推进基本公共教育服务均等化的财政支出法律制度研究①

刘畅

（辽宁大学，辽宁 沈阳 110036）

推进基本公共教育服务均等化的财政支出法律制度研究①

刘畅

（辽宁大学，辽宁 沈阳 110036）

基本公共教育服务均等化是实现教育推动经济发展的基础和条件,是当前我国转变经济发展方式所面临的重要课题。单纯强调扩大公共财政对于教育领域的投资规模无法从根本上解决这一问题，只有通过建立、健全以保障“公共性”为核心价值观的公共教育财政支出法律体系，明确政府提供基本公共教育服务的范围、标准和责任，特别是确保公众对公共教育财政支出活动的有效参与和监督，才能推进基本公共教育服务的均等化，实现教育对经济增长的正向作用。

基本公共教育服务；均等化；财政支出法律

我国当前处于经济发展方式转变的关键期，过去单纯强调经济增长所带来的地区经济发展不均衡和二元化差异加剧等社会矛盾在教育领域被凸显，教育作为基本公共服务最重要的内容之一，亦成为当前我国经济社会发展中的重要问题。

一、基本公共教育服务均等化的理论基础

（一）公共教育的内涵解析

教育作为一种服务最早的供给方式表现为私人性，后来随着政府或宗教统治的需要，开始出现了由政府或宗教组织加以提供的教育形式。在我国历史上，教育并不通过“公共教育”和“私人教育”的对立加以表征，更多是用官学和私塾的形式存在。“公共教育”是在我国改革开放之后，随着市场经济体制的建立，政府的职能发生了转变，人们对于在公共服务领域对政府有了更多的需求。此后，“公共教育”才作为公共物品或公共服务在教育领域的一种具体的表现形式而产生并发展的。

“公共教育”是具有“公共性”的教育。“公共性”不等于政府性或政党性，公共性是人们所追求的一种存在状态。阿伦特和哈贝马斯认为：“公共性所表明和揭示的是人们超越私人生活的狭隘范围而实现共同生活和相互交往的一种特定状态和基本性质……是人们为了共同的利益和事务聚集到一起，集思广益，群策群力，试图形成集体行动的主题、规则和品质的一个开放的而不是封闭的、自由的而不是强制的动态领域。”［1］公共性“使众多个人在共同活动中展示其自我形象，实现其生存的权利和发展的机会，并产生出超越个人生存需要和生存期限的共同财富”［2］。“公共性”不能是针对某一特定的个体或群体，也不能是为实现某种特定的利益内容，它必须是普适性的和非特定性的。

“公共教育”不等于官办教育或公办教育，政府提供的教育不一定就是“公共教育”，不能必然使教育具备“公共性”。这是因为：第一，政府所拥有的公权力是来自于人们对于“公共性”的追求，来自于政

府对于实现“公共性”的使命，但是公权力的滥用和约束无力造成政府并不总是能够站在“公共性”的角度，实现最普遍的、非特定性的公共利益。这就导致一些政府所提供的“教育”更多的体现和反映出的是与政府本身政治性、政党性、宗教性或经济性，是与其所要实现的非“公共性”的目标相结合的教育，从而偏离了“公共教育”的本意。第二，公众被驱逐于公共领域中“公共性”目标的确定机制之外，个人不能或不想对公共事务或公共决策发表意见，此时所谓的“公共性”是被公权力所要实现和操控的，并不能体现真正的“公共性”。“由于我们的存在完全依赖于一种展现，因此也就依赖于公共领域的存在”［3］，而个人如果无法展现他在公共领域中的作用，无法参与并影响公共领域中“公共性”的具体内容的选择和确定，公权力则向着实质上私权力不断扩大的趋势发展；而个体由于在公共领域中的无力则越来越选择关注私人生活，而在公共领域中渐趋弱小。在公共教育中，“不能把确定教育目的这个任务完全交给政治家的自由意愿或科学家的系统知识去解决。因为我们要求共同作出贡献的人们不只是这些专业人员。我们要求所有有关的人都要积极参加进来；学生、家长和社会人士”［4］。第三，“公共教育”的公共性内涵是社会公众对于教育所要实现基本目标的完整和全面的体现，并不能够仅仅由国家的需要或者政府、政党的价值观念所决定。

（二）基本公共教育服务的界定

首先，公共服务对应的概念是私人服务。在市场经济条件下，市场是私人服务最有效的供给方式。而公共服务因为其自身正外部性、高风险性、收益长期性等特点，在市场规律支配下，无法实现对公共性服务的有效、充分供给，这决定了对公共服务资源的配置必须由政府作为主体进行。

