国外公共数字文化资源整合宏观管理及其启示*

肖希明 杨 蕾

（1.武汉大学信息管理学院 湖北武汉 430072）

（2.武汉大学图书馆 湖北武汉 430072）

1 引言

数字环境下，图书馆、档案馆和博物馆等公共文化服务机构都在积极进行数字化建设，开展数字文化服务。然而，不同类型的公共文化服务机构在各自领域进行数字化建设，不可避免地存在分散、重复、服务效能低等问题。因此，对各类公共文化服务机构的数字文化资源进行整合，将这些机构的数字资源和服务集成到一个平台上，为公众提供方便快捷的服务，成为近年来公共数字文化服务领域的一个重要课题。

公共数字文化资源整合不是一个纯技术问题，它是一个国家文化发展战略和信息化发展战略的重要组成部分。资源整合的目标，是通过对公共文化服务机构分散无序、相对独立的数字对象进行类聚、融合和重组，形成一个服务效能更好、效率更高的数字文化资源体系，更好地满足社会对公共数字文化服务越来越多样化的需求。对于这样一项规模宏大、联系复杂的社会系统工程，必须以一种战略思维来研究它的宏观管理问题。

在国外，许多发达国家自上世纪90年代起开始了公共数字文化资源整合的实践，并逐步建立和完善了关于公共数字文化资源整合宏观管理的政策、制度和策略。本文将对国外公共数字文化整合中的政策法规和战略规划、资金保障制度、组织管理体系等宏观管理要素进行调查与分析，总结其成功的管理经验，希望能为我国公共数字文化资源整合宏观管理提供某些借鉴。

2 政策法规与战略规划的指导

政策法规是一个国家各项事业建设的指南，是国家实现其职能的决定性手段，是国家行为的规范和准则，也是调动社会各种积极因素的根本措施。战略规划是一个组织确定其方向或战略并运用各种资源实现这一战略而做出决策的一个过程。充分的政策支持和精准的战略定位是国外公共数字文化资源整合宏观管理的核心内容。无论是国际专业协会组织，还是各国政府、公共数字文化资源整合项目，都致力于通过制定政策和战略规划促进、指导和保障图书馆、档案馆、博物馆等公共文化服务机构开展数字资源整合的合作与协调。

在国际上，国际图书馆协会与机构联合会（International Federation ofLibrary Associations and Institutions,IFLA）、国际档案理事会（International Council on Archives,ICA）和国际博物馆协会（International Council of Museums,ICOM）是推动图书馆、档案馆、博物馆等公共文化服务机构开展合作的重要国际组织。1996年12月，以“两个专业、同一前景——21世纪图书档案工作者的合作”为主题，ICA和IFLA签署了框架性合作文件——《北京宣言》。该宣言是两个最具影响力的专业国际组织在继承以往合作基础、为未来图书档案界开展合作制定的战略规划。《 IFLA 2006～2009年战略计划》强调国际图联的战略方向之一是促进图书馆、博物馆和档案馆之间的合作、资源共享和无缝存取。ICA 在《 ICA 2008～2010年业务规划》中指出，应当继续并强化与包括IFLA在内的图书馆、ICOM在内的博物馆等各类业务机构的合作，形成新型联盟形态，共同应对政治与环境的快速变化，保存文档记录与社会记忆。《 ICOM 2011～2013年战略规划》则计划强化ICOM在文化遗产保护方面的全球领导地位，并加强与其他国际文化遗产项目或组织的多元化合作关系。

国家层面上，美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家的政府和资源整合项目都在政策法规和战略规划中强调合作或资源整合的重要性（见表1）。此外，美国、英国和加拿大还直接组建了专门的机构推动资源整合政策规划的制定。如美国成立了博物馆与图书馆服务协会（Institute of Museum and Library Services,IMLS），在 IMLS的积极推动下，联邦政府分别在2003年、2006年两度修订《博物馆图书馆服务法》，明确了图书馆与博物馆是促进教育的机构、需要相互协作的定位，表彰了图书馆和博物馆在劳动竞争力和公民素质提升方面所做出的突出贡献。英国组建了博物馆、图书馆及档案理事会（The Museums,Libraries and Archives Council,MLA），负责制定全英博物、图书和档案事业的战略规划，并促进博物馆、图书馆和档案馆在全国范围内的合作。随着加拿大图书档案馆（Library and Archives Canada,LAC）资源整合实践的深入，联邦政府分别在 2005年4月、2006年12月、2012年9月及 2014年8月对《加拿大图书档案馆法》进行了四次修订，以确保法律条文更符合资源整合的实际。

