北京城市交通出路何在？

文/周建高

改革开放以来，中国发生了深刻变化，温饱解决之后的中国人最紧迫的需求是改善住与行。汽车梦是中国百姓幸福生活的重要内容之一，城市化必须与汽车社会的发展相适应。最近10来年因汽车增长造成的北京首都成“首堵”，其影响远远超过一个城市，成为国家层面关注的问题。在国家层面，正希望通过京津冀协同发展战略解决北京交通过于拥堵的沉重负担。那么，北京城市交通的出路究竟何在？

现有治理交通拥堵的策略

北京交通拥堵由来已久。1984年的拥堵主要在西单、东单等处，主体是卡车和自行车，于是修了二环。1995年在二环、三环内出现了大面积道路堵塞，2001年12月下小雪导致城区、郊区全面拥堵，2003年11月早晚流量高峰时期全市90%以上的道路交通处于饱和或超饱和状态，奥运后的2010年又达到一个高峰。多年来为了保障城市交通顺畅，研究者和相关部门都提出和实行过诸多措施，归纳起来不外两类：第一，“堵”，即限制交通，表现为以经济的、行政的手段限制城市人口增长、限制机动车的购买和使用、限制外地车辆进京等，如1980年代末期就实行限制大卡车进城；第二，“疏”，就是建设交通基础设施，如修路、发展智慧交通等。但是现状依然严峻，2011年开始限购限行以来，据北京交通委报告，2013年平均每天堵车1小时55分钟，比2012年同期增加了25分钟。高德公司应用卫星定位技术得出的大数据表明，2014年北京居民出行要比正常多花1倍的时间。北大国家发展研究院2014年的研究显示，北京因交通拥堵每年约造成700亿元的损失。

既有各种治理拥堵的方法，多少都发挥了作用，但未能根本解决问题，而且有不容忽视的负面影响：（1）对人口流动、机动车购买和使用的限制，与国家发展经济文化满足人民物质文化需求的根本任务不符；（2）限制措施引发了对关于道路权益、经济自由等社会公正问题的质疑；（3）阻碍汽车产业尤其低档国产汽车品牌的发展；（4）日益高涨的汽车购买和使用需求与严格的限制造成的巨大落差，催生了社会怨恨心理，不利于社会安定；等等。

居住密度与交通空间

拥堵包括公交车厢内的拥挤，道路上行人自行车、汽车过密造成的交通速度慢，医院、公园等处人流量过大，其中以道路汽车过密为最显著特征。拥堵本质是供客货运输的道路空间供不应求的矛盾。基于流动人口的交通需求弹性较大，因为某些重要活动、节假日而忽然增加，也会因某些灾害、传染病、社会冲突而忽然大幅降低。居住人口的交通需求比较恒定，而且是必不可少的，城市交通得首先考虑本地居民的需要。

1.拥堵的本质是密度过大

人口、资源、信息等集聚产生集聚经济效应。但物极必反，密度超过一定程度则变成不经济。城市交通是城市范围内采用各种方式运送人和货物的运输活动，以及人的流动。国外大多数城市汽车普及率高于我国，而并未出现我国城市这样严重的交通拥堵。我国交通拥堵不仅发生在大城市，许多中小城市也有程度不等的拥堵，说明拥堵的原因不是城市规模过大即人多、车多，而是城市结构问题，即密度过大。

2.人均交通空间需求因交通方式而异

社会对于交通空间的需求因各类交通运输工具组合而不同，《城市道路交通规划设计规范》中以小客车为标准，车型换算系数是自行车0.2、三轮摩托或微型汽车0.6、旅行车1.2、大客车或小于9吨的货车2.0等。随着私家车普及率提高，市民对于交通空间的需求日益增大。当道路面积供不应求时，拥堵必然发生。2013年北京市共有机动车543.7万辆，其中民用载客汽车486.1万辆（轿车311.0万辆）。城镇居民家庭每百户拥有摩托车2辆、助力车10辆、家用汽车43辆。仅算载客汽车需要的停车面积，轿车需要（30m2×311万）9330万m2；剩余175.1万辆载客汽车以占地最少的45°斜列式停放平均每辆需要面积67.5m2计，共需11819.25万m2。合计需要停车面积21149.25万m2。随着私家车普及率上升，市民对于交通空间的需求还会日益增长。

