上海市推行权力清单制度的实践与思考

2015-12-06 19:29刘妤
决策与信息 2015年33期
关键词:行政许可类别事项

刘妤

1.上海电机学院 上海 201306 2.华东政法大学 上海 201620

上海市推行权力清单制度的实践与思考

刘妤

1.上海电机学院 上海 201306 2.华东政法大学 上海 201620

省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。权力清单制定过程中,对行政权力事项进行分类是重要环节,本文分析了政府权力清单制定过程中权力事项分类存在的问题,并提出了一些建设性意见。

权力清单;权力事项分类

十八届四中全会提出“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间”;2015年3月中办国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,规定省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。目前政府权力清单制度正在探索中推进。

一、对权力事项进行界定、分类,是推行权力清单制度的重要目标。

关于推行权力清单制度的目的,十八届四中全会上有所阐述。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,该决定对权力清单的表述有两处,都在在第三部分“深入推进依法行政,加快建设法治政府”中,其一提出“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。”其二表述为:“各级政府及其工作部门依据权力清单,向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。”由此看来推行权力清单制度的顶层设计的主要目的有二:其一为细化、梳理法律规定,以权力清单明确法定权力的界限,“清单之外无权力”;其二,制定权力清单就是要向社会全面公开行政权力的运行过程,以公开换公平。

梳理的内容主要包括什么呢?一般要求权力清单要包括下列内容:权力事项、实施主体、办理期限、职权依据、行为基准、行为程序、实施对象等。制定权力清单必须对上述的事项进行梳理,其中权力清单中的实施主体、办理期限、职权依据等都由法律明确规定,怎么样对行政权力事项进行分类,梳理到相应的类别中,是权力清单制定过程中的重要环节。例如,以上海X区为例,在区编办下发的《关于开展X区行政权力和行政责任清理以及职责事项梳理工作的通知》中,专门设了一个附件,用6页的内容阐述“行政权力分类标准”,为各权力事项划分了界限和分类的原则。

二、对行政权力事项进行界定、分类,对行政行为本身有重要意义。

首先,行政权力事项的类别界定过程影响行为的性质。在行政权力清单的梳理过程中要把行政机关的行为分门别类,归入不同的行政事项类别,如果不符合行政权力事项的特点,就可能被认定为民事行为,不作为行政权力事项进行梳理了。例如,行政合同和民事合同的界分。行政机关具有行政主体、民事主体双重特性,以民事主体开展政府采购,签订购买的合同,是民事合同,不是行政合同;以行政主体开展政府采购,签订购买的合同,是行政合同。行政合同和民事合同在缔结程序、合同的变更、救济途径等方式都存在着重大区别。

其次,类别界定影响行政行为的性质认定。例如行政许可和行政备案的界分。实践中,存在为了规避《行政许可法》规定的条件和程序,以“行政备案”之名,行“行政许可”之实”。2004年8月2日国务院办公厅发布《关于保留非行政许可审批项目的通知》,公布保留了211项非行政许可审批项目,就被认为部分项目有规避行政许可的嫌疑,直到2015年5月,“非行政许可审批”才被宣布彻底消灭。

例如,在上海市X区制定权力清单的过程中,就出现很多诸如行政许可和公共服务的类别区分,行政合同和民事合同的区分等。进行类别分析是权力清单制作中的重要问题。

三、对权力事项分类应该有统一的标准,做到“上下一致”。

(一)从我国立法体制来看,地方政府没有对权力事项进行创新性分类的权力,必须遵守上位法律的规定

在我国单一立法体制下,地方行政机关的职权是由宪法、法律、行政法规规定的,清单制定中无论是为行政机关“创造”出了新的职权,还是突破了现有法律、法规对权力事项属性的定位,都是违法的。地方政府必须在法律、法规对权力事项的属性定位范围内界定。国家机关的哪些行为属于行政行为?该行政行为属于哪一类别的行政行为?这些问题是由相关法律规定的,如《行政诉讼法》确定了司法上认定行政行为的要件,《行政许可法》规范了行政许可类别。现行的法律法规不允许地方政府或者地方人大做出和法律、法规相抵触的界定。

还有,从制定程序来看权力清单是由行政机关制定的;从效力来看,权力清单必须“依法律法规审核确认”。因此,权力清单并没有创设性的权力,必须依法制定、推行,在对权力事项进行分类时尽量按照已有的法律类别进行。上海市在推行权力清单制度时,就由上海市编办统一了十七种行政行为的类别,市属部门和各区县在制作权力清单时就以此为参照,实现了分类的统一。

(二)从权利清单的性质和基本属性来看,制定权力清单不能突破法律的现行规定

从学理研究的角度看,有研究者认为权力清单就是记载有项目名称、项目类别、实施主体与实施对象、设定依据、实施程序、实施基准等事项的“详细记载有关行政权力的纸”。行政权力清单是指将行政主体的行政权力,运用行政法手段对其类型加以列举、概括的具体文本。也有学者认为“权力清单是实施《政府信息公开条例》第9条和第10条规定的一种具体形式,属于主动公开的政府信息,其基本功能是实现行政权力的公开透明。”不管权力清单制定的目的为何,行政权力清单只是联系法律、法规和实践的桥梁,不能更改法律、法规的内容,其基本属性是执行性,而不具有创设性立法的属性。

[1]苏艺.《行政权力清单的本质属性》,载《行政科学论坛》,2015年第4期.

[2]关保英.《权力清单的行政法价值研究》,载《江汉论坛》,2015年第1期.

[3]申海平.《权力清单的定位不能僭越法律》,载《学术界》,2015年第1期.

刘妤,1980年生,女,汉族,华东政法大学宪法学与行政法学博士研究生,上海电机学院讲师。

本文为国家社科基金重大项目《健全宪法实施和监督制度若干重大问题研究》阶段性研究成果;上海电机学院重点学科建设项目(12XKJ02)研究成果;2015年华东政法大学研究生创新能力培养专项资助项目(2015-5-038)研究成果。

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