3 资金保障制度的建立

建立有效的资金保障制度是公共数字文化资源整合宏观管理的重要内容。公益性的文化服务机构本身往往面临经费不足的问题，而不同的机构合作开展公共数字文化资源整合，需要投入大量的人力、物力和财力，也更需要经费上的支持。因此，充足的资金对于保障公共数字文化资源整合项目的管理与运营至关重要。

表1 推动公共数字文化资源整合的政策法规和战略规划国别

公共数字文化资源整合是以政府为主导的公益性事业，因此政府财政拨款是国外资源整合项目最重要的资金来源。如2000年，美国有超过一半的“国家领导拨款（National Leadership Grant,NLG）”用于支持图书馆、博物馆的合作项目，成为文化遗产机构之间不断开展合作的背后推动力。2010年，奥巴马总统向国会申请了2.6亿美元的财政经费，以支持博物馆和图书馆开展合作及知识共享项目，向社区提供更多急需的服务。IMLS作为美国公共文化服务机构集团利益的政府代表，对表达集体利益诉求、参与或影响立法过程、争取财政支持、促进公共文化事业的发展起到了非常重要的作用。1998年至2013年，IMLS利用政府拨款共资助了132个图书馆与博物馆合作项目。

在国外不少项目中，政府拨款也并不占据绝对的主导地位，大多数项目都建立了多元化的资金筹措机制，其经费来源除依靠联邦、省（州）及地方各级政府拨款外，还包括基金会资助、公司资助、组织机构捐款、个人捐款、自筹等多种形式。欧美的税收体制是对图书馆、博物馆、档案馆等公共事业赞助的重要保障。如美国政府鼓励企业、社会团体及个人向公共文化服务机构捐赠，美国税法规定企业和个人捐助社会公益事业可减少纳税额。美国还是世界上基金会最多的国家，数量众多、规模庞大的基金会推动了美国公共事业的发展，尤其是许多专门的图书馆、博物馆、档案馆基金会，如国会图书馆第三世纪基金会、纽约卡耐基基金会、比尔和梅琳达·盖茨图书馆基金会等，使得美国公共数字文化资源整合项目受益良多。

据世界数字图书馆（World Digital Library,WDL）网站财政捐助栏提供的信息显示，WDL拥有多渠道的资金来源（见表2）。以卡塔尔国家图书馆卡塔尔科学教育与社会发展基金会为代表的基金会，以纽约卡耐基公司为代表的企业，以沙特阿拉伯阿卜杜拉国王科技大学为代表的组织机构，以格伦·琼斯和拉贾·西达瓦为代表的个人，都向WDL项目捐助了大量资金，为WDL项目的开展提供了充足的资金保障。

其他项目如国际敦煌项目（IDP），1994年以来，很多个人、基金会和公司以捐款、补助、奖学金、赞助一部分经费、产品和顾问等方式支持过IDP，捐助10万美元以上的资助者有9个。美国数字公共图书馆（DPLA）项目主要由IMLS、国家人文基金会等国家机构及基金，如艾尔弗·斯隆基金、比尔和梅林达·盖茨基金会等资助建立。纽约布鲁克林探险项目的资金主要来自IMLS、国家艺术基金会、国家人文基金会、贝尔大西洋基金会以及卡明斯基金会。

4 组织管理体系的构建

组织管理体系是指管理系统的结构和组成方式，科学高效的管理体系是组织长远健康发展的有力保障。公共数字文化资源整合需要对分散在不同行业、不同系统的众多文化服务机构的数字资源进行类聚、融合和重组，因而必然带来利益格局的变化。这就需要构建一种科学合理、能够平衡各方利益、有效实现多方合作的管理体系。这是公共数字文化资源整合宏观管理的必然要求。国外在公共数字文化资源整合的实践中，根据各自的国情和资源整合的实际需要，构建了各具特色的组织管理体系。这些管理体系大致划分为跨行业、跨系统的一体化机构管理体系，互惠互利的联盟协作管理体系，以及依托某一主导机构的区域整合管理体系三种类型。