2015年8月20日，北京实行单双号通行首日，东三环拥堵成粥。 图/东方IC

3.城市人口密度的中外差异

（1）建成区的人口密度真相

我国城市绝大多数统计以行政区为单位，城市数据与真正的城市即建成区相差甚大。2013年，北京首都功能核心区的平均人口密度是23942人/km2，远远高于同年东京都区部的13876人/km2，更远高于日本地方城市。例如日本埼玉县有41个市，人口密度8000人/km2以上的只有4个市，最大的是蕨市14020人/km2。其余28个市密度都在5000人以下（2010年）。从建成区人口密度比较，我国大城市普遍在日本的两倍以上，中小城市甚至可达三四倍。

（2）居住密度达到了极限

建成区面积在我国一般统计中的“城市面积”中只占很小比例，建成区中居住区的比例又非常小。东京都区部住宅地面积占城市用地面积的33.81%，北京2012年建成区面积1261km2，其中居住用地面积仅411km2，占建成区的28.44%。因此，从居住区的人口密度来看，北京更是高得惊人。《城市居住区规划设计规范》人口密度参考值为2.7万人/km2，事实上大多数居住区密度超过这个标准。以西城区白纸坊街道为例，建功北里社区为11.14万人/km2，菜园街为19.91万人/km2。在中国城市中，还有密度更高的社区也未可知。不仅老城区，近年来大规模开发出的新城区密度丝毫没有下降。例如被作为朝阳区国际化和现代化重要窗口区的望京新城，其中A5区占地面积17.41公顷、住宅约37万m2，人口密度约6万/km2。平均来看，我国城市居住密度世界最高。

居住人口如此密集，就是在步行、自行车时代也会很拥堵。公交再发达，巴士、地铁车厢内也会拥挤不堪。

轨道交通与城市发展

从交通文明史看，先有轨道交通后有汽车。日本在大规模城市化、交通汽车化时代出现之前，利用民间力量建设了较为完备的市郊铁路网，战后主要发展了城市地铁和全国高速公路网。运量大、快速、准时、安全又环保的轨道客运网承担了东京都九成多的公交客运。因站点稠密、利用方便而富有吸引力，汽车社会到来后，人们依然自觉选择轨道交通，因此无需以行政办法限购限行。我国城市人口特别稠密，本应优先发展轨道交通，但自铁路在我国出现后，一直主要用于长途货物运输，近年来快速发展的高铁也主要用于长距离客运，长期以来忽视了轨道交通对于城市发展的作用。2004年与1988年相比，北京铁路分局年度客运量仅增加了1.26%，年度货运量则下降了16.49%。在北京市2013年71056万人客运量中，铁路、公路、民航占比分别为16.31%、73.86%、9.83%。2012年我国城市轨道交通运营里程共有2057.9km，只是同年东京都市圈3578.3km的一半多点。同年北京中心城区轨道交通客运量24.62亿人次，在公共交通客运总量中占29.61%，与东京都区部94%的分担率差距甚远。

交通是个包括安全、技术、管理、设施等方面的复杂系统，同时它的运行又受到城市这个更大更复杂系统的影响。历来拥堵治理政策大多局限于交通系统内，因而效果有限。必须改善城市这个大系统才能改善交通子系统。

道路面积率、路网密度与交通可达性

人均道路面积，北京只有东京的45%。城市建成区中道路面积所占比例即道路面积率，东京都区部为16.26%，而北京建成区仅7.11%。首都功能核心区为12.03%，也只有东京区部的73.85%。人均道路面积东京都区部11.32m2，北京核心区才5.12m2，只有东京的45%。

