松滋市农民专业合作社发展中存在的问题及优化建议

万江华 长江大学经济学院，湖北 荆州434023

湖北省松滋市万家乡人民政府，湖北 松滋434200

自2006年10月《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）颁布实施以来，农民专业合作社得到快速发展。截至2013年底，全国农民专业合作社达到101.9万户，比2012年增加了33万户，增长47.9%，出资总额达2万亿元，增加0.9万亿元，比2012年增长81.8%［1］。松滋市作为湖北省荆州辖区内农产品供给的重要生产区，有较好的农业发展基础，在现代化农业发展的新形势下，目前全市范围内已成立了556家农民专业合作社，入社或带动的农户已有158162户。2013年全市农民专业合作社资产总额达到45958万元，年经营服务总收入57033.65万元，实现盈余12306.85万元，返还社员盈余和红利共计9939.98万元，入社成员人均纯收入达到10818元，高出非成员收入的28%，带动非成员户平均增收1800多元。其中，不乏一些发展较成功的合作社，如汇龙生猪集团专业合作社辐射带动周边4县市区19个乡镇发展生猪养殖，现已被评为“全国农民专业合作社示范社”；荣华农机服务专业合作社2013年实现经营服务收入488万元，可分配盈余48.46万元，成员人均纯收入3.71万元，高出非成员25%，被评为“全国农作物病虫害专业化统防统治百强服务组织”；另外，还有荆湘源桔棉专业合作社、滋宝西瓜专业合作社等70多家合作社被评为省、市等不同等级的示范社。但是，还有80%以上的合作社发展成效不明显，合作社的作用没有得到充分发挥，既有合作社内部运行的机制问题，也有合作社发展的环境问题。如何建立起合作社发展的科学机制，优化合作社发展的环境，是合作社发展的重要课题。

1 松滋市农民专业合作社发展中存在的问题

为准确掌握松滋市农民专业合作社的发展状况，取得真实有效的数据资料，2014年10～11月在松滋市的16个乡镇各选取了2～3家（共50家）农民专业合作社进行走访调查，获得了一组截面数据，通过统计分析发现目前该地区合作社主要面临以下3个问题。

1.1 合作社内部机制缺乏，个别人控制现象普遍

据统计，目前松滋市已成立有556家农民专业合作社，走访的50家合作社中有25家是由大户牵头，占样本总数的50%；17家由村“两委”牵头，占样本总数的34%；3家由镇服务中心牵头，占样本总数的6%；5家由企业牵头，占样本总数的10%。

在设立财务核算方面，有39家合作社设立了财务核算，其中有3家是由政府代为建立财务核算账册，有4家示范社使用了会计电算化软件；其他的32家虽然设有财务核算但由于专业水平较低等原因，仍然存在账务设立名目不全、账实不一、账目不清等情况。

在理事会、监事会的设立方面，由大户牵头的合作社理事长基本都是由大户主担任，企业牵头的由企业法定代表人担任，而很少严格按照《合作社法》中的规定进行民主选举产生；而且由于大多数参社农户对《合作社法》知之甚少，以致合作社内部的监事会形同虚设。因而，合作社在成立之初就存在发起人和社员之间权利不对等、内部监督机制不完善、财务制度不明晰的问题，且合作社在发展的过程中普遍存在少数人控制大多数权力的现象。

1.2 生产经营规模偏小，辐射带动能力有限

农业经营主体的规模决定农业的效益［2］。而松滋市农民专业合作社普遍规模小、注册资本偏低，50%的合作社注册资金少于50万元，只有5家注册资金超过300万元（表1），这在一定程度上反应出合作社运行资金不足，而资金的不足直接影响了合作社规模的扩大和辐射带动能力。

