国家治理现代化背景下群众监督发展的新趋向※

王俊淇

（东北师范大学，吉林 长春 130117）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确立当代中国全面深化改革的主要目标和基本路径是 “推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理的实质，是实现国家对社会各方面事物管理的制度化、规范化和程序化，它强调治理主体的多元和多元主体之间的互动合作。群众监督作为人民群众政治参与的重要方式和人民主体地位的完美展现，其充分而有效的开展既是实现国家治理的客观需要，又是推进国家治理的必然要求。在推进国家治理的大潮下，群众监督的发展出现了一些新的趋向。

一、制度设计的顶层化

“科学合理的制度体系既是治理能力现代化的前提，又是现代化治理能力的产物，对于国家治理现代化具有决定性作用。”[1]作为国家制度的重要组成部分和群众监督赖以规范、有序运行的群众监督制度体系，其建构和完善必须以推进国家治理现代化的整体需要为前提，不可能独立于国家制度体系之外。这就要求群众监督的制度设计必须根据党和国家立足于最高端的总体性规划和战略性构想来进行，使群众监督的制度建构在遵从党和国家顶层设计的同时，又能根据自身要求以最高层次的统筹规划安排、最大限度的趋利避害、最具效益的贯彻执行加强自己的顶层设计，实现制度构建的前瞻性和制度贯彻的坚决性的融合、制度设计的科学性和制度操作的便捷性的统一。

以顶层设计理论指导当代中国的制度体系构建，是健全和完善中国特色社会主义制度，更好解决发展中出现的阶段性问题的客观要求。顶层设计理论强调理念设计和现实操作的有效衔接，不仅关注“规划设计对象的体系性、结构性、功能性、层次性、评判性等基本设计要素，更注重理论设计、制度设计、规划设计在实践中的落实问题，是延展于人们设计意愿与实践落实之间的 ‘路线图’，是具有战略的明确性和实践的可操作性之多向思维理论的结晶”[2]。在 “触动利益比触及灵魂还难”的当下中国，尤其是在政治体制改革严重滞后而既得利益者又利用其强势地位竭力阻挠改革成果更多更公平惠及广大人民群众的情况下，党群关系正在经历着由鱼水关系到蛙水关系的微妙变化，甚至在局部地区已经出现了党群、干群关系严重对立的局面。加强群众监督制度的顶层设计，一方面可以使群众监督适应国家治理现代化的需要，促进制度设计的科学化，摆脱过去那种头痛医头脚痛医脚的被动局面；另一方面又可以使群众监督与其他形式的监督协同配合，充分发挥各个监督系统的合力，有效惩治和预防权力腐败，改善、修复和优化局部已经受损的党群关系。作为我国权力监督与制约系统中处于最基础地位的监督系统，群众监督只有在制度的规约下，才能避免其因主体广泛且素质参差不齐所导致的不易控制的特点，在有序中发挥更大的作用；也只有在群众监督的性质、地位、方法、途径以及程序等都得到制度确认和保障的条件下，人民群众才能更加有底气的行使自己的监督权利。

群众监督的有法可依不能止步不前，群众监督的制度完善没有完成时，相反，它必须根据时代发展和形势变迁的要求，以科学合理的顶层设计为指导，不断修正已有的不合理的制度并不断将被现实操作反复证明为科学合理的做法确立为制度，才能不断增强自身被依赖的砝码，才能为实现群众监督的制度化、规范化奠定最根本的基础。一套严谨的制度体系的建构，必须充分考察该项制度设计的历史背景与现实需要，综合考虑影响制度制定和贯彻的各种因素，严密论证制度构成的合理内核，统筹协调这一制度与其他制度的配合衔接，确保制度的组成部分与制度的影响要素不相冲突，制度的贯彻执行与制度设计的初衷不相背离，才能谓之科学。从这个意义上说，群众监督的制度设计必须顶层化，才能在新世纪新阶段我国发展的重要战略机遇期同时也是矛盾多发期，有效应对市场经济唯利是图导向和西方金钱至上、个人主义等腐朽思想的侵蚀，在激发群众政治参与，惩治和预防腐败的漫漫长路上发挥更加持久而有效的作用。

二、制度执行的法治化

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”[3]实现国家治理体系和治理能力的现代化，就是要促进国家治理体系的“制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家”[4]。因此，推进国家治理必须建立完善的制度体系，确保制度从制定到执行的每一步都有严格的程序规范和操作标准，使制度执行没有余地，使以权压法、权大于法现象在最大程度上得到避免，使那些根据部门或地区利益选择性执行制度的行为进一步丧失其可操作的空间。群众监督同样也必须在程序的框架内，遵循程序的规范以发挥其威力，这不光是因为科学而严谨的政治程序能够实现正确引导政治行为的目的，从而保证政治行为结果的正义，更是法定的程序规范可以有效避免群众监督由于主体广泛和不易控制的特点而可能带来的不良影响，是群众监督有序、规范进行的可靠保证。