人均道路延长，北京核心区只及东京区部的35%。单位城市土地面积上铺装道路的长度即路网密度，从行政区域全境平均数看，北京为1.73km/km2，只及东京11.13 km/km2的15.54%。建成区比较，北京4.85 km/km2，也仅及东京都区部19.04km/km2的25.47%。即使首都核心功能区密度达到10.86 km/km2，也只有东京区部的57.04%。北京路网密度与东京的差距比道路面积率的差距更大，是因为北京道路宽阔而且越来越宽（平均宽度1980年7.62m、1995年10.94m、2013年达到了15.27m，包括人行道），即使同等道路面积率也牺牲了道路延长。人均道路延长北京核心区才0.46m，东京都区部达到1.32m，北京只有东京的35%。按照北京市常住人口计，人均城市道路长度2013年0.30m，比1978年增加仅6cm。

影响交通效率的不是道路宽度而是长度，因为道路是人们从住宅到学校、到办公室的空间移动的媒介，行人、车辆的最终目的并非“通过”而是“到达”，道路长度决定了路旁功能点的数量亦即交通者到达的机会。拓宽马路并未增加人们到达目的地的机会，而只是增加了道路断面流量。

道路的人均长度、轨道网和道路网的密度极大地影响交通效率。2008年东京都594万户人家中，住宅到最近公交站点500m以内者合计达到61.9%。市区任何地方，一般步行10分钟之内可以到达的站点在2个以上。

城市功能点规模、数量与空间组合

城市交通效率还与城市功能点的规模、数量和空间布局密切相关。我国城市空间大多由性质单纯的大块功能区组成，例如居民区、CBD、大学城、电子街，等等。我国商场、学校、医院等功能点单体规模大而总数少，在城市空间分布稀疏。以学校为例，2010年平均每所学校学生数量，北京接近东京的两倍（东京为512人、北京为991人）。行政区内每所学校覆盖的面积，北京为小学14.86km2、高中56.78km2、大学184.39km2、高等教育学校是93.77km2（2011年）。东京学校单体规模小而数量多，在城市空间的分布较为均衡，平均每所学校覆盖的面积是小学1.67km2，初中2.66 km2，高中5.03km2，大学（包括短期大学）11.70km2。以建成区比较的话，差距没有这么大，但同样是上学，北京学生得付出更多的空间移动。北京各类学生330万人，每天在城市形成庞大的交通量。再如饮食店，人类消费品中饮食需求频次最高，在各种交易行为中关于饮食的次数占比例最大，因此饮食店的数量、空间分布对于交通出行影响极大。东京都区部饮食店从业人员规模（人/店）8.50，从业者占区部就业人口总数的14.94%。从空间分布看，平均每km2有饮食店115.9家、饮食从业者985.8人（2009年）。北京未见详细统计，但仅从直观来看，无疑与东京有很大差距。北京饮食店单体规模大但总数少、空间分布不匀，人们为解决饮食问题得付出较多的交通代价，如果统计额外增加的交通量，可能是个惊人的数字。

解决北京城市交通拥堵的药方

交通是个包括安全、技术、管理、设施等方面的复杂系统，同时它的运行又受到城市这个更大更复杂系统的影响。历来拥堵治理政策大多局限于交通系统内，因而效果有限。必须改善城市这个大系统才能改善交通子系统。一出现交通拥堵就采取行政控制，依然是计划体制下的惯用手法，会引发诸多问题。根据上述分析，解决北京交通拥堵问题，应该从以下几个方面入手：

1.扩大城市建设用地供应

关于我国城市土地利用存在许多错误认识。例如认为“土地城市化”快于“人口城市化”、低密度开发造成土地浪费严重，等等。这些观点多数是简单读取统计数据而没有经过认真分析得出的。2012年，我国市辖区“城市建设用地占市区面积比重”为1.32%，北京为11.86%，天津为9.76%。多数统计、多数研究者把行政区面积当作“城市面积”，大大高估了城市用地规模和城市人均占地面积。到2014年末，我国设市城市的城区、县城、乡镇及镇乡级特殊区域合计建成区面积11.61万km2，占我国国土面积1.21%（日本城镇用地占国土8.5%），却居住着7.91亿人（户籍人口与流动人口之和），占总人口的57.83%，平均人口密度6813人/km2。如果不计乡镇数据，则有6.02亿人生活在6.99万km2的县城及以上建成区中，建成区平均人口密度达到8612人/km2。日本建设用地占国土比例为17%，而我国仅4%（2013年底）。众多人口生活在如此狭小的土地上，无论什么法子都无法解决城市交通拥堵问题，必须扩大城市建设用地的供应。

