关于以税收支持乐山环保产业结构转型的思考

乐山市地方税务局课题组

近些年来，我国环境污染已经严重影响到人民群众的正常生产和生活，引起国家的高度重视，中央环保治理的力度逐步增大，其中包括出台并实施环境保护税等税制改革。本文试从税务部门的视角，思考面对乐山市环境污染状况，如何调整产业结构、整合优质税源、提高全市产业竞争力和经济总量，保障地方税收健康持续稳定增长。

一、环境保护在乐山区域发展战略中的必要性

乐山自然条件得天独厚，境内旅游资源点多面广，以乐山大佛、峨眉山为中心呈辐射状分布，市内拥有多处国家级、省级风景名胜区，名城、名山、名佛、名人荟萃，自然景观与人文景观交相辉映，形成了高品位的旅游景点，全市旅游经济总量位居四川省第二位。乐山市委、市政府提出了打造“国际旅游目的地”的发展思路，致力于重点文旅项目开发、遗产资源保护。

目前乐山市环境污染的情况与旅游城市的形象格格不入。2013 年，四川省环境监测站监测结果显示，乐山和成都为轻度污染地区，省内其他城市则为轻微污染。长期以来，乐山市工业偏向于资源消耗型、高耗能型和高污染型，冶金、建材、盐磷化工、造纸和多晶硅等高耗能行业是乐山市传统产业，产业结构的不合理导致了环境保护必然面临非常严峻的形势。乐山市环境污染主要表现在：一是流域性水污染状况依然严重，其中岷江入境断面和茫溪河、农村小流域和小支流水质污染尤为严重。二是区域性大气污染状况不容乐观，全市6 个实施酸雨监测的区县中除夹江外全部出现了酸雨现象，在高耗能企业分布集中的区域，PM10（可吸入颗粒物）偶尔超标，以PM2.5（细颗粒物）为主的雾霾天气也逐渐在市区和农村显现。三是土壤污染状况严重，农村生活垃圾绝大部分无法实现集中收集处理，大量生活垃圾被直接丢弃；农药残留量增加；城市生活垃圾堆场未进行卫生覆盖处理，垃圾渗滤液污染土壤。

“十一五”末，乐山市有工业企业排放源2513家，其中以冶金、建材、造纸、化工等制造业企业为主，全市工业企业综合能耗为819 万吨标煤，万元工业产值综合能耗为1.8 吨标煤，高于全国平均水平。乐山市经济结构仍是以高耗能的资源消费型企业为主，主要分布在五通桥区、峨眉山市、夹江县、犍为县等地，产业结构不合理，需要优化调整。

为了给市民创造一片洁净的蓝天，为游客呈现一个美丽的乐山，从打造旅游城市的高度，同时也为了进一步增强产业竞争力，乐山必须下大力气、出重拳治理污染。

二、乐山排污企业目前缴纳税收和排污费的状况

根据乐山市环保局提供的相关数据看，乐山市主要排污企业共计25 家。2013 年，乐山市主要排污企业交纳排污费628.6 万元，2013 年向乐山市国、地两税共计缴纳税款及附加4.4 亿元。由于我国现行的税收政策对排污企业和非排污企业在税收上并无区别，排污企业的税负并不比非排污企业重，因此并不能促使排污企业转型升级，减少污染排放。从2013 年乐山市主要排污企业缴纳的排污费和税款及附加的金额来看，排污费仅为税款的1.42%；平均到每户排污企业看，每户排污企业交纳的排污费为25.14 万元，而每户排污企业平均缴纳的税款为1776.42 万元，是排污费的70.66 倍。

乐山市污染排放源分布表

2013 年乐山市主要排污企业缴纳税款及附加

从上述分析来看，排污费的征收为环境保护税的实施提供了有效的制度基础和技术准备，但排污企业缴纳的排污费作为排污企业的成本是相当低的，对促进排污企业减少排污作用微乎其微。从税制改革的方案看，党的十八届三中全会明确提出，推动环境保护费改税，推进环境保护税立法工作。环境保护税一旦出台，将改变排污企业和非排污企业在税收负担上没有区别的情况，将加大排污企业的税收负担，促使排污企业增加环保投入，促进转型升级，减少污染排放。

