城市转型期社区公园管理养护的困境及其治理——以深圳市宝安区为例

任 恒

（深圳大学 管理学院，广东 深圳 518060）

城市转型期社区公园管理养护的困境及其治理
——以深圳市宝安区为例

任 恒

（深圳大学 管理学院，广东 深圳 518060）

以城市的转型升级作为研究背景，通过对深圳市宝安区的城市社区公园管理养护的三种模式的现状阐述的基础上，依据实地调查资料，重点分析了当地社区公园管养过程中所陷入的困境。本文尝试以现代治理理论的相关研究指导城市社区公园管养模式的创新实践，从而创造性地提出多元主体协同治理的管养模式，希望给转型发展中的城市社区公园的管养工作提供一些有益帮助。

社区公园；管养模式；治理理论；宝安区；实证研究

依据国家住建部于2002年发布的《城市绿地分类标准》（CJJ/T85—2002）中的概念界定,可将社区公园定义成“为一定居住用地范围内的居民服务,具有一定活动内容和设施的集中绿地(不包括居住组团绿地)”。随着城市生活水平的提高，社区公园正好满足了居民对社交空间不断增加的需求。同时国内社区公园建设浪潮方兴未艾，也给社区公园管养带来了新的思考。一方面，总结目前国内论述城市社区公园的文章，其主要从城市社区公园的定义内涵、功能意义、特点和等角度出发介绍其建设与发展的现状[1]，或是从整体或细节规划设计等园林艺术设计方面阐述社区公园的建设与管养问题[2]。由于资料难以获取等现实原因，整个学界并未从社区公园的管养模式上给予区分，也从没有从城市转型的角度对社区公园管理养护的困境及其治理机制给予深入探讨。另一方面，从学术界对治理等相关理论的阐释路径来说，自从有学者较早地将其译介到国内后[3]，国内探讨该理论大都停留在理论层面而很少关注其细微的实际操作运用层面的相关问题[4]，而将治理的相关理念运用到实际操作层面才是提高治理能力现代化的必经之路。鉴于上面种种情况，本文以城市社区公园的管养情况为研究材料，遵循治理的解释逻辑和阐述视角，并以此创新我国城市社区公园的管理养护模式。

1 城市转型与社区公园管养

1.1 城市转型的背景

全球化背景下，由于面临资源短缺、环境污染、人口膨胀、土地紧缺等一系列现实问题，我国的大中型城市目前正进入一个时间跨度较长的总体转型阶段，这种转型体现在：资源利用方式从粗放转向集约，政府管理社会方式从传统统治管理型转向公共治理型等多个方面。上述所提一系列现实问题体现出资源节约型和环境友好型生态城市建设的必要。同时随着城市经济不断发展和城市化水平的日益提高，城市居住区正在面临从单一小区向多样化模式发展的趋势。同时，随着人民对城市人居环境的日益关注，居民对居住区景观环境的要求和对领近户外休闲娱乐空间的渴望程度也在逐步提高。总之，在城市转型的大背景下，社区公园的建设坚持以植物绿化为主，园林小品及便民设施相结合的设计原则，特别注重提高单位面积的绿量，力求在小范围区域内营造出适宜的生态小气候环境。社区公园能有效地提高城市生态效益，大大改善居住环境，是城市化后提高宝安区社区居民生活环境质量的有效载体。而且社区公园的建设能够起到改善民生、丰富城市居民生活的社会效益。这样，社区公园的管理养护问题就显得意义重大了。

1.2 社区公园管理养护

参照国家《城市居住区规划设计规范》中的现行标准分类，社区公园包括“居住区公园”和“小区游园”两类，旨在着重强调这类公园绿地都属于公园性质，与居民生活关系密切，必须和住宅开发配套建设，并予以合理分布。社区公园的建设是以人类与大自然的共存为目标，以再现自然、改善和维持小区生态平衡为宗旨。而其中居住区公园是指服务于一个居住区的居民，具有一定活动内容和设施，为居住区配套建设的集中绿地，服务半径为0.5～1.0km；小区游园是指为一个居住小区的居民服务、配套建设的集中绿地，服务半径为0.3～0.5km[5]。近几年来，北京、上海、长沙等城市也大力开展社区公园建设，如北京的奥林匹克社区公园,上海的豆香园,武汉的百步亭公园,杭州天水同方健身公园等。但因社区公园从建设到使用的时间比较仓促，后续管理未能及时跟上，总体上不像市政公园一样有成熟管理体制、管理办法和专职的管理部门，大部分由分属社区自行管理。目前各地社区公园在使用中均存在与实地调研所选的深圳市宝安区社区公园管养中出现的类似问题。

