基于多中心治理理论的铜陵市保障性住房供给研究

曹佳蕾

摘 要：铜陵市保障性住房的财政投入逐年增加，供给制度初步形成。但由于城镇化进程的加快，铜陵住房保障面临供给总量不足、供给制度有缺陷、分配制度不完善的问题。原因是政府单中心供给能力的限制和保障性住房配给过程中寻租的可能性。分析了多中心治理原理的运用是解决铜陵市保障性住房供给的可行性。提出在多中心治理模式下可以有效的解决单一的供给模式无法突破的供给效率低等问题。建议铜陵市应在保障性住房建设准入门槛、监管制度、土地供应、融资平台等方面进行改革，建立起多元化的保障性住房供给体系。

关键词：保障性住房；供给；多中心治理

中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）11-0112-03

随着我国城镇化脚步的不断加快，城市人口不断扩张，与此同时城市中各类资源的需求量不断上升。中国自古就有“安居乐业”的说法，在中国人的心里只有居所稳定了才能安心的从事生产劳动，在国家的十二五规划中，也提到了要“居者有其屋”。但随着物价的攀升，商品房价格不断上扬，部分低收入家庭和困难群体无力购买住房。在此背景下，保障性住房的出现成为了解决这一特殊群体住房问题的重要途径。保障性住房是相对于商品房而言，由政府为中低收入困难家庭所提供的一种住房公共产品[1]。按照我国现行的政策保障性住房主要包括：廉租房、公共租房、经济适用房、两限房和各种棚户区改造[2]。因此，保障性住房是并不具备非排他性与非竞争性中的任何一个特征，但具有正外部性的公共产品，即准公共产品，因而兼具公共需求和私人需求的性质。

一、铜陵市保障性住房的现状与问题分析

（一）铜陵市保障性住房现状

铜陵市在解决城市中低收入群体住房困难过程中，积极探索符合本市实际情况的住房保障体系。铜陵市“十二五”规划方案中，明确提出要通过发放廉住房补贴、推进棚户区、旧危房改造等多种形式，解决城镇中低收入家庭住房困难。2010年至2013年，铜陵市在保障性住房财政支出方面逐年增加资金投入力度，2010年为3.2015亿元，2011年为4.2659亿元，2012年为4.82亿元，2013年为6.4亿元，分别占当年市本级财政支出的9.76%，11.8%，9.92%，11.72%（见表1）。

同时，2008年至今，铜陵市人民政府通过一系列的地方政策，规定了廉住房、公共租房、经济适用房以及棚户区改造的保障范围和保障标准，确立了保障性住房的基本政策。经过多年的实践，铜陵市保障性住房的规划、建设、投资、分配、管理等准入和退出机制已初步形成。从保障性住房的类型上来看，目前铜陵市保障房主要以棚户区改造为主，廉租房、公共租房数量相对较少（见表2）。截止到2014年末铜陵市已建成各类保障性住房共计51263套，铜陵市十二五规划中的3.9万套棚户区改造房已超额完成。

（二）铜陵市保障性住房面临的问题与挑战

铜陵市保障性住房经过多年的积累解决了一部分困难群体的住房问题。然而，新型城镇化建设使得住房保障的任务更加艰巨。当前，铜陵市的城镇化率为77.6%[3]，处于较高水平，发展速度较快，农村人口大量涌入城市，这就导致铜陵市的住房保障存在以下几方面问题：一是保障性住房供应总体不足。虽然铜陵市在棚户区改造方面超额完成了十二五期间计划数量，但棚户区改造的保障群体主要是拥有铜陵市本市户籍的市区人口，新进入城市的农村人口中那些低收入劳动者，无法享受此类住房保障，而与之相对应的廉住房和公共租房数量较少，从而导致铜陵市保障性住房的总体保障能力有限。二是住房保障制度有缺陷。铜陵市的住房保障计划由市、县政府具体执行，中央财政对地方补助部分建设资金。要完成计划任务，地方财政在保障性住房资金配套中往往要投入高出中央补助多倍的资金，而保障性住房中的廉住房、公共租房等基本上没有投资回报[4]，因而出现了地方财政投入配套难、配套慢等现象。三是保障性住房分配制度不完善。从铜陵市保障性住房准入标准来看，铜陵市的保障性住房分配制度中主要考虑因素，在于申请人有无本市房产以及当前的住房条件，缺乏对其经济收入情况的评估。保障性住房的分配具有一定的弹性，部分保障性住房最终没有分配给最需要的人。