2.城市用地中扩大居住与交通用地比例

我国统计上所见“城市面积”很大，实际城市面积即建成区面积只占行政区面积很小的比例。2013年建成区面积占城市面积（市辖区面积或城区面积）的比重全国平均26.09%，北京为10.72%、天津为32.01%。建成区面积中，居住用地所占比例又很小。2012年“居住用地面积”占“城市建设用地面积”的比重，全国平均为30.87%，北京为28.44%、天津为27.01%。北京市城市建设用地面积1445km2中居住用地面积411km2，市辖区内居住用地上的平均密度达到49528人/km2！

交通运输用地占国土面积的比重，日本为12%（道路占3.6%、铁道与输变电占8.4%），而我国仅为0.26%。城市用地中居住、交通用地比重太低，无法适应汽车社会的到来。节约用地不能建立在牺牲市民居住舒适、交通便利的基础上，城市化以人为本，就应该首先满足百姓住与行的需求。2011年，我国审批城镇村建设用地371240.82公顷，其中交通运输用地仅占6.85%，而工矿仓储用地占40.93%（日本工业用地只占国土的0.4%）。同年，北京市供应土地总量2877.60公顷，其中工矿仓储用地占35.19%、商业服务业用地占15.96%、住宅用地占31.89%。

3.严格限制居住区单个规模和人口密度上限

人口过密是拥堵的根本原因。虽然在城市改造中曾疏解中心市区人口，但现有密度依然接近东京的两倍。而且开发的新城区、小区住宅楼高层化，居住区成为钢筋混凝土密林，导致居住密度超高，因此从城市建成区总体看，密度反而是升高了。北京东城区和西城区组成的核心区人口密度还在增长，2013年为23942人/km2，比2010年的23047人/km2多了895人。如今城市人均居住面积有了很大的提高，但是以公寓为主的密集居住形态没有改变。国外作为低生活质量象征的集合住宅，在我国一直是城市住宅的普遍形式，最近10来年更向高层发展。住宅集合化，相邻两户的间距被压缩至极限，因此我国城市居住区、建成区的人口密度也达到了极限。我国城市规划标准中居住区密度标准已经够高，实际上许多城市迁就开发商的要求而突破容积率限制。开发商的利益追求促使土地的最高强度开发，个别地块、单个项目都获得最高收益，但过度密集造成的负担却由社会承担，产生外部不经济。一个密度为4万人/km2的社区，若私家车普及率每千人100辆（北京东城区2010年已达到），仅常住人口需要的停车面积就占小区面积的12%，在首都功能核心区就把全部道路填满了。当前，建设部门为了节约用地而以各种措施推动高密度居住。今后，为了城市化的可持续性，必须以保障居住舒适、交通顺畅为目标，限制单个居住区规模和人口密度上限，不能以大范围平均的密度，而是以每个居住区的密度设置上限（譬如1.8万人/km2）。

4.以可达性为指标，建设稠密、开放的道路网

衡量道路网功能的标准应该是可达性，而不是通过量。应该缩小路幅、增加路网密度、尽量减少路旁阻隔设施，增加可达性，以提高交通效率。

5.让市场决定土地用途

在我国城市政策制定过程中，行政的力量和资本的力量起决定性作用，民主性不足。行政力量倾向于集中统一，房地产开发商追求规模效益，这些力量促进了由大块功能区构成城市空间现象的出现。人类社会无数实践证明，无论个别专家、市长如何神圣英明，人为规划安排的居住、商业、教育、医疗等的配置，正如计划经济体制中详细计算消费需求后安排生产，乡村官员为了百姓脱贫致富而指导（命令）农民种植、养殖等那样，动机可嘉而结果却很少令人满意。在城市土地的利用中，关于什么地段应该开设什么商店、某地块该怎样利用才有最大效益等事宜，由社会和市场去决定，结果会出现日本城市那样异质功能点紧凑混合的最佳结果，实现综合效益最大化。日本城市规划中，主要通过容积率控制建筑密度，以保证足够的防灾、通风、日照需要，对于土地用途主要是市场选择。这点值得参考借鉴。