中国境外突发地震灾害国际救援研究——基于“4.25”尼泊尔地震救援的分析1

◎ 卢文刚 周爽

中国境外突发地震灾害国际救援研究
——基于“4.25”尼泊尔地震救援的分析1

◎ 卢文刚 周爽

一方有难八方支援。本文梳理了中国国际救援队成立以来赴国外开展地震救援的九次行动，并以2015年4月25日尼泊尔8.1级大地震为典型案例，从领导人高度重视、第一时间响应、派出的人力、资源、设备、救援效果、受援国的满意度等多个维度分析了中国此次拯救生命，展示国家形象，增进国际友谊的国际救援的主要行动，并基于以上分析，对进一步完善中国地震国际救援提出了对策措施建议。

海外突发事件 地震国际救援 国际合作 “4.25”尼泊尔地震

1、问题的提出

恩格斯说,没有哪一次巨大的历史灾难,不是以历史的进步为补偿的。或许我们无法回避灾难,但可以选择如何应对灾难,人类共同的抗争终会将灾难踏于脚下[1]。诗人多恩（美国）写道:“每个人都像一块小小的泥土,所有人连接成整个陆地,任何人的死亡都是对我的缩小,因为我处于人类之中,在全球自然灾害频发的今天,在共同的大灾来临时,人类是一个坚强的整体,每个人都可以尽自己的一份力量去保持这个整体的完满”[2]。在全球化深化发展的今天，人类越来越体会到不可分割的“命运共同体”的现实性，国际联系与合作日益密切，面对一个国家或一个地区的重大灾害，援助国主动（或受邀）对受灾国予以援助和支持,帮助受灾国应对和抗击灾难，各个国家携手共同应对，已成为国际共识。通过这种国际援助不仅减轻了灾难的损失和伤害，增加了国家之间以灾难为契机的彼此间的交往,而且深化了国家关系，增加了彼此间的信任和认同。尼泊尔其特殊的地理位置对中国来说十分重要，它是中国发展同南亚关系的桥梁和纽带。中国国际救援队成立至今十几年的时间，在历次国际地震救援中发挥了重要的作用，以蓬勃的生机和顽强的战斗力赢得好评，为拯救生命、减轻灾害损失，实施国际人道主义，展示国家形象，开展救援外交，增进国际友谊作出了重要贡献。与此同时也体会和认识到存在一些进一步发展中需要持续改进的方面。

2、国际救援的涵义及中国近十年历次地震国际救援行动

2.1 地震国际救援的相关涵义

国际救援,是指某一国家或地区在遭受重大的灾难后,仅仅依靠内部的力量无法在短期内解决民众亟需解决的诸多问题:如地区内严重的人员伤亡和财产损失,各国政府、国际组织、国际社会在得到受灾方同意的情况下,基于人道主义向该国或地区提供的人力、物力和财力等方面的支持。上述的灾难不包括战争或是内乱。国际人道主义救援的目标是减轻人身、社会和经济的脆弱性并且提供有效的短期救援和灾后长期恢复帮助[3]。

地震国际救援即是对受灾国因地震而遭受重大人员伤亡和财产损失时，各国政府、国际组织、国际社会作为援助方在得到受灾国同意的情况下，给予人道的、义务的、无条件的人力、物力和财力等诸方面的支持与帮助[4]。国家地震灾害紧急救援队是中国地震国际救援的主力,对外称中国国际救援队，英文缩写为CISAR，成立于2001年4月27日，时任国务院副总理的温家宝亲自为其授旗[5]。地震灾害、特大滑坡、泥石流、崩塌等自然灾害或者其他突发性灾害事件中，对被压埋的人员实施紧急搜索与营救是CISAR的主要任务。国家地震灾害紧急救援队发展至今目前共480人，主要由中国地震局、解放军某工程部队、武警总医院有关人员组成。2009年11月，中国国际救援队通过联合国国际重型救援队分级测评，获得国际重型救援队资格认证，成为全球第12支、亚洲第2支国际重型救援队，2014年8月，中国国际救援队再次通过联合国国际重型救援队分级测评的复测[6]。