2 城市转型期社区公园管理养护现状分析

现行我国城市社区公园的管养办法一般遵照“谁建设，谁管理”的原则，这从而明确了各辖区街道办为社区公园管养经费的承担主体，并负责日常养护管理工作。经过调研分析，我们总结出宝安区各街道内部社区公园的管养工作主要采用了以下三种模式（见图1），而这也是国内大部分社区公园所采用的管养模式。

图1 宝安区社区公园管养的三种主要模式

2.1 社区股份公司自筹经费管理模式

经实地调研，沙井街道、西乡街道的社区公园采取由社区内股份公司自筹经费的管理模式，包括采用封闭式小区物业管理和未采用封闭式管理两种，共计24座，占全区社区公园的32%。调研中得知，这些公园的用地大多是在原先集体建设用地的基础上建设而成。等到公园建成以后，所辖公园的街道办直接将公园移交给其所在的社区股份公司使用和管理，而管理和养护的经费由社区股份公司自筹解决。并且社区股份公司对公园的管理方式一般是直接委托小区内部物业公司负责社区公园的日常管理养护，同时给予物业公司每年每平方米6—10元不等的养护费用。从调研的大体情况看，采用此管理模式的社区公园管理养护效果两极分化十分明显。其中有16座公园（例如沙井东塘、和一、民主社区公园）采取封闭式小区物业管理，其管养水平明显较高，与此同时，民众对其也拥有较高的满意度。通过走访观察得知，这些社区公园日常的清扫保洁、设施维护、安保巡查等工作均比较到位，园容园貌都保持较好的状态。相对而言，其他8座未采取封闭式管理的社区公园，其一般仅安排保洁人员进行简单的清扫保洁及绿化养护工作，并且未安排安保人员巡查管理，直接导致了园内设施和绿化等损坏比较严重。在这种情况下，有的社区公园甚至被挪用为其他用途，有的被挪用作停车场及垃圾堆放地的现象发生，还有一些街道的社区公园就发生过被居民违规占用公园用地用来摆卖经营的情况。

2.2 社区工作站管养模式

调研得知，新安街道的7座社区公园主要采用社区工作站对社区所属公园进行管理养护的模式，此模式占全区社区公园的比例为9%。该模式具体为：新安街道办给予相关对应的社区10元/㎡·年的养护管理经费补贴，并委托各个对应的社区工作站负责管理工作。至此，新安街道内所辖社区公园由其对应的社区工作站安排人员进行清扫保洁及简单的绿化养护，但这一过程中并未设置专职的保安人员看护公园的设施和负责园中的安保工作，这便导致了这七座社区公园内普遍存在着保洁不及时，绿地内杂草较多，设施损坏较严重的现象时有发生。

2.3 街道市政服务中心管养模式

调研得知，西乡、福永、松岗、石岩街道共有43座社区采用的是街道市政服务中心管理模式，主要包括外包服务管理和非外包服务管理两种，此模式占全区社区公园的比例为57%。其中石岩、松岗、福永街道的39座社区公园采取了外包形式，街道办通过招投标的方式将社区公园承包给有资质的物业公司，物业公司负责清扫保洁和绿化养护管理工作以及配备专门的安保人员。特别值得注意的是，这种管理模式中街道办按每年3.57元/㎡·年—12元/㎡·年不等的标准拨付经费给物业公司，由街道市政服务中心负责进行管理。但在调研中我们发现此类外包管理的社区公园主要存在两方面的问题：一是有的公园发包管理单价过低，造成管理不到位。例如松岗街道内的社区公园发包单价为3.57元/㎡·年，这使得其辖区内多数社区公园仅仅能维持基本的清扫保洁内容，而绿化缺水少肥，设施的修缮及维护没有保障，配套设施损毁十分严重等问题无法得到及时的解决。再例如溪头、燕川、塘下涌等社区公园的木制小品、亭廊、厕所等配套设施甚至都基本无法使用；二是管理部门监管不到位，公园被占用现象突出。例如新安街道海华社区公园、石岩河滨社区公园被小商贩占用、松岗溪头社区公园被小区居民车辆违规停放占用的现象时有发生。