图书馆也要根据学校的变化，及时调整服务布局与重点，服务“一流学科建设计划”。图书馆作为大学的文献信息中心，为学校教学和科研服务，是学校信息服务体系的重要组成部分。如何调整资源建设、学科服务建设、培养学科服务的精专人员队伍，打造适合一流学科、重点学科适用的学习共享空间，成为图书馆重要的研究任务之一。图书馆要利用海量信息资源，服务、空间等优势，嵌入到科研教学过程中，提供真正的知识服务，注重特色馆藏建设，支撑科研创新，助力“双一流”发展。

表2 WDL财政捐助情况

4.1 跨行业、跨系统的一体化机构管理体系

跨行业、跨系统的一体化机构管理体系是指要建立一个统一的有权威的机构（新的政府部门、协会组织、事业单位等），该机构能够跨越图书馆、博物馆、档案馆等不同行业、不同系统的公共文化服务机构，在一个更宽泛的框架内统一规划、统筹安排数字文化资源整合的各项工作。这个一体化机构从公共数字文化资源整合事业的整体发展角度，研究合作机构的整体发展战略和规划，制定相关操作流程及具体实施策略。这种管理体系有利于打破条块分割的行政管理体制，推进各行业、各系统公共文化服务机构之间的合作与协调。但是由于成员机构的行业、系统跨度较大，在具体工作中往往会存在利益分配不平衡、建设标准不一等问题，这就对一体化机构的管理、协调能力提出了较高要求。美国博物馆与图书馆服务协会（IMLS）、欧洲 MICHAEL 文化协会（MICHAEL Culture Association）、英国博物馆、图书馆及档案理事会（MLA）、加拿大图书档案馆（LAC）等都是公共数字文化资源整合中的一体化管理机构。

IMLS是依据1996年《博物馆图书馆服务法案》而设立的美国联邦政府的一个独立机构，它负责制定全国图书馆和博物馆事业的战略规划和财政预算，全美国的图书馆和博物馆来自联邦政府的资金主要由该机构提供。IMLS在全国范围内协调各州和地方机构的合作以促进图书馆和博物馆事业的发展。

MICHAEL文化协会是一个汇集了来自欧盟及周边地区共22个国家的150多个文化机构（包括博物馆、图书馆、档案馆、艺术中心、政府部门）的非营利性国际组织，其主要职责包括：管理和发展MICHAEL欧洲门户，对MICHAEL质量和互操作框架的维护，对欧洲数字文化遗产不断增长的支持，对公共跨领域文化遗产获取的推进，参与文化遗产数字化领域的欧洲和国际项目、宣传与交流。MICHAEL文化协会对成员实行会员制，即成员之间是伙伴关系，在业务上是协作关系，其成员包括以下三类：①正式会员。操作一个基于MICHAEL数据模型的国家或地区数字遗产馆藏目录，包括代表一个国家或地区的事业单位、政府部门及公共机构，它们都负责提供各自地区或国家的数字内容；②准会员。支持协会的目标并且参加协会活动，它们主要是一些民间组织；③荣誉成员。给协会带来他们的经验和专业知识。

MLA是一个旨在加强文化部门的合作，促进博物馆、图书馆及档案馆的改进和创新的非政府性的公共组织。MLA负责制定全英博物、图书和档案事业的战略规划，并促进博物馆、图书馆和档案馆在全国范围内的合作。经由MLA的跨机构协调，既可以促进博物馆、图书馆和档案馆三个机构所属部门的协同合作，又可以更有效地运用人员与经费，使其发挥最大的效用。MLA还建立起了完善的理事会制度，拥有一个跨机构的理事会和一个专业的工作团队。MLA理事会由Andrew Motion和十位理事领导，他们都是被文化传媒和体育部（Department for Culture,Media and Sport）任命的博物馆、图书馆和档案馆各机构的主要负责人和专家。理事会是MLA的决策权力机构，负责确定MLA的发展战略和发展规划，行使MLA重大事项的决策权。

