我国非营利组织公信力缺失的法律问题探究

李小玲

摘要：

公信力是非营利组织生存与发展的生命线，根据目前我国非营利组织发展的现状，构建出一套符合我国国情和文化背景的公信力提升对策，公众对非营利组织的信任度必定会得到提高。随着“小政府、大社会”社会治理结构的形成，具有高度公信力的非营利组织必将能够发挥更为重要的作用。本文试图从法律法规方面分析制约我国非营利组织公信力提升的因素，进而从优化法律政策环境方面提出提升我国非营利组织公信力的对策。

关键词：非营利组织;公信力;提升;法律环境

非营利组织公信力（又称公信度）表示政府、公众、媒体、舆论、独立的第三方评估机构对非营利组织的认可及信任程度，公信力被视为是我国非营利组织的生命线。“NPO信息咨询中心”董事长商玉生认为“公信力是指获得公众（或利益相关者）信任的能力”。英文词是Accountability，意指为某事进行报告、解释和辩护的责任以及要为自己的行为负责任，并接受质询，所以也用“诚信”、“问责制”等来表达。

非营利组织在国家——市场——社会的三元模式中，与政府、企业形成了良好互补的关系，并且通过独立自治、公开竞争与志愿参与的机制，为社会进行公益性服务的提供，从而保证非营利组织公信资源的获取，以上这些均需要政府的信任和支持，同时还需要完善的法制来保证。目前，我国的非营利组织大多作为政府的附属机构而存在，普遍存在先天自主性不足，法律法规方面不健全（包括双重管理体制和“非竞争”原则的制约），政府给予信任和支持不够的问题，这些都导致我国非营利组织发展环境不成熟，很大程度上制约了非营利组织公信力的提升。

一、我国非营利组织公信力缺失的表现

（一）管理者渎职腐败

管理者的渎职腐败是我国非营利组织公信力缺失的典型行为，非营利组织主要管理者利用自己手中的权力，贪污挪用组织公共财产、诈取组织基金、过度消费、滥发工资和薪金的现象比比皆是。由于非营利组织在我国的发展时间较短，相关的法律政策还不是很完善，政府、社会公众和媒体舆论监督不力，问责机制不健全，外部评估制度不完善等等，这些因素都为管理者的渎职腐败创造了条件。

（二）违背组织公益性宗旨

公益性是非营利组织的一项重要特征，组织成立初衷是为了更好地致力于公益事业。为了拓展资金来源，保证非营利组织的健康发展，非营利组织可以在一定范围内从事经营性活动，但它不能作为非营利组织的主要业务来开展。可以获利，但其所获得的营业性收入必须全部用于组织的扩展和辅助公益事业的发展，而不能进行分配，更不能徇私舞弊，为自己谋取私利。但部分组织由于缺乏公共责任、内部管理机制不健全以及相关法规政策的不完善，违背组织公益性的宗旨，将组织的公益目标置换成为为个人谋取私利，对非营利组织的社会公信力造成了沉重的打击。

（三）组织项目运作效率低

“非营利组织的特征决定它具有自身独特的优势，能够接受公众捐赠，有志愿者的积极参与，没有行政部门中等级森严的官僚体制。因此，公众对非营利组织的要求更高，希望它们能够提供成本更低，质量更高的社会公共产品和公益服务。但是，由于现实中自身能力的不足和受服务对象的狭隘性，我国非营利组织提供的服务与捐赠者的期望还有一段距离。”总体来讲，我国非营利组织项目运作效率都不高，效果也不佳。一些全国性的慈善机构项目运作效率很低，用于筹资和内部日常管理的费用很高，支出中只有不足50%的部分是用于公众公益服务的，很难圆满完成组织的使命。

二、我国非营利组织公信力缺失的法律制约因素

目前，我国政府一直在积极构建非营利组织相关的法律制度框架，但相比非营利组织的快速发展与变迁，法律制度的建设与非营利组织健康、有序发展还存在很大一段距离。依据国外经验，健全的法律法规环境是非营利组织发展的重要保障，而不够健全的法制框架会使非营利组织陷入“合法性困境”，使非营利组织的“社会合法性”受到来自“法律合法性”制约。非营利组织公信力需要依靠“社会合法性”来维持，因此，不合理与不完善的法律环境是非营利组织公信力不足的重要因素。

（一）非营利组织立法不完善

首先，立法缺失。我国目前的非营利组织法律体系中存在着很多法律的真空，在政府评估、第三方评估、财务制度、问责制度等方面，以及非营利组织与营利组织间、非营利组织间的公平竞争方面都缺乏有效的法律法规，容易导致非营利组织的失信行为。其次，缺乏基本法。到目前为止，我国仍然没有非营利组织的基本法，现行法律体系主要在设立程序、管理权限方面作了一些规定，但仍以社团登记管理为核心，内容侧重于登记程序，对非营利组织的权利、义务、地位和作用规定都不够明确。缺乏一部与宪法相衔接的非营利组织基本法，很容易造成非营利组织在活动中无法可依，钻法律的空档，做出损害公信力的行为。最后，相关法律法规缺乏权威性。我国关于非营利组织的基本立法都是行政法规，没有一部全国人大制订的法律对非营利组织进行规范，这种状况导致立法的权威性和约束力不足，也与非营利组织在社会中的地位不相称，不利于非营利组织建立社会公信力。

