联合国框架下的亚太地区多国地震救援演练——2015年蒙古国演练纪实

◎ 杜晓霞陈虹孙晓竟谢霄峰何红卫

联合国框架下的亚太地区多国地震救援演练
——2015年蒙古国演练纪实

◎ 杜晓霞1陈虹2孙晓竟1谢霄峰1何红卫1

2015年6月21日至6月27日，联合国国际搜索与救援咨询团（INSARAG）亚太地区多国地震救援演练在蒙古国乌兰巴托市成功举办。这次演练活动是中美两国在亚太地区联合支持开展的重要项目之一，也是中美两国在INSARAG亚太区域联合支持的第4次地震救援演练，属于中美战略经济对话中的合作内容之一。演练有助于提高蒙古及亚太地区地震应急救援能力，也有利于中美双方加强对话合作。

1、演练基本情况

1.1 演练背景

2015年蒙古国演练是由中美双方共同资助，联合国人道主义事务协调办公室（OCHA）主办，蒙古国家应急管理局（NEMA）承办，演练地点在蒙古国首都乌兰巴托市。来自中国、美国、日本、澳大利亚、新西兰、俄罗斯、瑞士、蒙古、菲律宾、泰国、斯里兰卡、缅甸、马来西亚、柬埔寨、瑞典、印度尼西亚和世界卫生组织等20个国家和组织的130名代表参加了演练。

根据蒙古国的地震灾害背景，演练模拟蒙古国乌兰巴托市中心东部30公里处发生6.5级地震，造成乌兰巴托市建筑物大量倒塌、人员伤亡和基础设施损毁严重，灾害超出受灾国政府的应对能力，蒙古国政府紧急请求国际援助，各国及国际组织纷纷派出救援队赶赴灾区，共同开展紧急救援行动。此次演练重点模拟冬季极端寒冷条件下的国际救援行动，设定灾区当地气温零下30至零下15摄氏度，夜间不开展救援行动。

1.2 演练目的

联合国INSARAG每年都会在亚太地区开展区域性的地震救援演练，旨在增强演练参与各方对INSARAG灾害响应系统的认知程度，提升和实践INSARAG指南中的国际救援程序和方法。本次演练是联合国2015版INSARAG指南发布实施后亚太地区举办的首次演练，也是让各方参演人员了解、熟悉和实践新版INSARAG指南的一次重要演练。此次演

练的目的是通过设定巨大地震造成大量建筑物倒塌的救援场景，促进蒙古国政府、相关部门和救援力量，以及各国际救援队和相关国际人道主义组织，在联合国国际救援响应机制和INSARAG框架下更好地开展协调和合作，加强各国际人道主义力量在灾害现场的沟通协调能力和联合开展救援行动的能力。同时也为参演各方提供了一个交流分享的平台和机会，旨在加强INSARAG组织成员国在灾害救援方面的沟通合作和经验交流，提高共同应对灾害的能力。

1.3 演练日程安排

此次演练持续五天的时间，其中包括三天的演练准备阶段和两天的演练实施阶段。演练准备阶段主要是在演练正式开始前对演练相关的背景知识进行培训研讨，内容涉及蒙古国的灾害背景、灾害管理机构及体系、城市搜救任务及发展，以及人道主义国家队伍（HCT）、国际救援队伍（USAR）、联合国灾害评估协调队（UNDAC）、现场行动协调中心（OSOCC）、外国医疗队(FMT)等队伍和组织在灾害应对中的角色和职责等；重点针对新版INSARAG指南涉及演练的有关内容进行了培训和讲解；组织尼泊尔地震国际救援行动专题研讨进行了经验交流和分享。此外，还组织参观了蒙古国救援培训中心，观摩了蒙古救援队的装备展示和示范演练。演练实施阶段主要分为3个阶段，从各国救援力量抵达受灾国蒙古开始，到情景屋模拟的灾区现场救援行动，再到救援行动结束后的撤离。

