法治之路并非一蹴而就

文_苗蛮子

法治之路并非一蹴而就

文_苗蛮子

近来，“法治”一词很火，大有全民谈法之势。到底什么是法治呢？照字面意思理解，法治就是依法治理。那么问题来了，治谁呢？

这个问题，今人不难回答。在现代语境中，法治的关键在于治权；换言之，是限制政府及其官吏滥用公权“胡作非为”。

其中道理，中外先贤早就看得清楚：当政府成为垄断所有暴力手段的社会管理机构，固然使人类社会摆脱野蛮丛林法则而进入“文明社会”，但同时，政府也成了对人民福利的最大威胁。政府官员一旦滥用权力，人民势必遭殃，因此有必要从制度上对权力进行严格的防范。

现代法治的要义，在于规范和限制权力，释放并保障人民权利。但在中国漫长的帝制时代，并不是这么回事，“法”主要是用来治民的。

比如，在先秦法家商鞅那里，就认为“夫法者，民之治也”，此即治民之意。为了更好地治民，这位法家还总结出了一套为后世国君奉为治国宝典的“弱民理论”（《商君书・弱民》）。

这套有点“奇谈怪论”的驭民之术的要义是：使人民处于弱势，压抑民众的欲求、智能、意愿、权利，一个国家才算治理有方（“有道之国，务在弱民”）；国君想在战场上搞定敌人，先要在国内搞定人民，搞定人民才能搞定敌人（“昔之能制天下者，必先制其民者也；能先胜敌者，必先胜其民者也”）。要是搞不定像虱子一样的人民，不仅“国弱”，甚至还会有垮台的危险（“官之治不胜其民，此谓六虱胜其政也”）。

商鞅为何跟老百姓过不去呢？因为在他眼里，“民众而奸邪生，故立法制……以禁之”。这颇有点“攘外必先安内”的意思——如果内部都搞不定，哪里有能力搞定外部？不被敌人吞并已算万幸了。

当然，也有与商鞅“唱反调”的。同时代的法家韩非子就主张“明主治吏不治民”，因为“闻有吏虽乱而有独善之民，不闻有乱民而有独治之吏”（《韩非子・外储说右下》）；明朝的吕坤也说：“变民风易，变士风难；变士风易，变仕风难。仕风变，天下治矣。”（《呻吟语・治道》）

而以吴育、富弼为代表的宋代士子，反复伸张“恩归主上，法在有司”（《续资治通鉴长编》），对政治系统的精神功能和治理功能做了切割，即君主主导整个政治系统的道德部分，以维系其权源地位，而行政、司法则归有司。并且，对于“居职馆阁，任事省府”的高级官员，也“自有成章”来处理。在这里，颇有些现代宪治的影子了。

古代精英这些论述，看起来与现代法治不谋而合。有人据此而津津乐道于中国古代也有过法治的因子和宪制演进传统。但细究起来，古今法治之“同”，仅是貌合神离而已。

尽管漫长的封建社会里，也会出现一些明君贤主，但从来也不会出现真正的法治。“恩归主上，法在有司”即表明，“法治”的上面，还有至高无上的“君治”，皇帝永远有法外开恩的特权。皇帝是否谨守“成章”，全靠个人良心，这显然是极不靠谱的。所谓“王子犯法与庶民同罪”，只是君王点缀百姓梦中的心灵鸡汤。“法治”不过是人治的外衣，实际运行的是“治下不治上”“治外不治内”“刑不上大夫”的人治逻辑。这，大概是“权大于法”的滥觞。

显然，在家国同构的家天下时代，为国家服务就等同于为君主服务。国家创立法度，其实等同于制定“王法”，是“帝王的家法”，目的在于以法治民。古代精英不管发表什么高见，不过是“习得文武艺，卖与帝王家”，终究难免沦为维护和执行人治的工具。讽刺的是，对“霸王之道”推崇备至的商鞅，最后也落得个五马分尸、曝街示众的下场，成为人治的殉葬品。

历史证明，特权是法治的天敌，皇权是中国法治史上的最大障碍。再好的人治，都不可能是法治。法运即国运，法治兴则国家盛，法治废则国家衰。这方面，晚清君主立宪制的半途夭折便是明证。

