警惕土地流转成为农村的招商引资

文/王晓毅

在中央出台支持土地流转的政策以后，全国各地的土地流转规模都有不同程度的扩大。土地流转增加了农民收入，也提高了土地生产力，但是要特别重视土地流转给农业生产，特别是粮食生产带来的潜在威胁，特别要警惕土地流转蜕变为农村的招商引资。

土地流转增加了农民收入，提高了农业生产能力

我们在中部省份的调查发现，中央关于土地流转的政策促进了土地的流转。首先，中央的政策增强了那些希望投资于农村和农业的企业的信心，促进了城市资本下乡。一些企业在农村流转土地从数百亩到数千亩，以从事观光农业、规模化养殖和种植；其次，土地流转政策和政府在农业领域投入的增加，也提高了种粮大户和农民合作社扩大农业规模的积极性，这些种粮大户和农民合作社通过不同的土地流转方式扩大了经营规模；再次，土地流转价格的提高也促进了农民将其土地流转出来。在湖南水稻耕作区，一亩水田的流转价格一般相当于种植水稻纯受益的30%～60%，也就是每亩300元到600元，这种价格对多数农民，特别是长期在外打工的农民来说，具有一定吸引力。地方政府对土地流转也采取了积极支持的态度，从项目配套和服务方面都提供了必要的支持。因此，土地流转的速度明显加快，在一些农业大县，土地流转面积已经占到总土地面积的20%左右。土地流转对当地的农村发展起到了促进作用。

第一，土地流转改善了基础设施。由于大部分土地通过流转的方式进入到公司经营，公司为了产业发展，往往会投入大量资金改善当地的基础设施，整修道路、改善灌溉和平整土地。在国家改善基础设施投入还不能覆盖所有农村地区的情况下，公司的投入对当地的农业发展发挥了重要作用。

第二，农地抛荒现象减弱。过去一些农民因为农地面积小和基础设施不完善，往往会将部分土地抛荒或粗放经营，如由种双季稻改种单季稻。尽管农民并不希望土地抛荒，因为多年抛荒的土地恢复耕作很困难，但是，因为种植困难和缺少劳动力，边远和基础设施较差的耕地抛荒现象还是比较严重。但是，在土地流转以后，土地由公司经营，避免了土地抛荒或粗放经营。

第三，土地流转也增加了农民的收入。农民从土地流转所得到的收入主要来自三个方面。首先是流转农田的收入。由于许多农民将土地抛荒或无偿流转给亲戚邻居，他们几乎不能从农田中得到收入。但是，流转以后，农民可以得到稳定的租金收入，尽管由于人均土地面积较小，租金收入占农民收入的比例很低，但是，对于农村老人或贫困户，数百元的收入也是比较重要的。其次，原来没有收入的山地和林地也往往与农田一起流转，尽管山地的流转租金比较低，一般每亩在30～100元之间，但是，山地面积较大，因此，农民也从中获得部分收入。此外，少数农民的宅基地也被进入的公司征用，特别是在从事观光农业开发的村庄，房屋的拆迁补偿标准往往也比较高。

土地流转也间接地促进了农民非农业收入的增长。首先，少数农民在公司中获得临时性工作。大部分公司在基础设施建设和现代农业的运营中会少量雇佣当地农民，这为农村妇女、有劳动能力的老人提供了近距离不出村的非农就业机会。土地流转比较多的地方也往往是农民外出打工比较多的地方，过去一些农民在外出打工的同时还要兼顾农业，影响在外的稳定就业；现在土地流转以后，他们无需再兼顾农业。土地流转在一定程度上增加了农民的非农就业机会并增加了收入。

第四，在外来公司的支持下，村庄的社会事业也得到程度不同的发展，如公司提供少量资金对村庄的贫困老人和在校儿童提供一些支持。由于农业企业的利润较低和投资周期较长，所以流转土地的外来公司在社会事业上的投入还比较少；但是，这些有限的收入对当地社会事业发展也发挥了作用，并且对于改善公司与当地农村居民的关系有重要作用。

土地流转的首要目标是提高农业生产效率，特别是粮食生产效率，因此，鼓励土地向种粮专业户手中集中，扩大适度的粮食生产规模应该成为土地流转的首要目标。图/CFP

总的来说，土地流转对于提高土地利用效率和增加农民收入，以及促进产业结构调整和新型城市化发展都发挥了重要作用。但是，在调查中也发现，一些地方的土地流转对农业，特别是粮食种植业产生了负面影响。

警惕将土地流转等同于招商引资

地方政府的支持对于土地流转发挥了重要作用，但是，地方政府不适当的干预也会给土地流转带来负面的影响。一些地方政府为了加快土地流转，甚至给基层政府下达土地流转的指标，造成了土地流转的虚假繁荣，而且一些政府特别关注引入公司经营，对其他的土地流转形式支持不足，这带来了一些潜在的问题。

首先，公司的土地流转挤压了粮食的生产。在地方政府的支持下，一些公司将数个村民小组的农田和山地整体流转，进行大规模开发。这些公司的土地流转协议往往租期较长，有些不规范的流转协议甚至超过30年的土地承包期。公司在土地流转中有很大的选择权利，他们流转的多是交通便利和基础设施较好的土地。在这些地区从事大规模的粮食种植并不具有比较优势，所以公司进入以后，大多从事观光农业或经济作物种植，很少有从事粮食种植。在我们调查的区域，经营比较成功的农业公司几乎都是从事观光农业或经济作物种植的。随着公司进入农村从事农业开发，种植粮食作物的土地面积会逐渐减少，而且减少的种粮土地往往是基础设施比较好的土地。