LAC将原加拿大国家图书馆和原加拿大国家档案馆的馆藏、服务和员工的专门技能组合起来，形成一个创新型的整合的知识机构。LAC在保存和传播加拿大文化遗产，实现对它们简便、“一站式”存取，促进图书馆与档案馆的资源整合中发挥了重要的作用。

4.2 互惠互利的联盟协作管理体系

联盟协作管理体系是合作机构之间以某种协议形式构建的松散联盟，没有统一的管理模式，各合作机构地位平等，共同参与公共数字文化资源整合项目，共享整合结果。这种管理体系的优点是组织管理方式灵活，架构精简，能够兼容各种成员，便于构成较大的联盟。

世界数字图书馆（WDL）可以看作是一个图书馆、博物馆、档案馆等文化机构联盟协作的全球项目，它由美国国会图书馆的一个小组，在世界各地180多个伙伴机构的共同协作下，在联合国教科文组织的支持下借助于一些公司和私人基金会的财力支持开发而成。美国国会图书馆的一个工作小组具体负责WDL日常运行工作，下设内容选择工作组和技术架构工作组，这些工作组主要由合作机构的代表们构成。为了保证那些不具备数字转化能力的国家也能够为WDL提供高质量的数字化产品，美国国会图书馆已与在巴西、埃及、伊拉克和俄罗斯的合作伙伴建立了数字转换中心，WDL的大量内容来自于这些中心。WDL合作伙伴类型多种多样、覆盖范围遍及全球，可以为WDL提供所需资源、技术以及资金。WDL采用这样扁平化的联盟协作管理体系，以非常精简的架构，成功运行了一个国际合作项目。

国际敦煌项目（IDP）也是一个国际协作项目，其秘书处与技术支持团队设在英国伦敦的大英博物馆，在中国、俄罗斯、日本和德国设有中心，成员机构和主要合作机构来自世界各地的图书馆、博物馆、美术馆、大学和研究所。所有的机构都用本国语言建设IDP数据库与网站，每一个IDP中心都能读、写自己的数据库并接纳其他中心的数据，任何一个中心改变或增加数据，其他中心的数据库便能自动地同步改变或增加。通过这种方式，每个中心都拥有一套完整的、及时更新的数据。IDP还为参与机构开放了广泛的交流渠道，通过出版、学术报告、会议、专业网站及其他活动，促进了参与机构的联系和研究。IDP将世界范围内的各主要收藏机构变成合作伙伴，充分利用所依托收藏机构的人力资源，各中心只需雇佣少量的技术人员即可完成大量敦煌文献数字化工程，运作模式充分发挥了各方优势，彼此间协调合作（IDP基本合作框架见图1）。

图1 IDP基本合作框架

4.3 依托某一主导机构的区域整合管理体系

加拿大安大略省国王镇公共图书馆“国王永久在线”项目（Timeless King Online）由安大略省国王镇公共图书馆主导，整合了国王镇公共图书馆、国王镇档案馆、以及国王镇政府的历史资料，整合的内容包括国王镇章程、政府文件和当地历史资料（如校舍照片、镇政府、教堂和历史事件）。整合的成果作为国王镇公共图书馆资源的一部分，在图书馆网站上为社会大众提供公共获取。

美国佛罗里达档案馆、图书馆和博物馆资料出版项目（Publication of Archival,Library&Museum Materials，PALMM）由佛罗里达公立大学倡议发起，旨在提供重要的学术和研究数字资源。项目的成员不只限于州立大学系统内部，同时也包括佛罗里达图书馆自动化中心、佛罗里达州艺术博物馆、艾佛格拉泽国家公园等多个研究机构和单位。整合平台以佛罗里达公立大学网站为依托，通过将佛罗里达公立大学图书馆与其他公共文化服务机构的联合，对自然历史、教育资料、科技报告、地图与图片等多类型出版物提供数字化获取。

