南沙岛礁建设阴影下的中美关系

文/朱锋

近期美国在岛礁建设上频频对中国进行外交、政治和军事施压，无非是要拿岛礁建设“说事”：一是想吓退中国在南海的维权行动，以便使南沙部分岛礁被菲律宾、越南等国非法占领的事实得以永久化；二是担心中国南海岛礁建设的“军事化”威胁到未来美国在亚太地区的海空优势以及在整个地区的战略影响力。

南沙岛礁建设已经成为中美关系的紧张点。继2015年5月美国媒体报道说美国国防部官员扬言要派遣军舰进入中国在建岛礁12海里之后，7月，美国太平洋舰队司令斯威夫特乘坐巡逻机空中侦察南海和中国的岛礁建设区域。8月初，出席东盟地区安全论坛的美国国务卿克里再次强硬表示，中国在南海的岛礁建设不会改变美国在南海的“航行自由”，并敦促中国停止在建岛礁的“军事化”进程和停止美国一再声称的中国“单方面改变南海现状”的做法。伴随着中美南海争议的急剧升温，南海局势也吸引了世界的目光。2015年6月公布的《世界和平指数》报告书甚至把南海问题称之为今天“全球不安全状况的核心因素”。众所周知，大国关系是否稳定直接关系着全球和平大局，由此不难理解将可能导致中美军事冲突的南海危机视为全球安全核心的论调。问题是，美国既不是南海主权争议的当事国，中国外交部也一再声明“南海问题本不应该是中美双边问题”，那么美国当前积极插手和干预南海事务是何缘故？

美国缘何积极插手南海？

中国目前在南沙群岛进行的岛礁建设是在中国主权范围内的正常活动，合情合理合法。同时，中国的岛礁建设拥有多样化的用途，既可以改善长期守岛人员的生活条件，又可以用作防御性的军事设施，更可以为中国和南海周边国家加强南海资源调查、保护生态和环境、进行科学研究和人道主义搜救提供地区性“公共产品”。但在美国眼里，岛礁建设被扣上是中国“旨在改变南海现状的修正主义行为”、是中国密谋“吞并南海”、强迫南海邻国对中国“无力还手”的“坏行为”。因此，最近南海局势陡然紧张的根本原因，是美国一味狭隘地从地缘政治角度审视和考虑中国的南海岛礁建设、不惜夸大岛礁建设的军事价值、大肆炒作岛礁建设将“破坏地区稳定”的结果。

南海岛礁建设一开始并没有引起美国的高度关注。越南、菲律宾早在20世纪90年代初期就开始在南海非法占领中国岛礁，并进行填海增地、修建军事设施等活动。在南沙岛礁上修建了机场的国家和地区包括越南、菲律宾、马来西亚和台湾。对于这些国家和地区的举动，美国从来没有“发声”指责。2014年7月11日，美国东亚事务助理国务卿帮办福熙在华盛顿智库——美国国际与战略研究中心（CSIS）发表讲话时，呼吁南海主权争议各方实施“三冻结”——冻结所占岛礁的地理地貌、冻结在争议地区油气开发等问题上的单边行动、冻结对岛礁的扩大占领行动。福熙的“三冻结”建议的提出，显然是冲着中国而来。美国的“三冻结”提议自然遭到中国的拒绝。

随着中国南沙岛礁建设的深入，从2015年2月初开始，美国媒体开始集中报道岛礁建设的进程，惊呼岛礁建设的“速度”和“规模”。自3月中旬开始，美国对中国岛礁建设的外交施压明显上升。先是五角大楼新任国防部部长阿什顿·卡特在4月6日开始的日、韩之行时直接对中国的岛礁建设“定性”，强调这是中国“破坏”南海稳定、想要对岛礁主权争议采取强制行动的“危险举措”，并攻击中国正在将南海“军事化”。美国总统奥巴马也罕见地直接出面就岛礁建设发表评论。4月9日在牙买加参加美国-加勒比共同体峰会的奥巴马指责中国对弱小邻国“袒露肌肉和块头”，想要把和中国有争议的邻国“一肘子扫倒”，并强硬地攻击中国“以大欺小”。对于卡特和奥巴马的恶言恶语，中国政府当然进行了坚定地还击。