3 城市转型期社区公园管养困境

如国内其他大中城市一样，早在2005年深圳也出台了《深圳市社区公园建设与管养办法》。同时，2014年深圳市公园中心拟出台如《社区公园建设标准》、《社区公园管养技术规范》等一系列关乎社区公园建设和管理标准的规范文件，目的是为了使城市社区公园管养规范化、程序化，以提高社区公园的管养效率。而宝安区作为深圳市的工业基地和西部中心，目前正同其他城市一样经历着工业城区向商业城区的转型过程中，多元文化并存和复杂的人口结构使得宝安区现行社区公园管养能力承受着巨大的压力。前文提及，向居民提供一个能进行休闲娱乐活动的场所是社区公园的主要功能之一，但现行的社区公园三种管养模式都无法满足处于城市转型期的宝安区多元文化和复杂的人口结构的需求，因而使得社区公园的管养压力重重，而其管养的诸多环节中仍然存在着许多问题，具体表现在：

3.1 管养模式和管养能力良莠不一

调研发现，宝安区各街道社区公园的责任管理部门和管养模式没有统一、五花八门，有的街道由市政服务中心管理，有的街道由社区工作站代管，有的街道两种情形都存在；社区公园的管养方式有政府招标的、有直接委托的、有由社区找个体承包的。由于管理单位和管养方式不统一，至今多数街道办都没有统一的考核办法和标准，实际管理中因无标准可依，造成日常监管不到位，检查考核时人为随意性大。由于这些原因，城区社区公园的综合管理水平普遍不高。即使由政府公开招标的专业公司负责管养，从实际情况看，专业公司在卫生保洁管理上相对到位，但在绿化管理上专业技术和管理水平较低；在设施维护方面，由于管理部门监管力度不强，专业公司为减少成本，基本没有按标准进行维护。

3.2 管养经费和管养标准参差不齐

根据《宝安区社区公园建设和管理办法》要求，由各街道办保障社区公园管养经费，实际上各街道办对《办法》的执行力度不一。目前宝安区社区公园管养经费主要是通过街道出资、股份公司出资、街道与股份公司共同出资等三个渠道来进行保障，管养单价标准由街道、股份公司根据自身情况确定，导致管理投入差别较大。管养经费没有统一的来源保障，投入的经费标准不一。

如松岗街道社区公园由街道出资按3.57元/㎡·年的单价委托一家绿化公司负责保洁、绿化养护工作，由于管养单价过低，而且没有配备专门的保安看管公园设施，14座社区公园普遍杂草丛生、设施破损、保洁不到位，其中有3座社区公园厕所已报废完全不能使用。石岩街道、福永街道社区公园同样由街道出资，分别按7.5元/㎡· 年及12元/㎡· 年的单价委托绿化专业公司负责养护，园容保洁方面比较到位，整体管理效果相对较好。另外，设施设备无维修维护专项资金保障，修缮工作不及时不到位。在社区公园管养中，由于没有安排专门的设施维修经费，损坏或老化后的设施无法得到及时修缮，造成目前很多社区公园的设施破损残缺甚至完全缺失。

另外，通过走访调研发现，由于设计人员深入现场查看、调研不够，收集人文、历史及地形地貌等原始资料数据不充分，提交的设计成果往往纸上谈兵不切实际。有的为了片面追求公园环境的协调与美观，在公园设计中大量采用了木制品、钢架结构及张拉膜等对后续管养要求较高的材料，导致在公园使用过程中设施设备很快就损毁严重。如松岗街道燕川社区公园内木栈道已腐烂，溪头社区公园钢架结构亭廊已腐蚀，塘下涌社区公园张拉膜破损严重等。在施工建设期间，由于建设单位和监理单位把关不严，工程施工中转包、分包，偷工减料、以次充好等情况较为普遍，如绿地种植土壤建筑垃圾多、苗木规格明显比设计规格小等。由于施工单位技术力量不足，导致施工质量差，水电等基础设施故障频发，无法正常稳定地发挥功能。如松岗街道楼岗社区公园，在施工中因照明系统管线埋深明显不符合设计要求，所以园灯基础严重缩水，灯柱一推就倒。

值得一提的是，宝安区社区公园建设从2006年起，建设单价标准就普遍偏低。大多数社区公园按每平方米200元的控制单价设计建设，受投资规模限制，部分社区公园的基础设施未能一步到位建设完成。遮风避雨亭、厕所、园灯等基础设施不齐全，未能更好地服务于周边居民。如松岗街道东风社区公园，建设用地为山体，占地面积3.5万平方米，总投资400万元，全园仅建设一个入口小广场及登山道，未配备遮风避雨亭、厕所、园灯等基础设施，市民反映在该公园健身休闲十分不便。在我们调研过程中走访实地以及问卷和访谈中发现宝安区目前已有的社区公园普遍存在的座椅、垃圾箱、路灯、标示牌等公园内必须的公共设施严重不足的情况，