美国加州博物馆与档案在线项目（Museums and the Online Archive of California,MOAC）由伯克利艺术博物馆、美国日立博物馆、奥克兰博物馆、旧金山现代艺术博物馆与加州伯克利分校博物馆等倡导发起，虽然以博物馆为主导，但也联合了加州多个图书馆和艺术馆。项目资源整合平台依托伯克利大学网站，目标是加强对数字博物馆和数字图书馆资源的可交互使用性、整合和无缝获取，降低希望参与共享数字内容的博物馆和图书馆的费用，通过以实用和费用控制的方法利用技术和描述标准的使用来共享更广泛的内容，从而提高加州地区博物馆和图书馆的地位。

5 国外成功经验的启示

国外在政策法规与战略规划的科学引导下，以多渠道的充足资金作保障，构建了各具特色的组织管理体系，推动了公共数字文化资源整合项目的开展。从我国的现状与实际出发，国外的成功经验可以为我国公共数字文化整合的宏观管理提供一些借鉴。

5.1 重视公共数字文化资源整合的战略规划与政策法规的制定

从2005年开始，有关公共文化服务体系建设的问题就引起了我国党和政府的高度重视，一系列促进公共文化服务体系建设的政策纷纷出台。尤其是为了更好引导公共数字文化建设，文化部、财政部于2011年制定了《关于进一步推进全国文化信息资源共享工程的实施意见》，指出文化共享工程应该应用现代科学技术，将优秀文化信息进行数字化加工和整合，抓好数字资源建设与整合这一核心，实现优秀文化信息资源在全国范围内的共建共享；两部同年还下发了《关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》，要求提高对公共数字文化建设重要性的认识，明确公共数字文化建设的指导思想、建设原则和目标任务。

虽然我国政府出台了一些政策和指导意见，但是目前还没有专门针对公共数字文化资源整合的法律法规，也没有真正意义上国家层面的图书馆、档案馆、博物馆等公共文化服务机构数字资源整合的战略规划。

借鉴国外政府部门、专业协会组织在制定政策规划中所发挥的指导促进作用，国家文化部可以牵头或委托国家图书馆、国家档案馆及国家博物馆等机构着手相关政策及规划的调研和起草。中国图书馆学会、中国档案学会、中国博物馆协会等相关专业协会组织也应该以各种方式积极参与政策法规和战略规划的制定。具体到各公共文化服务机构，则应该树立资源共享理念，从全局和整体利益出发，以富有前瞻性的眼光，在不同层面上规划数字资源整合项目，积极开展横向合作，推进公共数字文化资源整合取得实质性成果。

5.2 拓展资金来源渠道，建立资金保障的长效机制

在我国公共数字文化资源整合项目的资金来源中，政府拨款占据了绝对的主导地位。以我国文化信息资源共享工程为例，为保障工程的顺利实施，中央财政设立专项资金用于对全国文化信息资源进行数字化加工、整合。同时建立了资金的共担机制，即按照中央和地方财力与事权相匹配的原则，文化共享工程国家中心资源建设所需经费由中央财政予以保证；中西部地区省级资源建设由地方财政安排，中央财政给予一定补助；中西部地区县（市）支中心和村级基层服务点建设经费由中央财政和地方财政按比例分担。截至2011年年底，全国财政累计投入文化共享工程经费总额达66.87亿元。其中，中央财政累计投入30.64亿元，除3亿元左右用于中央本级国家中心建设外，其余全部用于补助地方。

这种政府主导、分级管理、中央与地方共担的财政机制明确了政府作为公共财政承担者的主要投入责任，为公共数字文化资源整合项目建设目标的顺利实现提供了较为稳定的经费保障。但是由于政府占据了绝对的主导地位，并没有或很少有其他的社会力量投资文化建设，导致财政投入渠道单一，公共数字文化资源整合项目过度依赖政府财政，给政府造成较大的压力。另外，政府是根据财力和科学、教育、文化事业的发展规划进行预算和投资，公共数字文化资源整合项目的服务效益不与拨款多少直接挂钩，又使得项目管理缺乏危机意识，建设的活力不足。