2.2 近十年中国历次地震国际救援行动

据本文统计，自2001年4月中国国际救援队成立至今，从2003年阿尔及利亚地震首次迈出国门执行国际救援任务，一共参加过九次地震强度不同的国际救援（如表一所示），在挽救受灾国人民的生命和财产，帮助受灾国渡过地震灾害所带来的紧急情况中发挥了重要的作用，对地震受灾国进行灾害救援和帮助其进行灾后恢复的过程中，树立了良好的国际形象，收获了珍贵的国际情谊，赢得了国际社会的好评，向世界证明了中国崛起给世界带来的是更大的机遇和好处，“有福同享，有难同当”，中国作为一个发展中的大国在国际社会中正在主动承担起更多的全球公共责任。

开展的这些救援行动中既有相同的做法也有针对各个国家和地区灾情的特殊性措施，但不难看出，中国在国际救援中的综合能力是明显在逐渐提升和发展进步的。下文通过分析总结“4.25”尼泊尔地震中国国际救援的主要做法，对进一步改善我国国际救援提出对策措施建议。

3、典型案例——中国“4.25”尼泊尔地震国际救援行动分析

表一 近十年中国历次地震国际救援行动*

3.1 地震概况

2015年4月25日14时11分，尼泊尔（北纬28.2度，东经84.7度）发生8.1级地震，震中位于博克拉，震源深度20千米，最大烈度为X度，余震134次[7]。截至2015年5月13日，地震至少造成8219人死亡，17866人受伤，其中中国籍公民死亡共30人，861人受伤。中国西藏、印度、孟加拉国、不丹等地均出现人员伤亡。地震致使尼泊尔约26.91万座建筑物受损，29.96万座建筑物完全被毁，1.6万所学校遭破坏，4个地区的90%医疗设施受到严重损毁，文化古迹损毁情况也较为严重，经济损失可能超过50亿美元（约合人民币310.5亿元）相当于该国国内生产总额(GDP)的20%，中国西藏自治区2511户房屋倒塌、24797户房屋受损，82座寺庙受损（其中严重受损13座、中度受损18座）[8]。5月12日又再次发生强烈地震，据中国地震台网测定，本次地震震级为里氏7.5级。

3.2 中国国际救援行动分析

3.2.1 国家领导人高度重视 ，第一时间响应

中国对于尼泊尔大地震实施救援是在第一时间做出积极反应的。4月25日晚间23点45分、46分，中国国家主席习近平、中国国务院总理李克强先后给尼泊尔发去慰问电，习主席在慰问电中表示，在此危急时刻，中国人民坚定同尼泊尔人民站在一起，中方愿向尼方提供一切必要的救灾援助[9]。中国外交部长王毅分别向尼泊尔总统亚达夫、总理柯伊拉腊、外长潘迪致慰问电，对不幸

遇难者表示沉痛哀悼，对遇难者家属和受伤人员表示诚挚慰问[10]。香港特区行政长官梁振英代表特区政府和特区居民向尼泊尔的死难者表示沉重哀悼、向伤者表示慰问，表示特区政府会在赈灾基金拨款，支持尼泊尔人民[11]。毫无疑问，中国国家领导人和有关部门对尼泊尔地震有着高度的关注和及时的反应。中国国际救援队2015年4月26日清晨6时许从北京首都国际机场出发，于当日抵尼[12]。从反应时间来看，动作十分迅速，基本是在得知消息以后就立即做出了相应安排。

3.2.2 多元化专业人力驰援

从中国救援人力派遣方面来看，此次中方派出了多元化的专业救援力量赶赴尼泊尔灾区开展国际救援行动。最先派出由中国地震局应急救援司司长赵明带队，62 名搜救队员、医护队员、地震专家、技术保障人员组成的中国国际救援队4月26日抵达尼泊尔首都加德满都，成为首支抵达尼泊尔的经过联合国认证的重型国际救援队[13]。中国政府医疗队58人27日抵尼开展救治工作。中国军方170人的救援队和医疗队主体27日晚抵达加德满都参与救援，剩余45人于28日乘军机赴尼。国务院扶贫基金会组织的蓝天救援队员陆续抵达加德满都，投入救援工作[14]。 5月2日中国红十字会20 名救援人员全部抵达。5月3日中午，中方武警交通部队应尼方请求，实施跨国协助救援任务，5日抢通尼泊尔境内 114 公里的中尼公路[15]。同日，中国军方的 70 人防化洗消队携带洗消设备和消毒药品抵尼，协助消毒防疫等工作。解放军成都军区地震救援队迅速集结，第一梯队 55 人、第二梯队45人分别于4月27日和29日抵达加德满都[16]。为了尼泊尔兄弟，中国军队和武警部队积极投入抗震救灾工作。总参谋部应急办主任郑威波表示，中国派出大规模兵力出境救援，是新中国成立以来出境实施国际人道主义救援行动规模最大的一次[17]。中国企业在尼泊尔建设的水电站、通讯设施等项目人员，也进行了抢险救灾。