其次，基本公共服务对应的概念是一般公共服务。［5］基本公共服务是在经济、社会发展的不同阶段，处于不同生产、生活条件下的一切公民向社会、政府所要求的最低生存和发展的需求标准。“是与民生密切相关的纯公共服务。除去基本公共服务以外的服务，都属于一般公共服务，如行政、国防、高等教育……。”［6］

第三，政府配置公共服务资源主要通过财政支出的手段来实现。政府以税收等形式掌握大量的公共资金，这部分资金是政府获得公共服务资源的主要来源。同时，政府通过财政支出的形式来配置这部分资金，以实现对公共服务资源，尤其是基本公共服务资源的有效利用和引导。

（三）基本公共教育服务的相关理论

基本公共教育服务对经济增长具有正向的推动作用。对此，贝克尔和舒尔茨提出了一个新的理论—人力资本理论，认为“教育是一种投资……教育即能够对生产作出贡献，又具有一种资源配置的作用”［7］；经济和社会发展到现阶段，人类生产对个体的要求已由过去单纯性的体力劳动向人力资本的积累转化。政府通过提供最基础性的公共教育服务，形成经济增长所需最基本的人格化的知识和技术资源，最终实现人力资本积累对经济发展的推动性作用。政府不仅要在不同经济发展水平上调整教育公共财政支出规模，更为重要的是完善财政支出在基础公共教育领域的制度配套，从而满足经济发展对基本公共教育服务覆盖范围的广度和教育质量的深度上的需求。

（四）均等化的理论基础

均等化是研究资源配置的问题。有学者认为均等化是一个具体的、固定的、量化的概念。这种观点在诠释均等化的研究中无疑是狭窄和片面的。“均等化”应该具有更广义的、动态的、发展的内涵，是一个上位性的概念。

20世纪初期，英国经济学家庇古所开创的福利经济学为基本公共服务的均等化提供了一个重要的理论基础。庇古首先研究经济福利和国民所得的关系，［8］并得出两者存在对等关系的结论，即国民所得增加实质上就是经济福利的增加。［9］在此基础上，他提出了两个重要的基本原理：一是国民收入总量越大，社会经济福利就越大；二是国民收入分配越是均等化，社会经济福利就越大。现代政府通过税收等形式获得一部分国民收入的控制权，这部分国民收入也成为了政府提供基本公共服务的主要来源，使政府通过对基本公共服务的分配产生推动社会福利扩展和最大化的作用具备了可能性。庇古进一步指出政府使这种可能性最终得以实现的途径是财政支出。国家财政可以通过直接投资或间接财政补贴的支出方式，保障和促进有利于整体社会福利增长的产业的发展。政府在具体安排其财政支出

时，应该以增加社会整体的福利水平，实现社会福利最大化为基本原则和最终目标。［10］

如前所述，正因为教育对于公民个人和国家经济的发展越来越起到推动的作用，教育也被政府作为其所提供的公共服务中最为重要的内容，是占财政支出比例最大的领域。政府财政支出资源主要来自社会成员，因此政府应该为满足整体社会成员利益和经济发展所需的基本教育需求提供公平、相等的均等化服务（见表1）。

表1：2007—2013年主要公共服务领域支出占财政总支出比例 单位：%

二、我国财政支出在实现基本公共教育服务均等化中存在的问题

人力资本理论告诉我们可以通过教育实现人力资本的积累，并最终形成促进经济发展的力量。政府为公民提供基本教育服务是保证个人能够提升自我知识和技术的基础和条件，但在基本公共教育服务均等化过程中，我国还存在着一些问题。

（一）基本公共教育财政支出占总体公共教育财政支出比例过低

从各国基本公共教育财政支出与本国教育财政整体支出的比例对比可以看出，我国小学和初中教育所占财政支出的比例自2006年起，总体呈上升趋势；我国对基本公共教育的支出比例远远低于英美等发达国家，西方发达国家一般都拥有稳定的教育体系和基础设施，而我国基本公共教育中的许多基础设施的建设仍然并不完善，本应投入更多的财政资源，但事实并非如此（见表2）。较低的基本公共教育财政支出比例，既反映出我国公共教育财政支出结构的不合理，同时也无法满足公民和国家对于基本公共教育服务的需求，更加无法缓和并解决在基本公共教育领域中凸出存在的发展不平衡和教育资源配置不均等的社会矛盾。