3.3 监管力量较为薄弱

这集中体现在社区公园内设施设备被盗现象严重。实地走访得知，很多公园园灯基本不亮、设施设备被损坏，安全隐患较多。如松岗街道燕川社区公园，刚开放使用就出现电缆被盗、灯柱及灯泡被损坏等问题；石岩水田社区公园石制圆桌凳被人为搬离破坏。管理人员不足，技术力量薄弱，日常监管工作不到位。据调研，各街道办负责绿化工作的技术力量十分薄弱，每个街道办只配置2-3名绿化管理人员，只有石岩街道配备了园林专业技术人员。各街道在社区公园管理上基本都未配备专门的管理队伍，日常管理工作由市政服务中心绿化组兼管。由于各街道社区公园分布比较散，加上巡查监管人手短缺，往往未能及时发现和整改社区公园日常管养中存在的问题，造成相当数量的公园景观效果逐年减弱。在调研过程中宝安区城管局公园管理处主任秦明辉向这么说到：“在管理队伍这方面，公园管理的队伍很薄弱；另外在如何管理的问题上，经费的因素不能忽视，人员配置也是个问题。”

4 社区公园管养的协同治理模式

同其他转型发展过程中的城区一样，上面介绍宝安区社区公园存在三类主要管理模式：社区股份公司自筹经费管理模式、社区工作站管理社区公园模式、街道市政服务中心管理模式。这种不统一的管理模式由于宝安区各街道办的情况不同而导致的。如果统一公园的管理模式的话，又不符合各街道办的实际情况。不统一管理模式，各街道办各行其是，管理标准不一致，易造成管理混乱。问题的关键在于，考究国内主要大中城市的社区公园的管养发现，这些社区公园均缺乏一个完善的社区公园管理体系。体系的缺失，造成各个社区公园之间资源难以协调，信息流动不畅等现象。因而面对这样的管理困境，亟需建立一个符合转型城市自身情况的社区公园管理体系。建立符合这种处于转型发展城区自身情况的社区公园管理体系就得让居民参与社区公园的管理中来，结合政府、市场、社会三方的资源，从而建立起一个联合共治的治理框架。因而，为解决宝安区社区公园现行管养模式的困境，笔者的建议是从两个目标着手。就短期目标而言，是建立多元主体协同治理框架即联合共治；从长期目标而言，在多元主体协同治理框架基础上构建社区公园多中心治理体系。

首先，什么是社区公园管养的治理体系。根据治理的相关论述得知：治理反对传统科层制中的控制与支配的等级关系，于是它主张的权力结构并非“金字塔”式的垂直结构，而是一种扁平化的网络结构[6]。由此观之，社区公园的治理体系包括如下核心特点：一是社区公园管养治理主体的多元化。治理强调的治理结构决不是单一中心的统治结构，而是一套囊括政府、第三部门、私营企业及其他一些社会组织并包括公民个人的治理主体，即多元主体通过协调与合作等方式共同解决社区公园管养的诸多问题，提供令人满意的公共服务。二是社区公园管养权力结构的扁平化。多中心治理理论内在地承认多元治理主体任何一方的不可替代性，并进一步认为治理多元主体间的关系逐渐摆脱了命令与控制的等级关系，网状式的扁平结构将逐渐形成多中心的治理秩序。三是社区公园管养的治理手段的多样化。与传统的统治采取官僚制的手段相比，多中心治理强调采取更多新兴的管理手段和技术。更值得说的是，其不排斥一切可以增进公共利益的方式方法，这其中当然也包括传统的官僚制方法。

那么具体而言，对于社区公园的治理体系而言，建立多元主体协同治理社区公园涉及到三个方面：谁来管？如何管理？管理的标准是什么？联合治理的具体制度安排有多种形式，如公私合作（政府与私人部门）、政府与政府合作、政府与市民社会合作、市民社会与私人部门合作等。 合作的方式也可以多种多样，如订立合同、使用者付费、志愿行动、经济诱因、竞争等。落实到各地社区公园管养实际情况，可以在现行的三个管理模式基础上，建立一个“社区公园联合治理委员会”，联合治理委员会主要负责决策与监督方面，实行“三三制”即三分之一为居民代表、三分之一为社区股份公司代表以及三分之一是政府部门代表。规模大的社区公园可独立设立一个“联合治理委员会”，规模小的社区公园则可和其他条件相似的社区公园共同建立一个“联合治理委员会”。