国外大多数项目都建立了多元化的资金筹措机制，其经费来源除依靠联邦、省（州）及地方各级政府拨款外，还包括基金会资助、公司资助、组织机构捐款、个人捐款、自筹等多种形式。为了给我国主要依靠政府拨款的公共数字文化资源整合项目提供更坚实的资金保障，政府应该转变公共投入方式，通过政府购买服务、项目补贴、以奖代补等方式，鼓励和引导社会力量提供公共文化产品和服务。进一步落实鼓励社会组织、机构和个人捐赠以及兴办公益性文化事业的税收优惠政策，促进企业及民间增加对文化事业的投入。资源整合各方也应该居安思危，主动完善资金供给机制，在接受政府财政拨款的同时，积极拓展资金来源渠道，寻求基金会、实力雄厚的公司、组织机构及个人等社会资本的资助和捐款。

5.3 根据我国国情，构建科学高效的管理体系

我国的公共数字文化资源整合项目采用的管理体系主要是政府主导的分级管理体系。我国是一个统一的多民族国家，地域辽阔、人口众多，各地情况差异很大，在市场经济条件下，发展的不平衡性更加明显；我国实行集中统一的中央集权制，财政实行“分级管理”的体制。加之我国图书馆、博物馆、档案馆分属不同的管理机构，同一系统内也存在不同的隶属关系，因此，对我国的公共数字文化资源整合的重大项目，建立政府主导的统一协调机构，发展条块结合的分级管理体系，是符合我国国情的。

如我国文化信息资源共享工程采取统一领导、统筹规划、分级管理、分级负责的原则，初步建立起了一套以国家中心、省级分中心和市县级支中心为骨干，以乡镇（街道）、村（社区）基层服务点为支撑，从中央到地方比较完整的公共服务网络分级管理体系。共享工程采用这种政府主导的分级管理体系，有利于政府对项目进行科学规划、统一标准、加强管理并分步实施，有利于依托已有的各级各类文化设施网点，利用其网络和软硬件环境，整合文化艺术资源，避免重复建设，实现资源共享。共享工程依托各级图书馆、文化站等公共文化设施，并没有排斥其他系统的成员加入，但其自上而下、层层隶属的体系也使得该系统具有一定的封闭性，阻碍了与其他系统之间数字文化资源的充分共享。此外，权力过于集中往往还会使参与项目的各机构、组织失去应有的自主权和相应的独立地位，从而缺乏应有的活力。

我国在新的公共数字文化资源整合项目开展时应体现出差异性，从实际需要和特色需求出发，在实践中探索更符合我国实际、更高效合理的管理体系。从国外的经验来看，跨系统的横向管理体系具备更强的包容性，能够弥补自上而下的分级管理体系的不足，因此尝试采用跨系统的横向管理体系不失为应对我国条块分割、各自为政管理体制问题的一种有效措施。国外项目在实践中形成的跨行业、跨系统的一体化机构管理体系以及互惠互利的联盟协作管理体系都是比较典型的横向管理体系。在国家层面上，可以考虑由政府出面，各方上级主管部门合作共设协调机构，或由政府另设独立的第四方协调机构。协调机构主要负责联系分散管理的各部门，把各方信息资源纳入统一规划之中，从而实现统一管理信息资源，并负责打通各机构之间的限制，制定统一的使用标准及相关的政策法规。中国图书馆学会、中国档案学会、中国博物馆协会等相关专业协会组织也可以联合起来，成立专门的、跨系统、跨机构的行业协会和学会联盟，各地设立分会，对范围内的合作进行系统的协调和组织，促进公共数字文化资源的整合和服务。省级层面或跨区域的整合则可以借鉴WDL和IDP的松散联盟协作管理体系，以扁平化、精简化的管理架构，充分兼容跨地区的各省成员，形成较大的联盟，实现公共数字文化资源整合的共建共享。对于同一区域内公共文化数字资源整合项目，则可以依托区域内某一个或某一类具有较大影响力和号召力的机构，在该机构的主导下，联合其他公共文化部门，通过共建共享协议，选定专门的合作小组负责具体整合业务，而不需要建立复杂的管理机构，整合成果也可以依托这一主导机构进行发布，面向大众提供公共获取。

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