表2：2006-2011年各国家基本公共教育占公共教育财政支出的比例 单位：%

（二）缺少完善、健全的财政支出法律制度

完善、健全的财政支出法律制度是实现基础公共教育服务均等化的重要制度保障和有效解决途径。唐铁汉教授就指出，实现我国基本公共服务均等化需要制定和完善一套符合我国国情的基本公共服务均等化的标准，并将其纳入法治化轨道。［11］只有这样才能在明确基本公共教育服务的范围和提供服务的质量、水平的基础上，进一步强化政府自身的责任。

当前我国基本公共服务均等化的相关法律体系尚未建立，我国复杂的五级行政建制给基本公共服务均等化带来最直接的问题即是政府提供基本公共服务标准的不确定性，而这种不确定性在基本公共教育领域的反映就是产生了教育的不公平现象，出现了地区、城乡以及身份和群体上接受基本公共教育服务水平的极大差距。

三、基本公共教育服务均等化的财政支出法律制度

在促进基本公共教育服务均等化的过程中，一味地强调扩大财政经费的投入规模是片面的，这仅仅是实现公共服务均等化的条件之一，起到最基础性作用的是教育财政支出法律制度。完善的教育财政支出法律制度既可以保障基本公共教育服务资源的高覆盖率，还可以平衡因经济、地区等原因引

起的教育发展不均衡。

（一）完善我国公共教育财政法律的制度体系

我国当前公共教育财政法律制度框架大致由《中华人民共和国预算法》（1995年）、《中华人民共和国预算法实施条例》（1996年），以及由教育部、财政部制定的《高等学校财务制度》（1997年）、《高等学校会计制度》（1997年）、《中小学校财务制度》（2013年）等构成，其中还包括由教育部、财政部、发展和改革委员会出台的十几部关于具体专项资金、项目的管理办法。教育财政支出法律制度体系的散乱、滞后是基本公共教育服务均等化实现过程的瓶颈。没有财政支出的法治化保障，基本公共教育供给的资金来源就具有有限性和变动性，妨碍了基本公共教育领域均等化的实现。

我国公共教育财政存在支出结构不合理，即对于基本公共教育服务领域投资比例偏低，这与基本公共教育服务所承载的、对经济发展所具有的基础性重要作用极其不相符。以法律化、标准化的制度内容明确支出结构和比例，能够从刚性的角度保障基本公共教育服务的有效、充足供给。在此基础上，各地方政府可以根据自身经济发展情况和地域特征，自主平衡教育的均等化发展。

（二）树立公共教育财政支出法律制度“公共性”的核心价值

公共教育不应该仅仅停留在为公众提供生活、生产的基本技能，或者为国家经济发展提供动力和基础的经济性功能。在国家财政支出支撑下的“公共教育”应该回归其本来的“公共性”，进一步确立并追求一种人的高尚和优秀的品质，增强社会成员个体的公共责任感。“我国构建公共教育财政体制要紧紧围绕公共性这个核心，因为其是满足教育公共需要的主要目标和工作重点，以公共利益最大化作为其收支安排的出发点与归宿，以及在预算中完整、公开、全面反映政府收支计划，接受公众的监督。”［12］公共教育所要实现的公共性不是一部分人对于教育的需求，必须是以满足整个社会全体公众对于教育公共性的需求为目标。

一方面，应该强调公共教育财政支出行为本身对于“公共性”的追求；另一方面，应该以“公共性”为目标，通过法律实现对公共教育财政支出来源的保障；同时，还应该以“公共性”为理念，将政府及公务人员的利益追求与社会整体公共利益追求相统一，真正实现教育对于和谐社会的推动作用。

（三）增加公共教育财政支出法律制度的可操作性

第一，必须明确政府间的支出责任。根据公共产品和服务的特点，基本公共教育服务因为其对整个国家经济发展的基础性和前提性的作用，以及其收益范围的广泛性和外溢性，应该在相关财政法律制度中进一步明确对于基本公共教育服务中央政府所应负担的供给责任。在具体平衡因地区和经济发展不平衡造成的基本公共教育服务的不均等化现状时，地方政府可凭借其充分的信息获得和快速、直接的行政指引发挥部分的职责。2005年12月，国务院颁布的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》虽然确立了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，2006年修改后的《中华人民共和国义务教育法》也曾明确规定“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实到体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”但在具体实施过程中，地方政府对于基本公共教育支出仍然承担过重的责任，省级政府所承担的“统筹落实”的责任究竟的范围和内容包括哪些，这些问题均未加以明确。这直接导致一些欠发达地区、农村地区基本公共教育财政支出水平不足，是基本公共教育服务无法实现均等化的症结所在。