1.4 演练实施方式

按照联合国INSARAG指南所规定的程序，此次演练主要以室内场景模拟的方式进行，由演练控制组人员通过向不同分组的参演人员注入信息和事件来推动演练的实施。首先，根据演练设定的地震灾害背景，在虚拟现场行动协调中心（VO）发布蒙古国家层面和国际层面的预警和通知程序，检验蒙古国内相关机构灾害响应以及国际救援队伍响应和派遣的过程；其次，模拟各国救援力量陆续抵达蒙古国乌兰巴托国际机场的入关过程，检验国际救援队伍建立运行接待撤离中心（RDC）和在RDC办理注册登记的能力，同时也检验蒙古国在国际救援力量接受、抵达安排和协调利用等方面的机制；再次，通过设定的情景屋和室内场景模拟国内外救援力量抵达灾害现场后，在当地应急管理部门（LEMA）和现场行动协调中心（OSOCC）的组织协调下开展现场救援行动的过程；最后，模拟现场搜救行动结束后，各国救援力量按照INSARAG指南的规定有序撤离灾区的过程。在演练实施过程中，随着时间推进，还可以通过角色扮演和现场会议等方式通过不同渠道注入新的信息以推动演练的实施，不同的参演人员分组之间也可以根据实际情况进行沟通协调不断推进演练活动；演练控制人员会根据设定的演练脚本控制演练进程以及演练实施情况，及时调整演练进度以确保演练顺利实施。

2.演练主要特点

中国代表团合影

2.1 演练侧重于INSARAG指南的培训和推广应用

此次演练是联合国INSARAG指南（2015版）发布实施后亚太地区举办的首次演练，让各方参演人员了解、熟悉和实践新版INSARAG指南是此次演练的一个重要目的。在演练准备阶段的3天中有1天是专门围绕INSARAG指南中相关内容进行介绍，其中有半天是专门培训新版INSARAG指南，重点针对新版指南的框架结构、主要内容，以及第2卷手册B和第3卷的有关内容进行了详细讲解，包括评估、搜索、营救（ASR）五阶段方法、标记系统、分区协调、工作场地优选等内容，特别是灾害现场行动以及此次演练中要用到的各种表格也进行了具体的说明；也针对此次演练中

国际救援队伍、联合国灾害评估队伍、外国医疗救援队和蒙古国内代表等不同的参演分组，结合INSARAG指南中各自的角色和职责，重点强调了演练中涉及的有关内容和事项；这些对演练的顺利实施以及今后实际灾害中的应用都非常有用。

2.2 演练侧重于各国救援工作的经验分享和交流

在联合国INSARAG组织框架下各成员国和相关组织之间开展演练活动，其目的是为了加强参与各方在灾害救援方面的沟通合作和经验交流进而提高共同应对灾害的能力。不管是演练准备阶段的培训介绍、专题研讨和参观考察，还是演练实施阶段的现场会议、联合行动和虚拟现场行动协调中心（VO）网站，甚至是平时的吃饭、走路期间，都给大家提供了很好的学习交流和沟通讨论的机会。围绕演练主题大家可以介绍各自在灾害中如何应对处置，具体的做法和经验。特别是演练中还安排了针对尼泊尔地震国际救援行动的专题研讨，专门进行经验总结和讨论分享，具体介绍了接待撤离中心（RDC）、现场搜救行动协调组（UCC）、国际医疗队伍（FMT）的工作开展情况，中国国际救援队作为国际救援队伍的代表介绍了队伍从启动集结到现场救援再到撤离回国的整个行动过程。相信参演各方通过演练中的相互了解和沟通对今后工作中的合作交流以及实际灾害中的协调配合都会发挥重要作用。

2.3 演练侧重于国际救援程序的检验和组织协调

此次演练主要模拟开展国际救援行动中响应、行动和撤离3个阶段的相关工作，涉及救援队伍中管理、搜索、营救、后勤和医疗5个方面的功能。演练通过非实战的方式，侧重检验救援队伍开展行动时的各项程序，例如发生巨灾后队伍如何快速响应和派遣，抵达受灾国后如何办理注册登记手续、如何快速赶赴灾区，以及在灾害现场如何开展分区评估、快速搜索营救和深入搜索营救等行动，搜救行动结束后如何有序撤离灾区等，使得各国际救援队和受灾国了解并熟悉联合国INSARAG框架下国际救援行动程序。此外，演练还侧重检验各救援环节的组织协调，例如现场行动阶段如何通过当地紧急事务管理机构（LEMA）和现场行动协调中心（OSOCC）组织协调国内外各方救援力量共同开展救援行动，以及如何采用召开会议、绘制图件、填写表格、编写简报、电话联络、邮件联系以及网络平台等多种方式进行组织协调，使得受灾国当地政府和各国际救援队了解和熟悉如何有效开展救援行动的组织协调。