当地时间2015年7月21日，美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿拉塞尔在华盛顿发表演讲时表示，美军太平洋舰队司令斯威夫特近日搭机巡航南海一事“不是针对中国”。 图/CFP

近期美国在岛礁建设上频频对中国进行外交、政治和军事施压，无非是要拿岛礁建设“说事”，一是想阻止、吓退中国在南海的维权行动，甚至想要迫使中国改变现有的南海维权主张，以便使南沙部分岛礁被越南、菲律宾等国非法占领的事实得以合法化和永久化，最终实现遏制中国的海上力量存在延伸到南沙群岛的战略目的。二是担心中国南海岛礁建设的“军事化”威胁到未来美国在亚太地区的海空优势以及在整个地区的战略影响力。

美国近年来一直把中国海军力量的发展和中国的南海、东海政策，视为美国主导的东亚海上秩序所面临的重大挑战。中国海军力量近10年内的迅速强大，使美国军方对于中国海上军事力量发展有一种根深蒂固的不安全感。根本原因不是中国在多大程度上“威胁”到了美国，而是美国一直将二战后在亚太海域的绝对海空优势视为美国主导亚太地区的根基。

客观上讲，中国的海上军事力量建设尽管取得了长足的进步，但美国事实上依然对华保持了绝对领先优势。事实上，无论中国南海岛礁建设的未来军事用途如何，都不足以改变中美在西太平洋的军事力量对比，也不足以改变中国在南海的军事防御态势。但美国担心中国的造岛工程，从长远看会不断扩大中国在西太平洋的海上军事力量存在，“威胁”到美国二战后在亚太海空领域持续了70年的独霸地位。美国更担心中国的岛礁建设引起菲律宾和越南的紧张，如果无法给予其必要的安抚，将动摇美国作为亚太地区安全保障者的地位。

美国多管齐下干预南海局势

今后，美国对南海局势的插手和干预将长期化，南海问题事实上已经成为了中美在亚太战略力量竞争的重要场所。对此，我们必须要有清醒的认识。中美关系已经越来越难以避免“第三方因素”的干预和困扰。

美国目前干预和插手南海事务主要有三种做法：

首先，美国自己走到前台直接喊话，力图否定中国的南海主权主张的合法性，压迫中国在南海主权要求上作出实质性的让步。例如，中国的南海断续线是基于中国长期合法拥有南海岛礁的历史史实、战后的东亚国际秩序和一贯的国内法实践而形成的，是中国享有南海权益的法理和历史依据。但美国现在已经公开出面质疑、甚至否定南海断续线。2014年12月5日，美国国务院公布了名为《海上的限制》第143号报告，公开挑战和否定中国所宣布的南海断续线。2015年7月下旬，美国国务院东亚事务助理国务卿拉塞尔在华盛顿战略与国际研究中心的会议上明确表示，美国虽然对南海岛礁主权归属“不选边”，但对处理这些岛礁归属的方式和依据完全“选边”。美国主张“和平解决”和按照国际海洋法公约行事，对于中国宣布的南海断续线的历史沿革采取了不顾历史事实的否定立场。