3.2.3 多轮援助物资强力投放

中国政府首批186吨紧急物资当地时间28日中午11时许抵达加德满都。中国政府先后向尼泊尔提供了两轮援助。第一轮援助物资主要为毛毯、发电机等，总价值约2000 万人民币，于5月2日运达尼泊尔；第二轮总价值约4000 万人民币的援助物资，主要包括帐篷、净水设备、毛毯、发电机和急救包等。中国的捐助资金共计970万美元，超过整个欧盟[18]。中国空军当天派出4架伊尔-76飞机，投入尼抗震救灾。中国红十字会向尼泊尔捐助500万元人民币，约合50万港元的人道救助（包括2000顶帐篷）；澳门红十字会捐助30万澳门元助尼进行灾后重建，中国医药物资协会捐助50万人民币，中国佛教协会捐助220万人民币含1000顶帐篷、5000件雨衣、5000个手电筒、10000盒消炎药；四川荷福慈善基金会，10万元人民币，20万元人民币救灾物资[19]。中国企业捐助达520万以上。此外，中国还为尼提供技术支持，如：震后当地互联网中断，中国援助的气象系统由于不依赖当地通信条件，成为震后24小时内尼泊尔气象局的主要天气预报平台，为当地做好抗震救灾气象服务和灾后搜救工作提供了有力保障[20]。4月27日，中科院首次将50余年积累的地震区域冰川冰湖科学数据免费公布，积极做好次生灾害预警，为尼政府和相关救援组织提供防灾救灾数据支持。中国国防科工局利用卫星数据，为尼地震应对提供空间技术服务[21]。地震中，尼泊尔的古建筑受到了毁坏性打击，在尼文物修复方面，中国也给予较好的技术帮助。

3.2.4 高强度的医疗救治

中国政府医疗队4月27日抵达尼泊尔当地，立即设立起临时手术室，搭建帐篷病房，截至5月4日就接诊受灾群众约700人，其中收诊500余人，工作强度极高；中国政府医疗防疫队一行59人4月29日14时从昆明启程，奔赴尼地震灾区开展灾后医疗防疫救援。该医疗防疫队均为各专业领域的专家骨干[22]。中国红十字国际救援队则在4月30日抵达灾区，医疗分队一行18人每日驱车深入乡村实施救治，救治伤患700多人。成都军区地震救援队和医疗队172名官兵分批抵达尼泊尔，全力进行伤员寻找和救助工作。此外，长期驻扎尼泊尔的中国援尼医疗队等单位也积极参与救援和救助工作[23]。中国在地震发生后派出的 3支医疗队在尼累计巡诊 768 人，救治伤员 850 人，开展手术 105次，培训当地卫生防疫人员 600 多人次。

3.2.5 受援国的高度满意

对于中国的救援效果，尼泊尔总统亚达夫4月30日接受中国媒体采访时说，中国的救援队在尼泊尔做了很好的工作，及时运送来灾区需要的人力和物资，给予尼地震灾区慷慨和无私援助，他对中国救援队在尼的抗险救灾工作表示由衷赞赏。亚达夫说，尼泊尔发生地震后，中国国家主席习近平、国务院总理李克强第一时间发来慰问电，让他深受感动[24]。尼外长马亨德拉·巴哈杜尔·潘德5月12日接受新华社记者专访时表示，在这一灾难性地震中，数千人失去了生命，上万人受伤，数十万人无家可归，“在这种情形下，中国政府和人民表达了在人道主义基础上帮助我们的意愿，我们对此表示欢迎，在我们的请求下，他们来了，做了很好的工作”[25]。尼泊尔军方感谢中国政府和军队及时援助，使得尼在震后迅速得到救援、医疗和防疫所需要的一切设施。当地人民对中国医护人员勇救伤员的行为交口称赞。