（二）双重管理体制的制约

双重管理体制是指对非营利组织的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。《社会团体登记管理条例》（第6条）规定：“民政部门是唯一的社团登记管理机关;国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。”

我国目前对非营利组织实行的双重管理体制致使非营利组织准入门槛太高，限制了非营利组织合法性的获得，相当一批非营利组织没有“准生证”。在我国长期计划经济体制高度集中的治理模式影响下，国家的认可就代表了公允，没有合法身份，就得不到公众的信任。此外，由于政府认同与支持往往带有很强的诱导性，政府的态度会左右社会对非营利组织的态度。而非营利组织作为社会选择模式下的产物，主要依靠社会渠道获得生存与发展的资源，政府认同与支持的困难导致获得资源与社会信任的困难。严格的双重管理体制导致许多非营利组织因为找不到业务主管单位，或者过不了资金门槛、人数门槛等原因，而不能在民政部门登记注册。结果制约了非营利组织数量的增加，这也是我国与西方国家相比非营利组织数量偏少的一个原因。非营利组织数量上的不足制约其作用的正常发挥，对其影响力和公信力自然产生负面影响。

（三）“非竞争”原则的制约

《社会团体管理条例》第13条第2款规定：“在同一行政区域内与已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记机关不予批准筹备。同时还规定社会团体不得设立地域性的分支机构，造成了不同区域之间的非营利组织形成相互分割、各自为政、互不干涉、互不竞争的局面。”这种“非竞争”原则严重影响了非营利组织的健康发展和社会公信资源的获取。竞争能够产生激励和压力，促进非营利组织不断改进管理水平和服务质量，客观上形成非营利组织争取社会公信资源的外部约束。从国外情况来看，很多非营利组织的法律体系也不尽完善，政府的监管也很有限，但充分的“市场”竞争保证非营利组织拥有了较高的公信度。

三、优化法律政策环境，提升我国非营利组织公信力

法律是一个国家对社会事务进行管理的最有效手段，提升非营利组织公信力需要有良好的法律政策环境。为了更好地发挥非营利组织的积极作用，促进非营利组织更加健康地发展，相关部门有必要在重新审视现行法律政策的合理性和有效性基础上，结合实际需求进行积极修正和完善，努力构建出一个能覆盖整个非营利组织（社会团体、民办非企业单位以及未登记或转登记的非营利组织），并促进各种类型非营利组织（如商会、行业协会、慈善组织等）健康发展的法律政策框架。同时，整个法律体系应具备全面性、完整性和权威性，减少非营利组织各种社会资源的流失。

（一）完善立法体系

首先，需要尽快制定与宪法衔接的非营利组织专门法，为非营利组织正常活动提供法律和制度上的保障。针对立法层次低的问题，政府应建立与宪法中关于公民结社原则相衔接的结社、捐赠法律及规范非营利事业和非营利组织的单行法，尽快制定《非营利组织法》。对非营利组织的性质、法律地位、管理体制、运行机制等进行全面规范，把各种类型的非营利组织及其相关事业纳入法制化轨道。其次，需要建立与非营利组织法律、政策相关的实施细则及单行法规。在立法的过程中，我们要注重非营利组织相关法律法规的配套建设，需要根据不同类型非营利组织的特点分别制定专门的法律法规，形成一整套健全的法律法规体系。最后，在制定法律政策及规定时应尽可能具体、详尽，具可操作性，目前我国的非营利组织还属于新兴事物，“粗线条”的立法思路将不利于其健康发展。因此，应制定出尽可能详细的实施方法使其法律政策具体化、可操作化。

（二）改革双重管理体制

改革双重管理体制方面，我们可以借鉴日本的模式。“对于学校、医院等实体性的公共服务和福利机构，可以指定教育部、卫生部等相关机构进行登记管理，取消民政部门作为登记、管理机关的程序。”对于一般性的社会团体，可以将民间组织管理局从民政部独立出来专门负责此类非营利组织的登记管理，取消业务主管单位程序。这样做可以打破双重管理体制的制约并加强管理。此外，非营利组织的业务主管单位和非营利组织之间应在组织、人事、财务、职能和活动方式等方面做出明确划分，逐步退出直接管理，只为非营利组织的发展提供相应的服务。在简化非营利组织登记注册手续的同时，政府应该加强其监管职能，逐步从重视非营利组织登记管理转向对其开展活动及其组织运作的动态过程实施监管。使非营利组织依照法律和制度实行民主的选举、决策、管理和监督，最后逐步成为真正的公众自治组织。

（三）取消“非竞争”原则的限制

非营利组织从事的是慈善、福利和促进社会进步的事业，取消“非竞争”原则有助于提高公众投身公益事业的积极性，从而提高非营利组织的公信度，同时也可以鼓励非营利组织间开展良性竞争，竞争能够提高非营利组织的产出效率，促使非营利组织提高服务质量，使知名度和美誉度高的组织获得更多社会公信资源，提高社会资源利用率。因此，应该取消限制竞争原则，建立竞争机制。允许在同一地区、同一业务领域内成立两个或多个非营利组织，鼓励它们之间开展良性竞争，实现优胜劣汰。促使组织按照活动能力和社会贡献度获得社会资源和社会地位，把选择权交给社会，实现由政府选择向社会选择的转移。

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（作者单位：河南师范大学新联学院，河南 郑州 450046）