制度不仅能够为相关行为确立明确的规范，使其行之有序，而且能够为这种行为提供持久的动力，促其成为习性。一种行为、一种方式、一种模式无论其多么有效，对经济发展和社会进步发挥多么巨大的推动作用，如果不能将其上升到制度的高度固定下来，那么这种有效的行为、方式或者模式便很难最终摆脱人亡政息的命运。因此，适时将被实践反复证明为科学和有效的做法上升为制度，以“功成不必在我”的精神克服治理体制中客观存在的部门主义、短期行为等弱点，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。这就要求我们在各项制度的贯彻执行中不断修正其不足，完善其缺陷，实现制度执行程序化，执行程序制度化。对于目前尚不健全的群众监督制度来说，更需要循着这样一条道路不断走向自身体系的完善。

事实上，在国家治理层面，制度执行的法治化进程已经展开。如经中共中央批准发布的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，在标志着中国共产党拥有了第一部正式的党内“立法法”的同时，也昭示着党迈开了实现党内法规制度体系建构科学化的步伐。习近平总书记在十八届中央政治局第五次集体学习时的讲话中所强调的要 “让法律制度刚性运行”[5]392，表明了其在制度贯彻和执行上的坚定决心；而党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台，再一次向全党全国表明：在制度贯彻制度执行的道路上，党和国家将以踏石留印抓铁有痕的劲头，义无反顾的推进。在社会矛盾多发、阶层利益分化并日益固化、党群关系面临着群体性事件一而再再而三的冲击挑战下，在实现了群众监督的有法可依以后，切实保障制度赋予人民群众的监督权利，然后再以法治化的方式保障群众监督制度的贯彻，进而保障群众监督的有序开展，将是党和国家运用群众监督以防治腐败、强化人民主体地位的必然选择。

三、参与主体的多元化

让一切有益于经济发展、社会和谐、政治清明、文化繁荣和生态保护的组织或个人在社会公共事务中积极发挥作用，是现代国家治理的内在要求和必然趋势。“现代化的国家治理是公共治理，也就是说治理是大家的事，不是一个人或几个人的事，也不是一个家族或者几个家族的事。”[6]随着全球化的纵深发展、市场经济的深层推进、改革步入深水区和矛盾多发期以及由于互联网等新型传播媒介的兴起而带来的信息传播领域的质的革命等因素的影响，中国社会在面对社会结构日趋复杂、利益分化日趋严重、矛盾协调日趋困难、转型事务日趋烦琐等挑战的同时，还必须面对权利意识日益觉醒的广大人民群众参政呼声越来越强烈的、合理但却不容易完全满足的诉求。在这种状态下，仍然仅仅依赖过去计划经济时代靠政府权威来管理一切的方式，显然已经捉襟见肘，必须大胆“向市场和企业放权，向社会组织放权，向基层自治组织和地方政府放权，同时在党委、人大、政协、政府、司法机关之间实行决策权、执行权、监督权的相互分离和制约，倡行社会参与和监督，做强做大各类治理主体”[7]，充分发挥其在各自参与和擅长领域的主体作用，在党委领导、政府负责、社会协同和公众参与中推进国家治理能力的现代化。可喜的是，这些正是党的十八大以来党中央所一直强调并为之努力的目标。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”[8]。社会本身就是一个拥有自我管理和服务、自我完善和发展的有机体，其治理遵循着自身的内在规律。把原本属于社会的事务交还给社会自己，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一步。在各种类型的公民组织日益发展壮大的条件下，社会组织必将能够发挥出其相较于普通的个体群众所难以具有的凝聚力和向心力，成为促进群众政治参与和推动民主政治发展的重要动力。事实上国外很多政党都曾把公众组织作为自己实现某种政治目标的有效工具，如新加坡人民行动党对各类社会组织的期待，就是希望通过他们处理那些国家不愿意直接出面处理的问题、介入那些国家不方便直接介入的社会领域；“智利、墨西哥、尼加拉瓜的执政党都曾把向公众提供福利、教育、医疗、卫生服务的职能转交给公民社会组织，以实现少花钱多办事的目的。 ”[9]