尼泊尔地震国际救援行动专题研讨

3.中国代表团完成的主要工作

3.1 建立和运行接待撤离中心（RDC）

中国国际救援队（CISAR）在演练中被演练控制组设定为第一支抵达受灾国的国际救援队伍，负责建立和运行接待撤离中心（RDC）。按照新版INSARAG指南的要求，队伍抵达乌兰巴托国际机场后，迅速与当地紧急事务管理机构（LEMA）和机场相关部门联络沟通，在30分钟内完成了全部通关手续和RDC的建立，为后续抵达的16支国际救援队伍办理了注册登记手续和情况通报。同时与LEMA密切沟通协调国际救援队伍的运输和后勤需求,将国际救援队伍快速运往灾区现场开展行动，并接受了蒙古当地媒体的采访。中国国际救援队圆满完成了建立和运行RDC的任务，蒙古国当地电视、报纸以及网络等媒体对此次演练进行了广泛的报道，也得到了演练控制组和各参演队伍的认可，充分展示了一支经过联合国测评的重型国际救援队的能力和水平。

3.2 开展模拟救援现场行动

演练控制组根据此次地震的实际情况，将受灾地区分为B、C、K、S四个区域。

中国国际救援队在机场完成RDC建立和运行后，迅速赶往灾害现场开展救援行动。抵达灾区后，首先绘制了队伍行动基地的分布图，随后根据演练控制组分配的任务，队伍和美国救援队1队、菲律宾救援队和马来西亚救援队前往C区开展分区评估工作，主要包括踏勘工作场地、绘制现场标记、填写工作场地优选表、汇总区域踏勘结果制定总体工作计划、提出后勤支援需求、在虚拟现场行动协调中心（VO）提交工作成果等。演练后期，按照演练控制组的安排，中国国际救援队在不同工作区域和工作场地完成了不同评估、搜索和营救（ASR）阶段的工作，并作为分区协调负责人组织协调分区内的其他救援队共同开展工作，共参加OSOCC会议6次，完成现场标记3次，提交各类表格6次，顺利地完成了现场救援任务。

中国国际救援队第一支抵达受灾国

在机场建立RDC

布置RDC信息板

为队伍办理注册登记手续

3.3 派员支持现场行动协调中心（OSOCC）管理

演练中，中国国际救援队派出2名联合国灾害评估与协调队（UNDAC）队员支持现场行动协调中心（OSOCC）的运行管理工作，主要负责OSOCC信息管理、安全保卫、后勤保障等方面的工作。具体包括：通过邮件、电话等方式与LEMA和各支国际队伍保持密切联系，在VO上及时跟踪LEMA和各支国际队伍的情况并进行整理，同时将OSOCC相关信息及时发布，确保了信息的及时有效沟通；协助UCC根据队伍的能力完成分区任务的布置；与LEMA沟通了解当地安全保卫方面的有关事项，制定专门的安全保卫计划并向各支国际救援队伍进行通报；针对各支国际救援队伍提出的后勤保障，积极与LEMA沟通协调给予解决，确保了队伍行动的正常开展。演练中，2名UNDAC队员圆满地完成了OSOCC相关任务，展现了中国国际救援队在现场行动时可以向联合国派员支持开展相关工作的能力。

3.4 参与演练的指挥和控制

中方1名代表作为演练总指挥组的成员参与了演练的整个过程。在演练准备阶段，通过参加演练控制组会议等方式，积极组织协调演练控制组成员做好演练脚本的制定、演练场地的安排、演练资料的准备、参演人员的组织等各项工作。根据演练破坏场景的需求，组织协调中国代表团为演练控制组提供汶川、玉树、雅安等地震现场照片200余张，作为演练4个模拟情景屋中灾害破坏场景的图片。在演练实施阶段，通过观摩了解演练的实际进程、发现演练存在的问题，及时与演练控制组沟通，协调解决演练第1天下午各国际救援队不了解具体演练任务的问题，同时针对演练过程中加强注入信息和可获得性提出了具体建议；并在演练进程较为缓慢时及时调整推进演练的进程，有效确保了演练的顺利实施。

3.5 积极开展国际合作交流

中国代表团在演练中本着开放、合作、交流的原则积极开展救援外交合作交流，积极与联合国INSARAG秘书处、蒙古国家应急管理局、瑞士发展与合作署、斯里兰卡国防部官员、缅甸政府官员等就应急救援领域的多边、双边合作进行了会谈。主要内容涉及：中美双方继续联合支持今后INSARAG亚太地区多国地震救援演练活动，为亚太地区蒙古、斯里兰卡等国际救援队伍完成联合国分级测评提供培训指导和技术支持，在国家地震紧急救援训练基地为蒙古国救援队提供搜救能力培训，与瑞士在队伍培训和基地建设等方面加强合作等方面。充分展示了中国负责任大国的形象，也通过进一步的救援外交合作扩大了中国的影响力。