3.2.6 第一个到达救援本国公民

从中国救援本国在尼公民方面来看，地震发生前，在尼泊尔约有4000名中国游客。中国在加德满都机场恢复开放后，迅速做好航班安排，4月28日，已有近

2000名游客回到了祖国的怀抱，中国是第一个到达尼泊尔接回本国公民的国家[26]。地震发生两天内，已有12架客机接回1600余名中国公民。中国往返尼泊尔运送游客的主要是各家民航企业，一度从尼泊尔回国的机票供应紧张，但机票价格平稳。中国驻尼官员表示，“滞留在尼泊尔的华人将会被全部送走；滞留者持中国护照者全部免费。”中国、印度和美国人是第一批从加德满都机场撤离的外国游客。中国游客lulu说，“只有我们中国使馆来了人，大家互相打气，先让老弱病残登机，很有秩序”[27]。在尼灾区，来自中国空军和武警部队的中国国际救援队、空军运输机分队、直升机分队等救援力量紧急出动直升机转运我在尼项目施工的三峡集团中水电七局246名受困人员[28]。

4、改善中国地震国际救援行动对策措施建议

4.1 健全与周边国家双边或多边的长效互救机制

为了应对重大自然灾害，国家和国家间越来越注重加强了合作，自20世纪80年代以来，相继签订了一系列的双边互助条约，例如1985年丹麦和德国之间签订的《丹麦和德国关于灾害或严重事故时互助协定》，中国和俄罗斯于2006年3月签署了《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于预防和消除紧急情况合作协定》，该协定阐明了中俄双方在灾害发生时相互援助的形式，实施紧急救援的途径、保障手段、权利义务以及救灾信息沟通、技术和人员培训交流与合作等内容[29]。我国和尼泊尔都是自然灾害频发的国家，尼泊尔由于处在印度板块和亚欧板块的交界处，因而地震灾害频发，而在此次地震中中国部分地区也遭受影响，波及到我国西藏地区。我国由于遭受了唐山、汶川、玉树大地震，对地震给人民带来的伤害感同身受。如今人类还没有找到预测地震这种自然灾害的有效方法，在地震发生时如何快速给予受灾国帮助，减少其受灾损失就成为了必须认真考量的重大现实问题。为了更好的实施国际救援，应该对周边国家的体制、法律和救援制度有充分了解，与周边国家及有关国家签署双边或多边的灾害或严重事故互助协定，建立健全灾害救助跨国长效互救机制,使我国的国际救援有“案”可依,有“机”可靠，提高我国国际救援队伍的施救效率，更好地帮助受灾国。

4.2 完善国际救援相关的法律法规

汶川地震发生后,为了应对新兴的救援形势，我国的国际救援力量得到了较大的发展，标志着我国大规模参与国际救援和一线救灾行动。可以说我国参与国际救援的时间并不长，学术界对此方面的研究也比较缺乏，目前我国国际救援的法律法规还很不完善。要进一步改善中国地震国际救援必须使得救援行动有法可依，在这方面我国可以借鉴别国对灾害国际救援的做法。例如日本就专门制定了关于如何派遣国际救援队、如何提供救灾物资和资金的《国际紧急救援队派遣相关法律》[30]。因此，必须明确参与国际救援的总体战略，规定在何种情况下启动地震等灾害国际救援，实施什么程度的救援，派出哪种规格的救援队伍，什么状态可以动用军队、携带什么救援物资，在捐助款和捐助物资方面也需要有相关的具体和可操作的系统规定。

4.3 一切的救援应“以人为本”

印度媒体在此次尼泊尔地震救援中表现得不令人满意，归根结底在于媒体人本身没有做到在灾难报道中以人为本，一方面过度宣传印度对尼泊尔的救援，另一方面只顾采访完成任务，而没有充分考虑到尼泊尔人民在大灾难中的心情，引发尼泊尔人民对印度沙文主义反弹的强烈反感。加之两国一直以来特殊和微妙的历史关系，这种情绪在此时更加突出。在这方面中国必须要引以为鉴，中国在国际地震救援过程中必须处理好救援的务实行动与媒体适度传播的关系，一切的救援和报道工作必须做到“以人为本”、“以挽救受援国民众的生命为本”，充分考虑、体会当地灾民的心情，恰当地处理好现场救援、医疗、国际救援协作、媒体报道等诸方面的关系。

4.4 提升应急救援整体行动能力

要进一步提升我国国际应急救援整体行动能力，即在面对某国（或地区）需要紧急救援时，能够立即启动的整体救援的体系。包括制定救援政策，救援设计和实施方案方面，培育经验丰富，能力突出的救援队员，可以在较短的时间内有目的、有针对性地集中各项国内救援资源并且有计划有秩序地开展国际救援工作。这些工作包括利用大数据快速获取有关灾害信息、提供人力和救援物资、有效快速地接回本国公民、提供医疗救助、保护中国在外投资项目等诸方面，整体应急救援行动能力的提高有助于最大限度地发挥国际救援效用。