三、促进乐山环保产业结构转型的措施和建议

环境与人民生活息息相关，也是改善民生的重大问题。以1780 年到1880 年的英国为例，英国利用煤炭提供的能源建立了世界上技术最先进、最繁荣的经济，但也导致了历史上最严重的污染，使伦敦成为雾都，霍乱暴发吞噬了成千上万人的生命，严峻的污染和疾病流行的现实促使英国议会通过立法手段治理污染。经过长期不懈的治理，英国才改变了污染的状况。以史为鉴，面对乐山市的环境污染问题，政府应积极采取措施，进一步优化调整产业结构，调整生产方式，减少环境污染；税务部门应充分发挥调控经济、调节分配的职能作用，努力保障和改善民生。

（一）国外环境保护税征收情况

环境保护税作为一种有效解决环境问题的经济刺激措施，被许多国家推行。例如，美国开征了二氧化硫税、资源枯竭税；德国开征了废水税、废油税等；荷兰开征了噪音税、垃圾税、水污染税；日本和丹麦开征了二氧化碳税等。这些国家的实践表明，开征环境保护税不仅有助于增加财政收入，而且可以促使生产者革新生产工艺和技术，降低对环境的污染和损害，实现经济、社会和环境的可持续发展。

（二）通过税收政策更好地服务于乐山市治污工作

面对全市两千多家排污企业造成的水质、大气等污染现状，政府要想下大力气整治环境污染，为广大市民创造一个青山绿水的生态宜居环境，必须运用税收这个强大的杠杆，加大限制排污企业发展的力度，促使排污企业改良技术，转型升级，减少污染排放。

1.顺应税制改革，开征环境保护税。环境保护税将增加污染企业排污成本，迫使其采取节能减排措施。目前，在我国不少城市，当地政府招商引资把减免包括排污费在内的行政性收费当作优惠条件之一，导致环境保护名义收费与实际收费差距较大，很大程度上削弱了环保费的作用。只有将环保费改为环境保护税，凭借税收的强制性才能使这个经济调节手段的作用得以充分发挥。开征环境保护税也是改善民生的一种有力措施，将迫使企业改进生产技术，调整生产方式，减少环境污染，促进社会环境保护意识的提高，增加社会对环境保护产品和技术的需求，促进相关技术进步和相关产业发展，有利于产业结构升级。

建议环境保护税的征收范围除包括目前环保收费的范围，如工业企业排放废水、废气、烟尘、粉尘、二氧化硫、氮氧化物等污染物；城镇、农村的第三产业、医院以及居民生活产生的废水、废气、垃圾等污染物；针对汽车尾气产生的颗粒物和一氧化碳等污染，建议对车辆征收环境保护税，随车船使用税一并征收，对1.6 以下排量（含1.6）的汽车免征，对1.6 以上排量的汽车逐级加重征收。此外上调燃油税，限制燃油汽车生产，促进环保节能型车辆的开发。但在改革初期，可先向重点污染排放物开征，再将范围逐步扩大到其他污染排放物。

环境保护税的税率标准的制定应充分考虑各地的实际情况，可选用幅度比例税率，建议税率可设置在3%-10%之间，让各地根据自身的污染情况和企业排污类型灵活制定标准；环境保护税的计税依据可以根据简易便行的原则，确定为排污对应产品的销售收入。

从短期看，应重视对节能减排相关技术的引进，建议对购买并投入使用了环保设备的企业，给予环境保护税的减免优惠；对没有购买环保设备的企业，实行环境保护税从高计征。从长期看，应着眼于提高全市节能减排相关技术的自主研发能力，建议对生产废气净化、污水处理等环保设备的企业给予税收上的扶持，对一些集科研、制造、经销、服务为一体的本土民营企业，政府可以加大扶持力度。

