首都人口规模的调与控

文 王 翔

作者 系北京市政协委员、中共北京市委原副秘书长

设置首都人口规模的上限，制定阶段性目标，实施年度计划，为治理“大城市病”创造条件，同时探索可持续的体制、机制、制度上的安排和保障，积小胜为大胜，为首都人口、资源、环境的平衡和可持续发展打下基础。

首都人口发展在总体上呈现出人口总量过大、无序过快增长等突出问题。首都人口发展中的问题，有着多元复杂的历史成因，而实现首都人口规模调控则是一项系统工程，也是一项艰巨的历史任务，需要统筹协调，综合治理。

当前与长远

目前，我国正处在社会转型，经济快速发展时期，区域间经济社会发展的不平衡，在客观上形成了农村人口向城市特别是大城市流动，西部地区人口向东部地区特别是沿海地区流动的强大推动力。“人往高处走，水往低处流”，人们在“用脚投票”。北京作为首都具有独特优势，经济社会持续快速发展，对流动人口产生着巨大的吸引力，又为流动人口持续提供着大量的就业、创业机会和生存、发展空间。在推动力、吸引力、生存空间的共同作用下，外来人口向北京流入，且流而不动，将是一个长期的历史现象，而不是“一过性”的。由此决定了首都人口规模调控不会是短期的，只会是长期的，稍有放松则会反弹，甚至前功尽弃。首都人口规模调控必须作为长期的战略选择，有持久战的战略准备，做长期的战略谋划，持久的努力，而不可有丝毫的懈怠。

北京人口规模无序过快膨胀，已经超出了自然资源的承载力，超越了经济社会的发展水平，公共财政与公共服务能力难以为继，出现了严重的“大城市病”。因此，首都人口规模调控已刻不容缓，必须坚决遏制首都人口无序过快增长的趋势，坚决疏解首都人口已经过度膨胀的存量，先“退烧”，再“去病”。设置首都人口规模的上限，制定阶段性目标，实施年度计划，为治理“大城市病”创造条件，同时探索可持续的体制、机制、制度上的安排和保障，积小胜为大胜，为首都人口、资源、环境的平衡和可持续发展打下基础。

人口规模调控与经济社会发展

北京作为首都具有独特优势，对流动人口产生着巨大的吸引力

经济社会发展与人口规模调控，往往会成为两难的选择。一般说来，经济社会发展既提供着大量的就业、创业机会，又需要相应人口量的支撑。实现经济社会发展与人口规模调控之间的平衡与协调,是人口规模调控工作中的必然会遇到又不能不去解决的现实问题。GDP的增长所连带的是就业岗位和创业机会的供应。财政收入的增长是维持城市有效运行、满足社会日益增长的公共服务需求的物质基础。既不能为了追求经济社会的快速发展而去不断拉动流动人口的快速增长，也不能为了人口规模的调控而放弃经济社会的发展。发展中出现的问题只能通过发展去解决，关键在于如何发展，而不是不发展。

应转变经济社会发展的方式，置换推动首都经济社会发展的引擎。建立与人口规模控制大局相适应的产业引导机制。人口规模的调控，在很大程度上是劳动力供求的调控。不但要调控劳动力的需求规模（数量），而且要调控劳动力的需求层次（质量）。关键在于调整产业结构，推动产业升级，实现产业替代。严格控制和转移那些过度依赖外来劳动人口、吸附劳动力过多的制造业、服务业。通过产业的转型，实现减人增效。

应重视人口规模发展空间的调控，调整财政税收的支撑结构。土地、房屋（不论是住宅楼，还是写字楼）是人口生存、发展的必要空间，是人口规模承载的基础。地、房规模的调控是人口规模调控的有效工具。严格控制城市开发边界、土地开发强度和房地产发展的速度，从而有效地调控人口规模。反之，不断地扩大土地供给量，房地产业发展规模的不断扩大，必然产生新的出售、出租冲动，进而引发新的人口聚集，再开发，再聚集，循环往复，何以实现人口规模的调控。

行政、法律、经济等调节的关系

人口规模调控是一项系统工程，需要多元主体、多种工具的综合治理。应坚持党委的领导，政府引导，社会协同，运用行政、法律、经济等有效工具，综合施策。

城市发展规划是人口规模调控的基础。以区域规划引导区域发展。进一步梳理和规划各区县的区域功能，以区域功能错位分布引导区域错位发展，促进人口合理分布。当前，应以“降低城六区工作人口和生活人口密度”为目标，更为严格地界定城六区的功能定位，减少城六区的功能负荷，规划相应的“限建区域”、“发展区域”，有序调整和降低城市开发强度、土地利用规模、产业聚集密度、房地产发展速度，以有效遏制城六区人口增长，促进城六区存量人口的疏解。

公共政策在人口规模调控中发挥着引导和调节作用。产业是人口的“蓄水池”。政府出台产业发展负面清单，严格产业准入、退出、升级标准和监管机制，对产业发展与调整具有相对透明、稳定的规范和导向作用。利益是人口流动最原始的动因。公共服务供给是人口生存的必要环境。公共服务和公共福利政策的取向将通过利益导向机制影响人口流动的方向。根据人口规模调控目标和本市经济社会发展水平、财政支付能力，制定和调整社会政策，引导人口有序流动，调控人口规模。

法治是人口规模调控的保障。与人口规模调控相适应的法治建设，有法的完善问题，比如，外来人口登记制度不健全，基本处于可登记可不登记的状态，是导致本市人口信息不准确的重要原因；有法的实施问题，比如，我市流动人口的主要居住方式是房屋租赁。“以房管人”措施的落实和有效，则重在规范房屋租赁市场。然而目前房屋租赁中不依法登记、备案、纳税现象广泛存在，租住直管公房的居民擅自改变房屋用途、拆改房屋结构、开墙打洞租给外地人经商，坐吃“瓦片”已成为常态，违法建设、小产权房大量滋生蔓延等，是需要进一步完善执法体系、弥合执法缝隙，更主要的是有法必依、执法必严、违法必纠。加强法制建设在人口规模调控中有着广阔的空间。

政府规范市场，市场配置资源。市场对供求、价格最为敏感。应注重发挥价格杠杆在引导资源配置、调整人口分布等方面的作用。完善各类资源的价格形成机制。土地是北京的稀缺资源。严格控制土地利用规模，完善反映不同区域土地稀缺度的价格形成机制，实行级差地价。逐步理顺水、电、气、热及其他公用领域产品价格，正确反映本市的生活和经营成本。规范企业用工行为，分不同区域设定企业最低工资标准，严格监管企业为流动人口缴纳医疗、养老、失业、工伤等社会保险，准确反映在京企业的用工成本。通过价格形成机制的完善，激发市场在人力、资本等资源配置中的活力。通过利益引导机制推动人口的合理流动和疏解。

与京津冀协同发展的关系

北京在功能疏解、产业疏解、人口疏解上存在战略纵深不足的问题。河北地处北京周边，地域辽阔，发展空间、发展潜力大，在转移非首都功能、疏解北京过量人口上具有重要战略意义。同时，河北也是北京外来人口的重要来源地。据市统计局统计，2013年底我市800.7万外来常住人口中有192万来自河北，占23.9%。推动京津冀协同发展，特别是河北经济社会的发展，促进生产要素在更大范围内流动和配置，扩大河北的产业规模，加快河北城市群的建设，增强河北的人口承载能力，不仅有利于减少河北人口向北京的流动，而且能够扩大北京非首都功能转移、人口疏解的战略腹地，进而形成外来人口向北京流入的缓冲带。