在执行上，可建立社区公园管养队伍。由于各个城市社区公园之间的规模差距比较大，对于规模大的社区公园可单独设置管养五项经费。而对于小规模的社区公园，可依据其地理位置、自然资源、交通设施等方面，进行多个小规模的社区公园的管养五项经费进行统一整合，确定统一管理条件，建设绿化养护、卫生清扫保洁、硬化景观设施管养、水、电器设备管理以及安全保卫巡查五只队伍，组成社区公园管养联合队，统一负责“符合统一管理条件”的各小规模社区公园的管养工作，以节约社区公园的管养资源，实现对小规模的社区公园的网格化管理。例如塘头新社区两个小规模的新村公园和石山公园，两个公园的公园面积、地理位置等方面基本符合社区公园符合统一管理条件，可组建社区公园管养联合队，统一管理这两个社区公园。

要实现社区公园的联合共治，可从以下几方面入手为公园联合共治打下基础：

第一，组织管理人员开展学习活动，系统掌握公园管理维护的条文规则，加强相互间交流与合作，提高管理人员综合管理能力。

第二，对一线管护工人进行技术指导，引进园林护养专业人员，制定科学的考核机制，促进养护效果的改善。

第三，加大宣传力度，提高居民自身素质。通过制定规则及教化，引导居民自觉履行游园规则，主动参与公园管理。发挥游人的主人翁自觉能动性，使其成为公园管理维护的强大力量。

第四，鼓励居民自治，共同维护公园。我们在实践调查中发现，公园内大多数人是那些离退休人员，他们平时闲暇时间较多且常在园内活动，那么可以发动这些人加入“社区公园联合治理委员会”，这样在提升居民自治能力的同时还培养了其主人翁意识。

在此联合共治的治理框架下，由于各街道办自身情况不同，难以实行统一的管理标准。在此情况下，各城区政府应综合各社区公园的不同，设置管理标准的上限与下限，“3元/㎡·年—12元/㎡·年”可作为管理标准的参考区间。然后各社区公园的“社区公园联合治理委员会”在此管理标准参考区间内依据自身情况制定管理标准。

5 研究结论

目前来看，社区公园的建设提升了城市的生态景观和居住环境质量，更进一步说，社区公园的建设已经成为衡量一个城市公园体系建设是否完善的标准。归根结底地看，社区公园的建设与管理是以人为本的，所以社区公园的建设应该依据居民的行为规律和居住区的功能并考虑不同人群的需求进行规划布局。通过本次调研实地走访，我们发现在宝安区社区公园的管理、养护等诸方面的一些问题。据此，宝安区的社区公园应以建设“宝安区社区公园治理体系”为长远目标，并希望能够以社区公园为载体赋予其一定的文化内涵，以此增强居民的归属感。社区公园的特点和功能取决了其管养模式必须具有高效、服务和贴近生活等要求，那么本文研究的结论：治理理论指导下的社区公园管养模式的重构可以使当下我国城市社区公园的管养过程中碰到的困难得以规避和解决，从而使得社区公园这一城市的绿岛向城市居民提供更优质的服务。

[1] 张人月，陈盛楠，秦华．社区公园的特点、功能及需避免的问题[J]．中国园艺文摘，2013（4）51-52．

[2] 陈少斌．探索社区公园精品化建设经济效益问题[J]．中国集体经济，2012（26）：68-69．

[3] 俞可平．民主与陀螺[M]．北京：北京大学出版社，2006．

[4] 刘雪飞．浅析治理理论对我国公共管理改革的启示[J]．科技信息，2009（03）：519．

[5] 陈妙如．论深圳社区公园的现状及发展[J]．广东园林，2010（02）：32-35．

[6] 俞可平．治理与善治[M]．北京：社会科学文献出版社，2000．

The Dilemma and Management of Community Park Maintenance in the Urban Transitional Era: A Case Study of Bao’an District, Shenzhen

REN Heng
（School of Management, Shenzhen University, Shenzhen, Guangdong 518060,China）

With a careful study of the field survey data and the three urban community park maintenance modes in Bao’an District, this paper analyzes the dilemma in maintaining the local community park under the background of city transforming and upgrading. Relevant research results of modern management theory are used to guide the innovative reform and the practice of multiple subjects collaborating together to maintain the community park is suggested, in the hope of better maintaining urban community parks.

Community park; maintenance modes；management theory; Bao’an District; empirical study

F299.24

A

1672-0318（2015）04-0014-06

10.13899/j.cnki.szptxb.2015.04.003

2015-05-15

任恒（1991-），男，江西抚州人，深圳大学管理学院研究生，主要研究方向：行政理论与行政管理现代化。