地方高校向应用技术型高校转型中的治理结构①

袁潇

（重庆电子工程职业学院，重庆 401331）

地方高校向应用技术型高校转型中的治理结构①

袁潇

（重庆电子工程职业学院，重庆 401331）

地方高校向应用技术型高校转型发展的过程中，探索与行业企业合作共赢的互动机制、坚持和完善党委领导下的校长负责制、增强地方高校与社会政治经济协调发展的能力，最根本的就是探索行业企业参与的新型治理结构。行业企业与地方高校在管理中的权力分配问题、尺度问题、权力制衡问题等是当前地方高校转型治理结构中存在的突出问题。地方高校向应用技术型高校转型应设立由行业企业等组成的高校董事会、专业指导委员会、监察委员会，建立健全地方政府、行业企业等参与地方高校管理的机制，确立和完善“企业参与、党委领导、校长管理、教授治学、群众监督”的新型治理结构。

地方高校；应用技术型高校；治理结构；行业企业

一、构建地方高校转型发展的新型治理结构的必要性

（一）回应地方院校校企合作的发展诉求

职业教育的开放式办学表明，高校与行业企业，其供需双方是互为主、客体的。［1］产教融合、校企合作是地方高校向应用技术型高校转型发展的主要路径。地方高校在人才培养过程仍受制于以学术性为主导的治理结构，仍然是相对封闭的“象牙塔”体系，行业、企业等高等教育利益相关方缺位严重。地方高校向应用技术型高校转型，强化校企合作，一方面需要明确行业企业与高校的关系，即行业企业在校企合作的过程中如何通过相关制度或政策保障其权利；二是地方高校内部治理结构如何调整，使得校企合作的机制更加通畅和完善。随着产业经济对职业人才培养提出的新要求，地方高校向应用技术型高校转型发展的过程中，将人才培养过程从封闭的校园延伸到行业企业，探索符合行业、企业价值创造过程需要的应用技术型高校新型治理机制亟待破题。

（二）完善党委领导下的校长负责制的管理体制的需要

2014年4月，教育部等四部门印发《关于地方本科高校转型发展的指导意见》（征求意见稿），明确了地方本科高校向应用技术型高校转型发展的主要任务，即“建立与行业企业参与的治理结构”是产教融合、校企合作的核心内容。意见指出，试点转型的地方高校应“建立有行业和用人单位参与的理事会（董事会）制度”，支持行业、企业全方位参与转型高校的管理、人才培养、专业建设、课程建设等。2014年10月，中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，要求高等院校必须坚持党委的领导核心地位，保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。地方高校坚持党委领导下的校长负责制，探索行业、企业

参与管理的新型治理结构显得尤为迫切。

（三）增强高校适应外部环境能力的需要

当前，我国高校在发展中面临许多困境，其中最突出的矛盾是毕业生就业难与经济社会发展所需的技术技能人才不足之间的矛盾。当高等教育系统内部结构不能有效地与外部环境发生相互作用时，高等教育对社会系统的变化便会失去反应能力和适应能力，即表现出高校适应外部环境能力的失调，也就是功能失衡。因此，必须加强高校与社会政治经济协调发展的能力。

二、当前地方高校转型在治理结构中存在的问题

（一）行业企业与地方高校在治理结构中权责不分

地方高校向应用技术型高校转型的重要任务在于划分与执行地方高校内部权力与职责。我国公立高校内部治理结构主要由以党组织为基础的政治权力、以校长为代表的行政管理权力、以学术委员会为代表的学术权力构成，行政权力与学术权力的博弈贯穿了我国传统高校内部管理体制的演变过程。在行业企业参与地方高校转型发展的进程中，重新划分行业企业与地方高校的权责已经不仅是地方高校要处理的外部治理结构问题，更是内部创新体制机制的症结所在。但在实践层面，地方高校内部的责任权限比较模糊，行业企业在治理结构中的治理主体地位并未凸显。首先是从组织上缺乏对行业企业治理主体地位的重视，很多地方高校并未设置行业企业参与管理的组织机构，例如董事会、理事会、专业指导委员会等；其次是从程序上缺乏行业企业参与管理的决策机制，例如学校重大事项的表决权、利益分配权、学校领导选聘权等。行业企业作为地方高校转型最为密切的利益相关者，并未通过制度契约的安排确定互惠共赢、多元共治的关系。