可见，人民群众通过各种类型的社会组织实现政治参与的方式将在今后很长一段时间活跃在推进国家治理体系和治理能力现代化的历史舞台上。与此相适应，群众监督的未来发展也必将走向由公民个人、企业组织、新闻媒介以及各种类型的社会组织等组成的多主体共同参与、协同互动的局面。加之互联网、手机等新型传播媒介的兴起并迅速成为人们生产、生活、学习、工作必不可少的重要组成部分，使各个主体参与监督的渠道更为便捷，方式更为多样，安全系数也大为提高。这些因素配合人民群众权利意识的觉醒，对强化群众监督力量、拓展群众监督空间、丰富群众监督方法、展现群众监督权威，促进广大群众更加积极主动地参与到对权力运行的监督中来具有重要意义。

四、参与目的的人本化

现代国家治理强调多主体的共同参与，即实现真正的“多元共治”。这就是说在国家治理中各个主体在党的领导下共同行使治理职权，政府不再是唯一的主体，政府本身也要成为被治理的对象；而社会也不再只是被治理的对象，也将同政府一样，成为切实掌握一部分治理权力的 “多元共治”中“多元”的重要组成部分。我国是人民当家作主的社会主义国家，然而长期以来，囿于这样那样的因素，人民民主权利并没有得到很好的落实和保障，广大人民群众只能坐视由自己委托出去的权力的腐化和变质，小心翼翼地接受着“有些人拥有伤害我们而免责的本事”的事实，享受着很多时候只是荣誉上的国家主人和历史主体地位的光荣称号。毫无疑问，人民当家作主不应该也不能只是抽象的命题和空洞的口号，而必须有其实质的内容。必须创造使“公众个体和社会组织能够在国家和政府的公共事务管理、市场的监管和社会自身的建设和治理中自由的表达诉求、平等的参与协商、公正的享受发展成果”[10]的条件，才能真正使人民当家作主落到实处。

人民群众参与监督，既是党和国家遏制权力腐败、加强对权力的制约与监督的客观要求，又是人民群众权利意识觉醒以后试图表达自己利益诉求、行使当家作主权利的一种方式。一直以来，我们过于强调群众监督在惩治和预防腐败中的重要作用，仿佛是因为其能够在反腐败斗争中发挥重要作用，所以我们才要加强群众监督，而忽视了更根本的问题，即作为国家一切权力真正主人的人民群众，他们参与对权力运行的监督是社会主义国家的应然状态，他们是通过对原本属于自己的权力的让渡，而获得的对出让权力行使状况的监督权。也即是说，是“权力的来源和属性决定了，人民理所当然地拥有监督权”[11]。那种过于强调群众监督惩贪肃贪之用而忽视其更本质意义的思想，在理论上是欠缺的，在实践上是有害的。

在国家治理模式下，政府将原本属于社会的权力放还给社会，人民群众将有机会直接掌握和行使相当一部分治理权力，实现真正的人民当家作主。现代国家治理背景下的群众监督，在强调人民群众在惩治和预防腐败中具有重要的功能性作用的同时，还强调人民群众在参与监督中国家主人和主体地位的彰显，更加注重人民群众在物质生活基本得到满足以后转而寻求政治生活领域满足的更深层次和更高意义上的生存价值问题，真正破解了马克思主义所一直倡导但始终未能真正实现的历史难题，即人民赋予和委托出去的权力如何由人民来监督其运行。从提出坚持 “以人为本”的科学发展到努力使发展成果更多更广泛地惠及全体人民，再到由人民群众相当程度地直接掌握和行使治理国家的权力，直至将“人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障”[5]28作为检验我们一切工作成效的根本标准，这些变化都反映出中国共产党在随着时代的发展变迁不断的更新自己的执政理念的同时，对“人”本身给予了越来越多的关注。

作为群众传递心声、表达诉求、反映问题、发泄不满的重要途径，群众监督一方面必须适应国家治理的需要，改变其不利于推进国家治理的存在和作用方式，另一方面也必然会在推进国家治理的背景下呈现出一些新的发展趋向。准确把握国家治理背景下群众监督发展的新趋势，以锐意进取的姿态不断完善现行群众监督体系，推动其在新阶段全面建成小康社会和全面从严治党进程中发挥出更大更积极的作用。

[1]张贤明.推进国家治理能力现代化[N].人民日报，2014-01-05.

[2]张书林.论党的建设的顶层设计 [J].社会科学，2011，（03）.

[3]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编[M].北京：人民出版社，2014：35.

[4]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报，2013-11-15.

[5]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[6]辛向阳.推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题[J].理论探索，2014，（02）.

[7]何增科.理解国家治理及其现代化[J].马克思主义与现实，2014，（01）.

[8]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：50.

[9]当代世界研究中心课题组.公民社会的崛起与国外执政党的应对之道 [J].当代世界与社会主义 （双月刊），2010，（01）.

[10]胡宁生.国家治理现代化：政府、市场和社会新型协同互动[J].南京社会科学，2014（01）.

[11]姚桓.论群众监督[N].北京日报，2013-10.