表1 农民专业合作社注册资本

据资料统计，松滋市最早的农民专业合作社是2007年1月成立的街河市荣华农机服务专业合作社，注册资金109.05万元，发展至今已有8年，但其入社人数仍只有200人；而2011年成立的汇龙生猪集团专业合作社是该地区注册资金最多的合作社，注册资金1200万元，目前也只有该合作社入社成员超过300人，达621人。另外有6家入社成员在200～300人之间；而绝大多数合作社参社社员在100～199人之间，占样本比例的54%；还有32%的合作社入社成员在100人以下（表2）。这就表明，目前该地区农民专业合作社在发展过程中对周边农户的辐射带动作用有限。

表2 农民专业合作社入社成员人数

1.3 成长的外部环境欠佳，稳步发展的困难较多

松滋市政府虽然提出了一些有利于农民专业合作社发展的政策，鼓励发展各类农民专业合作社，提升农民专业合作社发展水平。但是和大多数地方政府一样，在对3大产业进行支持时，会倾向于将财力、物力投入到见效快、政绩显著的工业或城建行业。在财政方面，市财政安排农民专业合作社专项奖补资金20万元，各乡镇配套资金10万元，对发展较好的合作社也只有很少的资金奖励，但是每年对工业的投入却超千万，在这样政策不对等的情况下，合作社发展所需的资金就只能依赖商业信贷。中国人民银行松滋市支行为支持合作社等新型农业经营主体的发展，提出了建立主办行关系、建立信息档案、组建联保小组、开展“一对一”融资方案设计、开辟信贷绿色通道、提供综合金融服务等方案。但是由于农业的生产特性生产周期长、投资风险大，一般的政策性银行和商业银行仍然以合作社缺乏抵押物、缺少担保人等为由，不愿给其提供信贷，因此合作社的发展壮大在内外部条件的限制下举步维艰。

2 松滋市农民专业合作社发展优化建议

2.1 建立合作社运行机制，促进经营管理规范

完善的组织运行机制是组织得以长效发展的制度基础，因此，必须采取有效措施，促进其规范发展。

第一，改进政绩指标，促进合作社依法设立。目前，还普遍存在着地方政府将合作社的成立数量作为政绩考核指标，因而各乡镇分管农民专业合作社的机构为了达标，不仅没有严格参照《农民专业合作社》第十条设立农民专业合作社应当具备的条件进行审核与指导，甚至还鼓励一些明显不具备成立合作社条件的农民组织申请成立农民专业合作社。这样多数合作社在成立之初就没能建立起较为合理完善的运行机制，为少数人在合作社发展过程中受自身利益最大化驱动，利用合作社机制中的漏洞进行独断专行创造了机会。因而，要保证合作社机制合理完善的设立，就必须在政绩指标上加以改进，由重视量的多少转变为重视质的优劣，通过比较县域间农民专业合作社创造的产值、带动农户增收的比例等来衡量政府作为的有效性。

第二，加强校社合作，完善合作社运行机制。由于新型农业经营主体负责人文化程度普遍不高，以高中或中专文化程度为主。有调查显示，新型农业经营主体负责人高中或中专文化程度占50.61%，本科及以上学历的人员很少，仅占总数的1.82%［3］，正是文化程度的限制使得一般社员难以把握自己的权益，特别是在合作社运行机制本身就有缺陷的情况下，为社中的少数人控制整个合作社提供了可行性条件。另外，合作社的财务管理一直都是完善合作社运行机制的重中之重，是处理好合作社内部关系必要解决的问题。因此，有必要引入农民的学习机制，通过与高校、教育机构等合作的方式定期或定点的下乡宣传法律、政策，教授或交流种养殖经验，给他们更多接触政策的机会，提高他们辨别真相的能力，同时，可以从高校借用财会人才指导协助合作社的财务管理，从而促进农民专业合作社内部的规范有序管理。