以郑观应、郭嵩焘、王韬为代表的晚清洋务改良派，虽然看到了君主专制下君民隔阂、上下不通的流弊，试图借西式君民共主制度改良本国政体，却又小心翼翼，深怕触动专制权威，于是经过一番折中调和，清式君主立宪成了这样一个怪胎：规定凡事由上、下院议定，但仍奏其君裁夺，由君权来代替法权。

本来，根据立宪国家的惯例，组阁需要分享君主部分治理权，负责国会选举等具体事务。但晚清改良派所设计的议院，依然不过是皇权派出机构，目的只是缓和君民关系和上下级关系；而且，议院成员主要由皇族把持，以致被时人讥笑为“亲贵内阁”“皇族内阁”。满洲贵族集团抱残守缺，不愿分享权力，立宪步伐阻滞不前，最终立宪救国成了水中泡影，本已摇摇欲坠的帝国也迅速坍塌。

大清覆灭，皇权垮台，并不代表“法治”就此一片坦途，膨胀的权力乃至特权仍然存在。如果说，在专制时代，法治的关键在于“反皇帝”，那么当今法治的要害，则在于规范与限制权力：政党要依法执政，政府要依法行政，在法律范围内活动，不能法内减少自己的责任、法外增加人民的义务，否则权力违法使用，就应受到追究。

回到前文，法治并不简单只是“依法律治理”。法律既可能倾向强者，也可能倾向弱者，因而有“良法”与“恶法”之别。法治追求的是良法之治，什么是良法？要义在于法律要体现宪法至上、公平、公正、正义、平等，并且存在普遍性与客观性。而以立法谋私，比如根据部门或地方的狭隘利益来制定的法律法规，法律不公正平等、朝令夕改，等等，都可能导致恶法之治。

然而，“法”终究是人制定的——更直白些说，是由“权”制定的；更关键的是，执行“法”的是“权”，法治又怎能成为“良法之治”？法不能不靠人而自动施行。如果拥有权力的政府及其官员能自觉严格依法行政，当然最好。可是，政府官员为什么要遵守法律？人都有私欲，何况是手握权力的政府官员，而权力本身就具有自利的一面。

如果说“权力要用权力来约束”，那么，只有权力相当才能相互制衡。那谁有这种制约政府的权力呢？

不少人很自然想到了“人民”。问题是，政府本由人民让渡部分权力所组成。如果人民的权力与政府的权力相当，政府岂不就成为不必要的东西——人类又回到了无政府状态的野蛮丛林社会？何况，人民选举虽能产生政府权力，却很难制约政府，更未必能迫使政府守法。

在现代思想家们看来，“法”之所以能“治”，在于政府内部的分权制衡，特别是司法独立；在于由一个中立的、专业的机构来判断立法和行政决策是否违反了宪法。司法和执法部门不受制于行政决策者和立法者，法院就可以中立地判定官员的行政是否违法，执法机构也可以将违法的官员绳之以法。

至此，我们似乎可以这样总结：善治来自吏治，吏治来自法治，而法治的精髓在于分权制衡，司法独立，以及基本法（即宪法）至上。没有这三点，法治只能是治民不治吏，宪治更无从谈起。

法治是政治文明的基础和保障。回望中国百年法治化历程，其中有着太多的心酸与曲折。直至近三十年法治变革，法治建设才稍有起色。而十八届四中全会重启法治进程，提出依法治国的核心在于依宪治国、依宪执政，重中之重在于处理法律和权力，特别是党权和司法权的关系，昭示出一种回归法治正轨的趋势。

在如何规制权力上，四中全会提出了一系列举措，比如实行审判权和执行权相分离，设置最高巡回法庭，知产法院法官独立办案终身负责制；健全依法决策机制，建立重大决策终身追责制；推进科学立法、民主立法，拓宽公民有序参与立法途径等等。而对于党权和司法权的关系，明确党的领导不等于包办代替甚至凌驾于法律之上。这些举措或表述，已然向着现代法治的精髓趋近。

法治成为当下热词，表达了国人奋力实现法治化的转型宏愿，以及规训政制的公民理想。今日中国，朝野对法治已逐渐达成共识，然知易行难。权力并不天然被驯服，反而会有挣扎甚至反扑。而当下中国的法律体系、法律监督机制，以及政府依法执政的能力，还有很大的提升空间。因此，法治化之路，道阻且长，国人仍需努力。