4.5 建立多方统一的协同机制

国际救援的有效开展离不开国际社会的密切合作与协同。在《尼泊尔:关于国际救灾的法律、政策、规划和实践》第27页中指出:“一是缺乏一个协调中心来确定救援力量要如何分配才能达到最好的救援效果；二是救援方缺乏了解救援地区的资料,这两点是救援的最大挑战。”在对尼泊尔的国际救援中，由于中国国际救援队对尼泊尔的制度、体制、风俗习惯有所了解，因此，在救援中相比印度表现得更加得心应手，反应也更为迅速。为了更好地实现国际救援，要有能够迅速建立救援方之间、救援方与受援方之间统一的协调中心的机制，社会组织（NGO）自身也可以建立起一个应急救灾的联动机制与平台，最好有一个救灾社会组织联合会或救灾社会组织联盟，各救援组织积极配合联合国救灾协调部门的工作。在这个协调中心实现救灾信息资源共享，对救援国当地的基

本情况有一个更充分和系统的了解，充分利用大数据资源实现高效专业救援。

4.6 充分发挥非政府组织的作用

通过与所在国政府、政府间国际组织和其分支机构及当地的非政府组织（NGO）的合作能提高救灾效率，达到良好的救援效果。而国家政府和一些国际性的组织是当今国际救援的主要参与者,非政府组织参与的积极性和机制并没有被充分的调动和规范。在对尼救援中也有所体现：其一是非政府组织救援的积极性没有被充分动员和调动，其二是现场引导组织协调不力，甚至产生帮倒忙的现象。非政府组织在救援活动中一般往往听从政府的安排和调度,如果政府安排不到位就可能会造成救援混乱，例如重复救援浪费人力物力、信息不对称浪费宝贵的救援时间、救援力量配置不合理等等。在国际救援中首先要调动非政府组织救援的积极性，充分利用他们的优势对受灾信息全面了解，发挥其对救援活动的快速展开和对整个救援行动进行协调方面的优势。其次，要协调好政府和各个非政府组织间的活动，加强二者间在防灾救灾应急管理领域（尤其是在重大灾害方面）的合作。

4.7 不断加强国际救援队伍能力建设

中国在尼泊尔地震现场实施地震应急救援工作的重要主体是中国国际救援队 ，除此之外中国政府医疗队等专业性队伍也是救灾的关键力量。虽然我国国际救援队已经取得国际重型救援队资格，但要想在国际救援方面发挥更重要的作用，获得长足的发展和进步还必须持续不断完善自身队伍建设。必须要有更精湛的专业技术，快速的反应能力，先进的设备，不怕困难的精神，拥有持续的学习能力，不仅要从书本上的案例学习经验更要从国内外的救援实践中积累经验，还要有长期专业的训练。一旦发生地震等灾害可以迅速地组建一支专业的救援队伍，高速有效地完成救援任务。

5、结论与讨论

在全球化浪潮下的今天，任何国家都不是孤立存在的。在此次尼泊尔地震国际救援中，中国不仅发扬了人道主义精神，展现了中国的硬实力和软实力，深化发展了同周边国家的关系，而且也使得各国体会到了共建和谐社会、和谐世界的重要性，人们感受到了在不可预知的灾难面前人的脆弱性，感受到了来自各国的温暖和力量。此次救援中体现了中国国际救援能力的提升，但也不能忽视我国在国际救援法律法规不完善、没有形成完整的国际救援应急体系、双边多边的长效互救机制还有待建立和完善等方面的不足。只有不断改善和发展我国国际救援能力，提高我国全球突发事件应对能力，才能在境外地震等灾害来临时保障中国在海外的公民和机构的安全和海外利益，真正实施国际人道主义精神，积极参与国际事务，发挥救援外交作为一种特殊的公共外交的魅力，提升国际形象，更好地助推“一带一路”战略，实现中国梦!

作者单位：暨南大学应急管理系

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民政部2015年政策理论研究课题：“大数据环境下救灾社会响应的合理引导与控制机制研究”（2015MZR0251504）；2014年广东省教育研究院重点研究课题：“广东省青少年灾难防护教育研究”（GDJY-2014-A—a054）阶段性成果。