2.2 建立土地流转政策，促进规模有序发展

第一，提出明晰的土地流转制度。农民专业合作社的组建在一定程度上集中了有限的农户分散的土地，实现了一定规模的种养殖，提高了农业生产的效率和农产品的产出率。但是随着合作社规模的进一步扩大，所需的土地逐渐增多，虽然松滋市政府在土地流转上响应了要落实国土资源部门扶持规模经营的政策，并提出“如确需农业生产性配套设施用地，允许按经营面积的一定比例占用土地并视作农业用地”，但关于新型农业经营主体发展用地从何处来，农民流转土地后的生活如何解决，仍然是一个重大问题。因此，应当通过综合手段，特别是健全农村社会养老保障体系，鼓励中老年人放弃现有土地，从依靠土地养老转为依靠社会养老，实现土地的长期流转［2］。

第二，利用合理的土地托管方式。由于政策的制定与完善有一定的滞后期，因而要鼓励合作社在目前政策的可行性范围内，对土地流转方式进行创新，可以实行土地托管的方式以克服土地流转模式下合作社投入能力的有限性，而又照顾到农户离不开土地的心理诉求［4］，从而在某种程度上缓解目前土地流转困难的现实状况。

2.3 建立广泛的监督机制，促进行政环境优化

第一，建立合法有效的内部监管机制。由于农民专业合作社内部机制的不完善，导致了内部监管机制缺失。对一般社员来说，加入合作社除了获得合作社的使用权以外，入社的额外价值在于分享合作社的盈余［5］，而由于合作社内部机制的不完善，合作社的盈余部分很有可能被个别人隐瞒或者以某种事由占有大部分；亦或是由于合作社在成立之初，社员往往会推选公信力较强的专业能手作为合作社的领头人，但如上所述绝大多数领头人的文化程度不高，市场的预判能力以及处理社内各种问题的能力都有限，很容易因为独断专权导致重大决策的失误，损害其他社员的利益，造成合作社内部的分裂，从而使合作社难以持续发展。因此，有必要在建立合理的利益分配机制的基础上，建立合作社内部有效的监督机制，特别是对财务管理核算的监督，要使每个社员清楚各自的账户出入情况与合作社的盈利情况，从而提高合作社的凝聚力。

第二，建立有效的政策落实监督机制。国家对农民专业合作社发展的态度及政策也会对合作社的发展产生极大影响。国家对农业的支持政策使农民得到了实惠，但一些新型农业经营主体负责人对国家政策在基层的落实情况仍有疑虑，认为在地方党委纪检、政府监察部门的监督之外，引入第三方力量对于优化合作社外部行政环境是有必要的［3］。此外，对于目前合作社扩大生产规模所需土地流转和资金的问题，地方政府给予的支持也没能完全落实到合作社，因而，应当成立新型农业经营主体行业协会，对外由协会出面维护成员利益，增强新型农业经营主体在市场中的话语权，增大维权的效果［2］。从而建立起更加广泛的外部监督机制，确保政策落到实处，促进合作社健康快速发展。

3 结语

综上所述，一方面可以通过建立合理的合作社运行机制弥补松滋市农民专业合作社内部运行机制的缺陷，通过创新土地流转方式促进合作社生产经营规模有序扩大，通过广泛的外部监督改善农民专业合作社发展的外部环境；另一方面还需要通过总结归纳当地优秀农民专业合作社发展的经验，为尚未得到合理开发的80%的合作社提供有效的借鉴，以促进松滋市农民专业合作社的持续稳定发展。

［1］国家工商总局.一月份农民专业合作社增速最快 ［N］.中国工商报，2014－02－19（01）.

［2］汪发元.中外新型农业经营主体发展现状比较及政策建议 ［J］.农业经济问题，2014，（10）：30.

［3］汪发元，罗昆.平原和山区新型农业经营主体成长的困难及愿望比较分析——以湖北省10个农业创业培训基地培训班学员为例［J］.学术论坛，2014，（7）：41～45.

［4］赵佳，姜长云.农民专业合作社的经营方式转变与组织制度创新：皖省例证 ［J］.改革，2013，（1）：82～92.

［5］黄胜忠，伏红勇.成员异质性、风险分担与农民专业合作社的盈余分配 ［J］.农业经济问题，2014，（8）：57～64，111.