二、铜陵市保障性住房问题的原因分析

（一）政府单中心供给的缺陷

虽然保障性住房是准公共产品，其供给模式并不有别于其他公共产品的供给规律。在以政府为主体的传统单中心供给模式中，公共产品的供给情况容易受到来自政府行为和官员个性等方面的影响。传统的公共服务理论认为，由政府部门提供的公共产品存在以下特点，一是公共产品产出的收入与成本的差额不能成为个人或某一利益集团的收入；二是政府组织所得的收入不能源于产出的收入。从某种意义上来说，政府及其官员在公共服务提供的过程中缺乏利益上的激励。迈克尔·麦金尼斯认为由政府独自提供的公共产品，其公共利益的多寡取决于公共产品产出的单位价值和生产总成本[5]，函数表达式为：

BR=∑ViOi-TC

BR=公共利益

Vi=对于公民来说，产出i的平均单位价值

TC=生产Oi总量的总成本

该函数式成立的前提是政府机构的领导者完全处于成本提供者或公共产品消费者的控制之下，或者政府的领导者都是绝对无私的人，否则政府机构的产出和支出的决定至少有一部分要反映领导的偏好。这其中就会涉及到官员个人的政绩观和私人趋利心理等问题。此外，即使政府官员是完全无私的，官员个人对更好地服务于公众感到满意产生效用，但仍需满足下面的公式：MaxU=BR+TC≤B

MaxU为政府提供公共服务的资金

B为政府预算值

即政府提供公共服务的资金只能小于或等于政府的预算值。

例如铜陵市在2013年的保障性住房建设任务目标是12600套，政府在资金的预算上必然与之相匹配，也就是说如果当年保障性住房的需求总量超过了12600套，那么政府将面临资金短缺的问题。事实上统计数据显示2013年的保障性住房目标只完成了8698套，造成这样结果的原因一方面源于政府机构的运作和领导的决策，另一方面则是巨大的财政压力。

（二）保障性住房分配中的寻租

由于政府部门在保障性住房中拥有分配权，加之保障性住房供给不足的现状，保障房配给中存在着客观或者人为的稀缺，这就意味着租金存在的可能性，又意味着寻租活动的潜在性，从而为保障性住房供给的腐败提供了滋生的空间。作为保障性住房这种稀缺资源的公共权力的拥有者（国家政府机构）、使用者（官员和相关公务人员）和公共权力需求者（寻租者）三者之间在寻租活动中存在如下假设：如果保障性住房的供应对象获得保障性住房正常的支付价格为A，保障性住房的拥有者（地方政府）单位投资的成本价为X，保障性住房配给权力的使用者（官员和公务员）设置的租金为Y。当A-X=0时公众利益最大化，而当寻租者出现后如果寻租者想以A的价格获得保障性住房是就需要向权力的使用者支付租金Y，则A+X-Y>0，Y是可变量，其多少取决于官员偏好、保障性住房稀缺程度、寻租者人数、监管力度等多方面原因，Y值越高公众利益的损失就越大。而当Y值达到一定高度后就会挤掉那些真正需要保障性住房的弱势群体，相反部分本不属于该群体的寻租者却以对其来说轻松承受的价格获得保障性住房。因此，才会出现“开着豪车住经济适用房”等部分造成社会不良影响的现象。

三、保障性住房供给中多中心治理理论运用的可行性分析

面对保障性住房这类准公共产品，传统的资源配给模式要么是“市场化”，要么是“政府全兜”。供给完全“市场化”的结果往往会因为公共产品的外部效应而造成“搭便车”的大量产生，从而导致公共产品供给的“市场失灵”；而政府单方供给因供给能力的局限性往往会出现无效、低效等“政府失灵”。在各类公共事务治理遇到瓶颈时，公共管理领域兴起了一种新的研究范式，2009年诺贝尔经济学奖获得者——埃莉诺·奥斯特罗姆及其研究团队提出了“多中心治理”理论的概念。该理论的核心是，在市场化和政府集权化这两个极端之间，一定有其他多种可能的治理方式存在，基于不同主体在功能、结构、运作环境等方面的互补性，单一的供给方式无法解决的问题将能够得到有效解决，进而优化配置公共产品的供给[6]。多中心治理理论从更高的层面上强调了公民参与政府治理的重要性，主张用治理替代政府管理，以治理机制对付市场失灵和政府失灵，通过治理弥补政府和市场在调控和协调过程中的某些不足[7]。

多中心治理理论认为，保障性住房供给主体的多元化是提升保障房供给效率的关键。铜陵市目前的保障性住房供给体制是典型的单中心供给模式，资金渠道狭窄，供给效率低下，严重制约了铜陵市保障性住房的发展和供给。奥斯特罗姆指出，公共物品的提供除了扩大和完善官僚制结构之外，还可以有其他公共物品提供的组织形式。NGO在公共物品的供给中的作用是不可或缺的，从国外保障性住房供给模式来看，其供给主体中除了政府还包括了开发商、建筑商、国有企业、住房协会等，呈现出政府、市场与社会组织多中心治理的特征。相比与政府，NGO在公共物品的提供中具有更多的灵活性，可以解决资金短缺，预算不够等问题，相比与市场，NGO不以盈利为目的，以公益性的目的为取向，以高度的自觉性和使命感促使公共产品供给的高效率和公众利益的最大化。在多中心治理模式下，政府、市场和社会组织的相互依赖、相互竞争、相互合作及制衡可以有效的解决某种单一的供给模式无法解决的供给低效率问题[8]。