第二，必须在立法上确定公共教育财政支出的转移支付制度。如美国是以州和地方政府为主要公共教育财政支出主体的国家，为了平衡地区间教育发展的差距，中央政府对公共教育的转移支付通过国会法案确定，虽然美国没有明确的通过法条的形式规定转移支付制度，但是公共教育财政支出转移支付法案的通过方式既保证了公共教育财政支出在转移支付过程中的公平性、公正性，同时也增强了公众对于公共教育财政支出的监督。在我国，虽然存在大量的财政转移支付行为，尤其在公共教育领域，但是相关的转移支付行为仍旧是行政色彩浓重，多以部门对于专项性资金的规定进行约束。在我国尚未颁布专门的转移支付立法的条件下，应该

在教育领域的立法中尽量增加对于公共教育财政支出转移支付制度的相关规定，作为过渡时期规范公共教育财政支出领域转移支付行为的有效方式，增加公共教育财政转移支付在法律制度上的可操作性。

（四）实现公共教育财政支出预算的公众参与和支出信息的公开

现代国家中大部分所实行的代表制式的讨论机制是公众参与公共事务和公共决策的最主要的方式之一。充分公开与公共教育相关的信息，在基本公共教育服务均等化的过程中，增强公众对于教育财政支出水平、分配结构等基本问题的参与，能够更多的平衡和重合社会多方面对于公共教育基本“公共性”的价值追求，有效通过预算监督机制实现对于公权力在介入到公共教育领域过程中，偏离其实现社会整体“公共性”的基本职能目标，无形中为教育增加的政党化、政治化或经济化的现象。

我国2015年开始实施的新《预算法》明确规定“全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告”；“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告”。各级人大代表拥有对于财政预算的审批、决策和监督权。在公共教育支出预算中，“要有人大代表参与预算控制数的确定，由人大代表和财政官员共同决定下达给教育部门的预算控制数，避免财政部门在控制数环节就挤压教育经费的比例”［13］。所有有关公共教育财政支出的预算草案及相关事项必须向公众公开并说明，公众必须拥有监督并能够反映公共教育存在问题的途径，建立相关的媒介门户和实体服务窗口以及时反馈公众对于公共教育财政支出的意见和问题。

［1］胡群英，郭湛.哲学视野下公共性的历史生成与转换［J］.理论导刊，2010，（8）：50-52.

［2］郭湛.社会公共性研究［M］.北京：人民出版社，2009：69.

［3］［美］汉娜·阿伦特.人的条件［M］.上海：上海人民出版社，1999：39.

［4］［英］约翰·怀特.再论教育目的［M］.北京：教育科学出版社，1992：11.

［5］［6］安体富，任强.公共服务均等化：理论、问题与对策［J］.财贸经济，2007，（8）：48-53.

［7］廖楚晖.教育财政学［M］.北京：北京大学出版社，2006：59.

［8］［9］［英］亚瑟·庇古.福利经济学（上册）［M］.北京：商务印书馆，2006：42-43：143-161.

［10］曾康华.古典经济学派财税理论研究［M］.北京：经济科学出版社，2009：297-298.

［11］唐铁汉.健全基本公共服务体系要有硬约束［J］.行政管理改革，2011，（8）：48-50.

［12］靳希斌.政府教育管理职能转变与公共教育财政体制建构［J］.现代教育管理，2011，（10）：1-4.

［13］王善迈.公共财政框架下公共教育财政制度研究［M］.北京：经济科学出版社，2012：423.

（责任编辑：于 翔；责任校对：李作章）

The Research on Fiscal Expenditure Law to Promote the Equalization of Basic Public Education

LIU Chang

（Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）

Education，especially basic public education takes an important role on economic and social development.Nowadays，China is in the transformation stage of the mode of economic development.Promoting the equalization of basic public education is the most significant topic in this period.Laying emphasis on the expansion of public financial investment for education can not solve the problem fundamentally.To clarify the principle，structure and proportion of the financial distribution in fiscal expenditure law，especially to ensure the public participation in public character is the only way to promote the equalization of basic public education.

basic public education；equalization；fiscal expenditure law

G40-054

A

1674-5485（2015）06-0071-05

全国教育科学规划单位资助教育部规划课题“公共教育财政适应国家财政体制改革与法律化研究”（FFB110011）。

刘畅（1979-），女，辽宁沈阳人，辽宁大学法学院博士生，主要从事财税法学研究。