2.用好、用活现有税收优惠政策。鼓励排污企业采取节能环保措施，实行技术革新，减少环境损害。鼓励、扶持从事资源、能源、节约、污染治理等环保产业发展。

2010 年，财政部、国家税务总局制定了《关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》（财税 〔2010〕 110 号），对第三方节能服务企业介入排污企业提供循环经济相关技术予以税收政策的支持。这种对节能服务企业和排污企业都有利的税收优惠政策在内地使用率和普及程度并不高，乐山不少重化工企业认为引进节能减排技术成本投入高，短期内收益不明显，从而不愿意搞节能减排。面对这种现状，税务部门应加大政策宣传力度，组织基层地税局及时学习财税〔2010〕 110 号文件，并要求基层地税局的税收管理员主动为企业提供、宣传这项优惠政策，营造一个政策宣传的良好氛围。政府也应加大节能减排的舆论宣传和教育培训力度，让企业提高环保成本意识。乐山市自2006 年以来，先后有永丰纸业、德胜、和邦、福华、永祥等企业被列为循环经济试点企业。目前，试点成效已初步显现，永丰纸业万元产值能耗下降了20%；峨胜水泥粉尘排放标准已优于欧洲标准（50 毫克），每标准立方米只有10-20 毫克，该企业还在努力将排放标准降到10 毫克左右，粉尘回收再利用率已达到较高水平；德胜公司经过技术改进，凭借一套收集余热、尾气的设备发电，可提供价值3000 万元的电能。对这些成功实现节能减排的企业，政府应强力推进循环经济试点，及时推广试点经验，努力让更多的排污企业加入到节能减排的队伍中。

（三）通过税收政策扶持污水处理厂、垃圾处理厂

乐山市污水处理现由乐山海天水务有限公司经营，经济性质为民营企业。2013 年总计收入1652.24 万元，成本2323.11 万元，年 利润额为-670.87 万元，未能享受政府补贴，2013 年缴纳个人所得税4675.7 元、印花税671.8 元、残疾人就业保障金2912.58 元。垃圾处理由乐山市垃圾处理中心经营，经济性质为国有独资企业，2013 年成本1396 万元，年利润额-656 万元，政府补贴740万元，2013 年缴纳个人所得税4.97 元。污水处理和垃圾处理按规定能享受免征营业税的优惠政策，但房产税和土地使用税目前无优惠政策。由于以上两家企业的土地房产属于租用，故暂不缴纳房产税和土地使用税，而是由出租方缴纳。但如果两家企业扩大规模，使用自有土地房产，则需要缴纳房产税和土地使用税。为有力扶持乐山市环保产业，促进环保业发展，建议对经营污水处理的民营企业给予政府补贴，对使用自有土地房产的污水处理和垃圾处理企业的房产税、土地使用税向总局建议给予免征或减征优惠，减轻企业负担，降低企业服务社会、造福人民的成本。

（四）及时调整产业结构，促进全市经济稳步增长

乐山市制造业企业主要以高耗能、高污染企业为主，从统计局公布的统计数据看，2014 年上半年，全市规模以上工业增加值增长4.7%，比全省平均低4.9 个百分点，产销率95.4%，比全省平均低1.2 个百分点，工业企业的整体形势依然不容乐观。

在今后政府招商引资的项目方面，笔者建议限制引入重污染、产能过剩企业，鼓励引入环保节能型企业及国家鼓励的项目。如扶持五通桥东风电动汽车研发生产，财政部2014 年2 月12 日发布的通知提到了继续对纯电动乘用车、插电式混合动力乘用车、纯电动专用车和燃料电池汽车等新能源汽车实施补贴政策，说明这个项目是国家继续鼓励的项目。此外，建议在自然条件适合的地区引入太阳能、风能等能源利用项目；借公车改革的“东风”大力发展燃气公交，提高燃气大公交、小公交的使用效率；在中央八项规定出台后，全社会正在形成厉行节约、理性消费的良好风气，建议减少高档型住宿、餐饮企业建设项目，改走平民路线，重新调整乐山住宿、餐饮企业的经营模式，减少对资源的消耗和浪费，尽快走出结构转型期。

乐山市治理污染的道路还比较漫长，围绕环境保护、改善民生进行的产业结构转型需要政府各部门和企业共同努力，地税部门将积极为政府出谋划策，正确行使税收职能，以税收这支有力的手调控宏观经济，促进企业健康发展，改善民众生活。