四、多中心治理与铜陵市保障性住房体系

铜陵市目前所采用住房保障体制理论基础是从传统的公共物品管理知识中得来的。这种体制已经阻碍了铜陵市保障性住房的健康发展，采用多中心治理，引入多元化的供给主体，是铜陵市保障性住房发展的未来方向。

利用多中心治理理论构建铜陵市保障性住房新的供给体系，需要市政府在政策环境上给予支持。

（一）保障性住房供给的准入制度

市场和社会组织能够进入保障性住房供给体系是实现多中心治理的第一要素。目前我国的政策上只有开发商才能从政府部门购买土地使用权，进行房屋开发。这就限制了社会组织和专业建筑商从政府部门获得保障性住房承建权的渠道，铜陵市政府应尝试在保障性住房的开发和建设上放开渠道，鼓励除开发商以外更多的市场主体和社会主体参与保障性住房的建设与供应，让其能够直接从政府手中获得土地。同时将土地供应的面积化整为零，使得除开发商以外的其他市场主体和社会主体能够参与土地竞拍，防止开发商利用大块土地收购中的资金优势变相进行垄断。逐步促成政府、市场、社会在铜陵市的保障性住房供应中相互竞争、制衡和相互依赖的局面。

（二）保障性住房的监管制度

在多中心治理模式中，政府对于保障性住房分配的主导地位不变，但参与主体的增加强化了社会对政府有关部门和人员的监管，能够有效的减少寻租现象的发生。目前，铜陵市在保障性住房的配给方面虽然有公示环节，但接受群众监督的效果有限，审核方面主要依靠政府各级部门和政府官员，在利益影响下，个别手中拥有审核通过权力的政府官员使得寻租现象得以蔓延。只有将外部监督引入到全过程才能真正遏止寻租现象。铜陵市可以通过地方法律法规解决公众与行政主管部门信息不对称问题，鼓励和组织社会团体参与保障性住房的配给过程。在政府、社会、市场间建立保障性住房配给的相互监督机制。

（三）保障性住房的土地支持

保障性住房用地是控制保障房建设成本的重要环节。在我国当前的土地制度中，土地的所有权归国家，政府对土地拥有使用和规划的权力。铜陵市政府应加大保障性住房的土地供给力度。借助土地“增减挂”政策扩充城市建筑用地面积总量。在当前铜陵市商品房库存量较大的现实背景下，适当减少商品房土地出让，增加保障性住房用地计划。

（四）保障性住房的融资渠道

实施多中心供给主体改革，需要为多元竞争主体提供融资配套支持。除了政府财政支持外，还要完善政策性金融渠道与资本市场的融资渠道，为多元主体融通长期低成本资金提供便利。目前，我国政策性住房金融制度主要是住房公积金制度，其业务主要是从消费层面提高居民的需求支付能力，而非在生产层面支持保障性住房建设。政府需要从生产层面大力发展政策性住房金融，为多元主体融通低成本资金提供便利。此外，还要积极创新房地产投资信托基金等金融工具，支持多元主体通过资本市场融资。

参考文献：

〔1〕戴光耀.保障性住房研究综述[J].长春理工大学学报（社会科学版），2013（03）：96-97.

〔2〕吴静.基于过滤模型的上海市保障性住房供给研究[D].哈尔滨工业大学，2010.

〔3〕铜陵市统计局.铜陵统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2014.

〔4〕张双甜，罗晓庚.保障性住房供给的博弈分析[J].工程管理学报，2010（05）：568-573.

〔5〕迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海：三联书店上海分店，2000.247-248.

〔6〕尚海涛，任宗哲.公共性和效率性观点下公共产品供给模式多元化及其潜在问题[J].青海社会科学，2010（05）：31-36.

〔7〕乔耀章.再论作为非国家机构的政府[A].北京大学政府管理学院、教育部普通高校政治学重点研究基地——北京大学政治发展与政府管理研究所.政治改革与政府转型[C].北京大学政府管理学院、教育部普通高校政治学重点研究基地——北京大学政治发展与政府管理研究所，2003.9.

〔8〕谭禹.多中心治理理论与保障性住房的多元供给[J].城市问题，2012（12）：63-67.

（责任编辑 徐阳）