合法获得的指标减少，只能逼其通过违规违法手段获取建设用地，导致征地管制陷入诡异式的悖论之中。因此，彻底转变粗放型的发展方式，是走出当前征地管制困境当务之急。

首先，适应新常态下由重发展速度到重发展质量转变的需要，以转变对地方政府的控制方式为突破口，加快转变地方政府的发展理念和发展模式。正如周雪光所揭示的，以“目标设定权、检查验收权和激励分配权”为核心的政府间控制权的不同分配方式，“导致迥然不同的政府治理模式，诱发相应的政府行为”。[30](p69-93)中央政府通过对地方的目标设定、检查验收和激励分配等核心控制权，决定着地方政府的发展理念和行为方式。要彻底转变地方政府的发展模式，必须从转变对地方的控制方式开始，尤其应从以下几个方面着力：一是在发展目标设定上，由此前的强调发展速度和经济指标，转变为注重发展质量和内涵，尤其注重就业民生、科技创新、环境保护与资源节约等方面。只有解除了来自经济指标高增长的压力，才可以解决地方政府的“土地饥渴症”和对于土地财政的高度依赖，也才可以从根本解决当前征地管制面临的系列问题。二是在检查验收上，由单纯的自上而下的数字考核，向上下结合的实效检查验收转变。三是在激励分配权上，在项目投放、财政拨款、干部提拔任用等各个方面，体现对转变经济发展方式和集约节约用地行为的激励。

其次，适应新常态，进一步探索适合中国国情的工业化和城市化道路。要真正适应新常态，难度不在于降速度，而在于探索新的道路。同样，要让地方政府真正集约节约利用土地，必须尽快探索符合新常态特点的新型工业化和城市化道路。真正按照“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”的要求，加大科技投入和创新，注重科技对经济的贡献，以硬的考核措施迫使地方政府节约资源和土地，大力提升经济和社会综合效益。在城镇化方面，尽快严格按照全国城镇化工作会议的精神，转变片面追求规模大、人口多的模式，紧紧围绕城镇化质量，走以人口城镇化为核心，以产业发展为基础，大力提高城镇土地利用效率的新型城镇化道路。

第二，按照新常态下优化结构的要求，遵循“事权和支出责任相适应的”原则改革财政体制和支出结构，缓解地方政府的财政困境和对土地财政的依赖，是走出征地管制困境的关键。首先，适应服务型政府建设和新常态下发展的需要，改革财政体制，调整中央和地方政府间的收支结构。一方面，随着服务型政府建设的持续展开，地方政府的支出责任不断加大，另一方面，随着新常态的到来，地方政府的收入增长速度，尤其是土地收入增长速度也会相应降低。尽快改革财政体制，既是解决地方政府对土地财政的依赖和走出征地管制困境的需要，也是预防新常态下地方财政进一步恶化的迫切要求。当前，一是应调整现有的财政收入结构，为地方政府提供较为稳定而充足的收入来源。二是应大力改革地方政府获取土地收益的方式，由现在的一次性取得五十年或七十年土地出租金的形式，改为获取稳定而可持续的土地税收和租金。三是中央政府应进一步加大转移支付的力度并改革转移支付的结构和方式，使其能更好地符合地方需要，减少中间环节，提高利用效率。

其次，进一步调整中央和地方间的支出责任。随着人口流动的加快和城市化的深入，义务教育和基础性社会保障等公共服务的溢出效应更加明显。对于此类公共产品的供给，一方面，地方政府对缺少足够动力，另一方面，对于中西部和落后地区的地方政府而言也明显不公，因此需要以中央政府供给为主。而随着环境保护和污染治理的深入，大气污染治理、跨流域、跨地域污染防治等问题也应由高层甚至中央政府更多投资。因此，为了解决地方政府，特别是中西部和基层政府对土地财政的过度依赖问题，对上述具有溢出效应、托底作用和涉及公民基本权利的公共服务，以及对具有跨区域的公共产品，适度增加中央和省级政府的支出责任，以减轻地方政府的支出责任，进而降低其对土地财政的依赖。

第三，适应新常态下发展的需要，彻底重塑征地制度，是走出征地管制困境最直接和最迫切的需要。新常态的到来，既给土地资源管理带来新的挑战，但也为重塑征地制度，走出征地管制困境带来了机遇。

首先，适应新常态下市场对资源配置起决定性作用的要求，改革计划型的征地制度，构建以市场化征购为主，强制征购为辅的土地征收制度，既大量减少征地行为，又彻底重塑征地过程中的利益博弈方式，从而奠定走出征地管制困境的基础。笔者认为，为实现上述目的，一是应尽快实现非公共利益需要用地的市场化供给而不再走土地征收之路，由用地单位与土地供应者在符合规划和政府监督之下直接谈判交易，为此，一方面需要尽快科学界定“公共利益”的科学内涵，以便明确区分公共利益用地需要与非公共利益建设用地。为此，笔者建议采用列举的方式界定公共利益，将政府机关、国防建设、教科文卫建设等用地列为公共利益需要，除此之外的作为非公共利益需要的建设用地。另一方面需要修改《宪法》和《土地管理法》相关条款，赋予所有集体土地与国有土地同等的入市交易权，并构建相应的交易平台和监督服务机构。这样，不但占建设用地三分之二以上的工业用地和商住用地将不再走征收之路，征地管制的压力将大大降低；而且地方政府将由现在的被管制者变为真正的监管者，管制主体数量过少的问题将得到解决。二是对于公共利益需要用地，则先由政府参照同等条件下的非公益用地进行协议征购，只有当征购不成时，才在充分保障程序公正的条件下进行强制征购。这不仅可以进一步减少征地的数量，而且可以使农民真正成为制约政府征地权滥用和违规违法征地的主体。

其次，适应新常态，改革征地过程中土地增值收益的分享方式，彻底转变地方政府在征地中的角色。现行地方政府一次性预收五十年甚至七十年的土地租金的方式，实际是改革开放初期集中资金资源追求经济高增长发展模式的体制安排。它虽然曾对促进经济发展起了重要作用，但也在很大程度上鼓励地方官员最大限度地增大土地当期收益，从而透支未来土地收益，与征地泛滥和违规违法征地有直接关系。而新常态的到来，要求政府必须着眼于资源能源的集约节约利用，这既对转变政府分享土地增值收益的方式提出了新的要求，也为走出征地管制困境提供了契机：在构建新型土地征收制度的同时，还需建立新的土地增值收益分配方式，通过加大土地交易税、房产税等不动产税等方式，既确保地方政府可以获取长期可持续的土地收入，又可以彻底使其从土地中间商的角色转变为公共管理者的角色，从根本上杜绝地方政府的违规违法征地问题。

再次，构建适应新常态要求的征地管制体制机制。在新常态下，随着土地征收制度的彻底改革，其管制体制机制也将发生彻底变化。在管制主体方面，不仅地方政府将由现在的被管制对象转变为有力的管制主体，而且广大农民也由现在的被动无为状态变为积极主动的参与主体，对土地的征购征收构成强有力的监督和制约。在管制时机方面，将由目前的主要注重审批过程和事后督察，变为全程管制；在管制方式和手段方面，将由目前的单一行政管制，变为法治管制、行政管制、市场制约和社会监督的协同管制。

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