其次，由于公司进入以后抬高了土地的租赁价格，原有一些从事粮食种植的经营主体受到挤压。原来经营粮食种植的主要是一些自发形成的粮食种植专业户。自从土地承包和大量农民从事非农就业以后，那些外出打工的家庭没有劳动力从事农业，又不希望自己的土地荒芜，便免费或以很低的价格请邻居或亲戚代耕，从而形成了粮食种植专业户。这些专业户所耕作的土地一般都超过10亩而少于50亩，由于这些代耕往往没有正式契约，更不需要在政府相关部门备案，现在政府对这种方式的土地流转基本上没有监管和支持。调查发现，这种自发形成的种粮专业户是土地适度规模化经营和建立家庭农场的雏形，因为这种自发的流转往往是土地向有经验且愿意种田的农民集中，因为交易成本很低，所以可以维持粮食生产。但是，由于土地向公司流转的挤压，现在这种经营方式面临着很多困难，在一些公司进入的地区，这种自发的土地流转正在逐渐消失。在无偿或低租金的土地流转停止以后，这些小规模的稻农不可能通过支付租金来流转土地，因为每亩双季稻的收入仅有800～1000元，如果支付数百元土地租金，他们的农业生产也就无法维持了。所以，在土地流转较多的地区，原有的种粮专业户大多被迫放弃了粮食种植。从事粮食生产的合作社也受到挤压。由于土地价格升高，那些从事粮食种植的农业合作社更多地希望通过提供生产和销售服务支持分散的农户经营，而很少通过土地流转来进行规模化经营。这种挤压造成边远和基础设施不足的农田粗放经营，许多种粮农户小规模经营并等待公司进入。

再次，一些公司的进入还挤压了其他经营主体获得政府农业开发项目的机会。公司在土地流转以后往往要进行大规模的开发，农业开发往往投入多且见效慢，因此，许多公司都需要政府项目的支持。由于公司的开发规模较大且具有较强的公关能力，所以公司申请政府项目往往比其他经营主体更容易。比如那些自发的种粮专业户尽管在保障粮食生产中发挥了重要作用，但是很难得到项目支持；对合作社的项目支持在不断增加，但是，因为公司在开发过程中可以整合多种来源的项目，所以往往比合作社也更有优势。从总体来看，尽管国家支持农业的项目在不断增加，但是仍然是有限的，对公司所从事的农业开发的支持往往会挤压其他主体获得支持的机会。在一些农村地区，被流转到公司的村组与其他村组土地景观的差别非常明显，公司流转的土地往往经过整理，而一般村民的土地仍然缺少基础设施。这也导致村民更加希望土地被流转到公司。

公司经营的失败对农民来说更是一种潜在的风险。一些农业开发公司由于资金或市场的原因而中途停止开发，原有农民的土地已经被破坏，农民应得的租金得不到保障，并进而成为社会不稳定的因素。

支持适度的规模经营和保障粮食安全是土地流转的主要目标，而仅仅关注土地向公司的流转，把土地流转看作是农村的招商引资，就会背离这一基本目标。为此，在土地流转中，需要更加关注可持续的粮食种植和生产。

土地流转中的相关政策建议

土地流转的首要目标是提高农业生产效率，特别是粮食生产效率，因此，鼓励土地向种粮专业户手中集中，扩大适度的粮食生产规模应该成为土地流转的首要目标。

借鉴台湾小地主大佃农的政策，对种植粮食的专业户适当提供租金补贴。在传统的水稻主产区，种植30～50亩水稻的粮食生产者效率较高，因此，需要得到重点支持，特别是要支持那些自发流转中形成的种粮专业户。在公司土地高租金的挤压下，现在他们已经无法得到低租金土地，可以向他们提供租金补贴以抗衡公司的挤压。台湾“小地主大佃农”政策主要支持种植5甲，约等于45亩水田的专业农民，这是比较适合一个家庭经营的规模，因此，建议向租种30～50亩农田的农户提供租金补贴。

加强农业基础设施建设是提高农业生产力，增加种粮积极性的重要手段。现在许多农村地区面临着基础设施老化和陈旧，严重影响了农业生产。比如在我们所调查的地区，由于水塘淤积和沟渠老化，水稻的灌溉成本大幅度上升，抗旱能力严重削弱。缺少必要的田间道路影响了农业机械化的普及。一些地方电力输变设备老化，不能提供充分的电力供应，这些都造成了农业生产的成本上升，以及土地的粗放经营和抛荒。在农田基础设施建设中，不仅要增加资金投入，还要充分发扬民主，让农民参与决策。比如在一些地区已经有比较完善的灌溉系统，只是因为缺少维护，只需要投入资金进行清淤和整治灌渠，而无需投资新建农田水利设施就可以大大改善灌溉条件。有针对性地解决农业基础设施问题需要农民的参与决策。

完善种粮直补政策。基层干部和群众对种粮直补的意见比较多，一方面现在补贴的是土地承包人，而不是土地的经营者，所以对于提高种粮积极性没有任何帮助。随着外出务工农民的非农业收入增加，种粮直补对于增加农民收入的作用也越来越不明显。有时候因为种粮直补的存在，农民不愿意将土地进行流转。因此，种粮直补的政策需要进行改革以提高农民种粮积极性。在条件成熟的地方，可以试验取消按承包面积提供种粮直补，资金可以用来补助小规模土地流转和改善农业基础设施。

最后，地方官员的观念需要转变，要更多地关注中等水平种植专业户的发展，切实支持农民合作组织，不能将土地流转变成农村的招商引资。

土地流转增加了农民收入，也提高了土地生产力，但是要特别重视土地流转给农业生产尤其是粮食生产带来的潜在威胁，特别要警惕土地流转蜕变为农村招商引资。