（二）行业企业参与地方高校管理的尺度存在争议

行业企业参与地方高校管理的尺度存在争议，使得地方高校向应用技术型高校转型的过程中没有找到恰当的利益最大化平衡点和共同的目标。行业企业参与管理的尺度究竟有多大，这是地方高校转型必须要回答的问题。有的地方高校与行业企业通过合作办学、校企合作形成一种“隶属关系”，行业企业集办学权、管理权于一身，独揽大权，而地方高校则处于被管理、被控制的地位；有的地方高校与行业企业只是形式上的合作关系，尽管在知识共享、订单培养、顶岗实习等环节有一些合作，但由于地方政府是地方高校的主要投资者，行业企业参与治理的体制机制没有建立，所以行业企业参与地方高校治理的积极性不高。根据《中华人民共和国高等教育法》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，我国公立高校实行“中国共产党基层委员会领导下的校长负责制”。有的学者认为，我国高校必须坚持党委领导的体制不能改变，否则会使学校的性质和办学方向出现偏离；也有学者呼吁重新审视地方高校在转型进程中行业企业参与管理的尺度问题，即行业企业与学校政治权力、行政权力、学术权力的关系问题需要重新审视与界定。

（三）缺乏行业企业参与地方高校管理的权力制衡机制

在行业企业参与地方高校管理的过程中，仍需要形成领导、执行和监督机构互相平衡、制约的机制。传统地方高校虽然在制度上也设有领导、执行和监督三个相互制衡的机构，却大多存在三种权力失衡的问题。由于行业企业这些利益相关者各自所代表的利益不同，在地方高校转型的管理过程中不可避免地存在着矛盾和冲突，如何对行业企业参与管理的进程进行监督制约，寻求地方高校管理层上各种利益的平衡，需要一种权力制衡机制。当前我国地方高校的监督机构只是一种有限的监管机构，很多监督机构只是作为一种议事机构而存在，没有实质性的权力，无法切实有效地对学校及行业企业的管理权力进行监督和制约。例如校务委员会、学术委员会、教职工代表大会往往流于形式，不能有效发挥作用。在行业企业参与地方高校管理的进程中如何强化监督机构的职能、发挥有效的监督作用还有待深化。

三、地方高校构建新型治理结构的对策与建议

地方高校向应用技术型高校转型应当打破传统思维方式和治理结构，应设立由行业企业等组成的高校董事会、专业指导委员、监察委员会，建立健

全地方政府、行业企业等参与地方高校管理的机制，强调“分权制衡、民主管理”的多元制衡理念，确立和完善“企业参与、党委领导、校长管理、教授治学、群众监督”的新型治理结构（如图1所示）。

图1 地方高校新型治理结构

（一）设立由行业企业等组成的高校董事会

董（理）事会是地方高校与外界良性互动的缓冲地带，是一种标示地方高校处理与外界各种关系之正确途径的制度象征。［2］董事会在我国民办高校普遍存在，我国公办高校特别是地方高校大多没有设立董事会。设立由政府、行业企业、用人单位等组成的高校董事会，作为外部利益相关者与地方高校之间的纽带，使之成为地方高校的最高决策机构，有利于地方高校形成产教融合、校企合作的办学机制与互惠共赢、多元共治的治理机制。地方高校设立董事会既能凸显行业企业的治理主体地位，又能通过其成员的构成比例决定其参与地方高校内部管理的尺度。董事会成员来自地方政府、行业企业、用人单位等的比例不低于50%。此外，地方高校党委会、校委会、学术委员会、教代会等组织也应按照相应选举程序成为董事会的成员。为了避免角色冲突，地方高校的董事长不应该由党委书记或校长兼任，而应该在政府、行业企业、用人单位中选择能人贤士出任。

（二）设置由行业企业等组成的专业指导委员会

地方政府、行业企业、用人单位不仅通过在董事会占有一定的席位完成对地方高校的多元治理，更可以直接参与学校具体的教学与管理。地方政府、行业企业、用人单位可以直接监督地方高校领导权的行使，授权行政管理权，还可以通过设置专业指导委员会、专业评议会、“行业学院”［3］和组建专门研究机构推动产业融合型应用研究等强化对地方高校治学权的指导。［4］专业指导委员会不仅使行业企业对地方高校在专业建设、教学计划、课程改革、实习实训等方面给予有力的指导，也给地方高校的转型发展注定新的动力。［5］专业指导委员会可以加强地方高校的人才培养、教学科研与行业企业的结合程度，建立起学校与行业企业双向参与、双向服务、双向受益的可持续发展机制，这是构建地方高校新型治理结构的重要任务之一。

（三）建立监察委员会健全监督机制

建立监察委员会、健全监督机制是学校治理当中不容忽视的重要环节。地方高校构建新型治理结构的实质是要形成地方高校的领导体制、执行系统、民主参与监督系统等组成的良性互动机制。地方政府、行业企业、用人单位、教职工、学生等利益相关者既是地方高校转型发展的中坚力量，又是地方高校教育质量的主体，理应享有对决策权、领导权、治理权、治学权等的建议与监督权力。因此，监察委员会成员应该由地方政府、行业企业、用人单位以及高校内部群众组织选取代表组成，对地方高校的决策、办学方向、人才培养、学校的领导者、经费投入及使用情况等有关方面进行监督。可以说，在多元利益背景下的地方高校转型的过程，是一个全方位、多维度和多元参与的进程，只有以政府、行业企业和高校相结合的监督体制才能更切实地满足这一需求。