中国国际救援队在情景屋进行踏勘

演练中OSOCC工作合影

4.体会与思考

4.1 有计划、有重点的开展对亚太地区发展中国家救援能力建设的支持，服务国家整体外交战略机会

本世纪以来连续发生的地震灾难事件使亚太地区遭受巨大人员伤亡和经济损失，区域内地震灾害的救援能力有限，东南亚、南亚以及西亚一些地震灾害严重的发展中国家救援队伍缺乏专业化的地震灾害救援培训，缺乏地震专业救援培训课程及其教材，培训基地、培训能力严重不足，都希望能加强救援队伍的建设和培训提升灾害紧急救援能力。中国国际救援队通过十多年来的发展已成为国际救援领域的重要力量，同时中国在联合国INSARAG组织中也在发挥越来越大的作用。通过演练中的沟通交流了解到，联合国INSARAG秘书处和一些发展中国家都期待中国能够在亚太地区发挥更多的作用提供更多的支持。因此，建议今后进一步开展灾害救援方面的国际合作，结合“一带一路”战略部署，制定一个5年左右的国际救援合作工作方案，有计划、有组织、有步骤、有重

点的部署支持亚洲发展中国家，帮助和指导其开展专业救援队伍建设、培训与分级测评，并积极参与联合国标准政策制定、演练组织策划和测评专家指导等工作，为亚太地区灾害救援工作发展做出更多贡献，也进一步提升中国在联合国INSARAG组织中的作用和地位。

4.2 建立国际救援演练工作组，加强人才培养团队建设，提高中国参与国际救援演练的能力和水平

此次演练是中美联合资助的INSARAG亚太地区第4次地震救援演练，今年中国还派代表团参加了瑞士多国地震救援演练、INSARAG美洲区地震救援演练等活动。INSARAG组织也一直致力于通过多方参与的培训演练来提升和实践INSARAG指南所规定的国际救援程序和方法，增强各方对INSARAG灾害响应系统的认知和熟练程度，今后联合国每年都会举办各种培训演练，中国作为在INSARAG组织中发挥重要作用的成员国，肯定会派员参加相关培训演练。因此，建议考虑救援队伍管理、搜索、营救、后勤和医疗5个方面的功能，建立一支相对稳定的国际救援演练工作组队伍，对演练中的关键角色配备相应的人选，并为队伍装配制式化的专用工具箱，使其对国际演练程序及国际协调机制增强理解，进一步提高参与演练的水平和能力，切实表现一流救援队的风采，并通过参加演练学习交流借鉴先进经验，与实战相结合，便于在今后实际救援行动中发挥更为重要的作用。

4.3 加强新版INSARAG指南的培训，学习借鉴国际灾害信息管理经验，提升队伍的国际化水平和能力

联合国于2015年颁布实施了最新版的INSARAG指南，从框架到内容再到方法都有了很多新的变化。今年的尼泊尔地震救援以及此次演练中都是运用新指南中的有关理论、方法和表格，今后的实际救援行动和各种演练活动中，联合国也将大力推广新指南的实践应用。中国国际救援队作为一支经过联合国测评的重型国际救援队伍，必须了解和熟悉该指南，特别是在实际行动中要填写的各种表格、绘制的各种标记等内容更得熟练掌握。此外，INSARAG指南中对于灾害信息管理也建立了一套完整的体系，从信息来源、信息种类、信息判断与处理、信息报告与发布、到会议组织和媒体管理等方面都有一套管理策略，形成了一定的工作思路和方法。在各种演练和实际救援行动中，联合国现场行动协调中心（OSOCC）就是采用这一灾害信息管理体系对国际救援力量进行有效的组织协调，积累了宝贵的经验。这些对于中国国际救援队在救援行动期间的信息管理具有一定的参考价值，特别是国际灾害信息管理中所采用的一些信息管理工具和平台（例如Virtual OSOCC等）、信息报告和发布的一些形式和流程（例如标准的形势报告格式、多种多样的图表等）特别值得学习借鉴，对提高队伍的能力和水平，提高救援工作效率具有重要作用。

作者单位：
1.中国地震应急搜救中心
2. 中国地震局地壳应力研究所