（四）建立健全地方政府、行业企业等参与地方高校管理的机制

地方政府作为地方高校的公共管理部门，既是地方高校办学经费的主要提供者，同时也是行业企业与地方高校合作的协调者。建立健全地方政府、行业企业等参与地方高校管理的机制，实质是要建立健全地方政府、行业企业等参与地方高校领导权、治理权、治学权、民主监督权的管理机制。首先，地方政府、行业企业与地方高校以党委为代表的领导权之间应该形成一种监督与被监督的机制，地方高校党委在内部治理结构中要协调行政权力、学术权力、民主权力的动态均衡，在外部治理结构中接受地方政府、行业企业的监督和管理，形成良性的内外互动机制。地方政府、行业企业对以学术委员会为代表的地方高校治学权主要通过专业指导委

员会进行指导，治学权是地方高校的一种复合型权力，在某种程度上代表了地方高校的自治权力，地方高校通过设立专业指导委员会，强化地方政府特别是行业企业、用人单位等对地方高校在专业设置、课程建设、实习实训基地建设等方面的指导作用。以教职工、学生、工勤人员为代表的地方高校群众组织行使校内民主监督权，地方政府、行业企业等行使对地方高校的外部民主监督权，因此地方高校内外部监督主体应形成合作的关系，强化对地方高校的民主监督。

构建新型治理结构是地方高校向应用技术型高校转型的核心环节，校企合作下的地方高校新型治理结构的实质是构建行业企业等高校利益相关者共治的联合决策机制。［6］联合决策使地方高校形成内生的自我完善功能，提高了地方高校运行管理的效率和科学性。编制大学章程也是完善地方高校治理结构的重要保证，通过制定大学章程可以加快地方高校形成制度化和规范化的新型治理结构的进程。［7］

［1］姜大源.当代世界职业教育发展趋势研究［M］.北京：电子工业出版社，2012：199.

［2］黄英杰.院校转型的目标、理论及愿景［J］.现代教育管理，2015，（3）：10-15.

［3］王刚.一场悄然兴起的教育变革——地方高校转型发展的改革创新实践（三）［N］.中国教育报，2013-12-16.

［4］石培新.一场悄然兴起的教育变革——地方高校转型发展的改革创新实践（五）［N］.中国教育报，2014-06-24.

［5］孟庆国，曹晔.地方高校转型发展：路径选择与内涵建设［J］.职业技术教育，2013，（18）：68-71.

［6］胡春华.高校内部治理结构研究［D］.武汉：武汉理工大学，2008：57.

［7］林群.大学章程应有效推动高校内部治理结构调整［J］.教育研究，2013，（9）：50-52.

（责任编辑：徐治中；责任校对：于 翔）

Research on the Governance Structures of Local Colleges and Universities in the Transition to University of Applied Technology

YUAN Xiao
（Chongqing College of Electronic Engineering，Chongqing 401331）

In the process of local colleges and universities transiting to university of applied technology， the most fundamental element is to explore a new governance structure which industries and enterprises participate.To explore the interaction mechanism and win-win cooperation between local colleges and universities and enterprises，to stick to and improve the system of president-in-charge under the leadership of party committee，to enhance the coordinated development ability of the local colleges and universities and the social economic，local colleges and universities should form a new governance structure and win-win cooperation between universities，industries and enterprises.The current prominent problems in local colleges and universities’governance structures include：the distribution of powers，the scale of powers and the balance of powers when industries and enterprises participate in the internal management of local colleges and universities.The transformation of local colleges and universities to university of applied technology should set up the Board and the Major-Direction Committee which composed of industries and enterprises; establish professional guidance committee and the supervision mechanism；establish and perfect the management mechanism between the local government，industries，enterprises and local colleges and universities；build and perfect the new governance structure of“industries and enterprises-participating，the Party-leading，President-managing，professors-studying，the public-supervising”.

local colleges and universities；university of applied technology；the governance structure；industries and enterprises

G640

A

1674-5485（2015）06-0012-04

国家社科基金“十二五”规划教育学青年课题“高等职业院校考试招生制度改革的策略研究”（CJA140156）；重庆市高等学校青年骨干教师资助计划、重庆市教委人文社科研究项目“高职院校专业管理机制研究”（14SKS28）。

袁潇（1984-），女，重庆人，重庆电子工程职业学院高等教育研究所副教授，博士，主要从事高等教育、职业教育研究。