其次，增加对南海的军事存在，帮助美国盟友提升军事力量，拉拢尽可能多的国家和美国一起干预南海事务，试图建立孤立中国南海政策主张的国际联盟。

2015年4月15日，美国宣布将在菲律宾的美军驻扎轮转基地从2个扩大到8个。5月20日，美国在夏威夷组织近20个亚太国家军方代表参加国际防务会议，商讨两栖作战部队联合行动，唯独不邀请中国代表到场。针对中国的岛礁建设，美国还拿出一系列后续的施压行动给中国看。2015年5月12日美国《华尔街日报》报道说，美国国防部正在考虑向南海派遣军舰，深入中国在建岛礁12海里之内，以显示美国在南海的“航行自由”。随后，美国媒体对《华尔街日报》的该报道进行了广泛转载。中国外交部发言人随即对这一新闻表达“严重关注”，并要求美国方面澄清其含义。就在5月12日当天，美国“沃斯堡号”濒海战斗舰巡弋南沙群岛，遭到了中国护卫舰“盐城号”的伴随航行。一旦美国军舰进入中国在建岛礁的12海里之内，中国必然做出必要的回应。但是，美国不会就此罢休，在未来依然会依仗自己先进的海空军力量，在南海建设针对中国的海上“威慑力量”。2015年8月29日，菲律宾媒体甚至声称，美国已经同意将为菲律宾在南海的行动提供“实时”军事保护。

再次，通过双边途径对中国施压，在中美高层会晤中将南海问题与中美关系的性质和状态挂钩，想要迫使中国直接让步。

从2015年2月以来，中美高层会谈的一大话题就是南海问题。美国军政高官在不同场合多次渲染中国在南海建岛行为的“危险性”，意图力压中国放弃建岛、放弃在岛礁上修建军事设施。对此，中方的立场是明确的。2015年7月，王毅部长在中美经济与战略对话之后的记者招待会上明确指出，中方维护国家主权的意志“坚如磐石”。

如何避免南海对峙升级？

南海问题上出现的中美军事紧张既不利于中美关系的健康发展，也不利于亚太地区的稳定与繁荣。一旦再度出现2001年4月那样的中美撞机事件或者海上撞舰事件，中美在南海发生局部军事冲突的可能性不能排除。避免中美南海争议持续升级、甚至恶化，两国都需要采取必要的措施管控分歧和争议。正如习近平国家主席8月28日在会见到访的美国国家安全事务助理赖斯时所表示的，中国愿意对中美之间的争议采取建设性的管控措施。

首先，南海问题及相关议题需要进入中美定期化和固定化的对话机制。

其次，两国的媒体都需要真实与合理地报道相关的活动和事件，而不是一味地夸大和渲染。

再次，美国需要管理好在南海周边的同盟国。菲律宾之所以自2012年1月开始违背《南海各方行为宣言》所要求的争议处置程序，单方面将与中国的主权争议提请国际司法诉讼，一再挑战中国所提出的双边对话建议，在很大程度上是因为美国在背后的支持、怂恿，甚至挑唆。目前，南海局势已经出现了典型的双重博弈态势——“大国间的战略博弈”和“小国的利益博弈”。以菲律宾为代表的南海主权声索国在美国强力干预南海局势的新战略态势下，不会放弃在南海问题上利用美国等国际势力来钳制中国的战略图谋。南海岛礁、资源与管辖权限的争夺从长期来看一定会加剧，难以出现稳定的局面。例如，自2015年7月12日开始，菲律宾军方开始抢修不断朽烂的、在仁爱礁上坐滩的军舰，并扬言该军舰仍属现役，一旦受到中国攻击，菲律宾将根据和美国的军事同盟条约来要求美国的军事支援。

最后，东盟国家有必要在南海稳定与合作问题上扮演更为积极的角色。东盟作为东南亚的次区域组织，在冷战后东南亚区域安全合作的“进程建设”和“制度建设”两个方面都扮演着重要的角色。“东盟中心主义”（ASEAN Centrality）受到了亚太国家的普遍尊重，也成为现有亚太秩序之下的务实选择。然后，2015年1月以来，随着岛礁建设的不断升温，南海局势紧张加剧，东盟并没有因此在南海问题的外交角力中发挥积极的作用。东盟首脑峰会于2015年4月28日发表的高度关注岛礁建设、并担心“影响区域稳定”的峰会声明，事实上是给中美岛礁建设的外交冲突“火上浇油”。在干预南海问题上，美国因为东盟的这一立场而变得更加有恃无恐。东盟究竟能够在南海和平、稳定和争议解决进程中发挥什么样的作用？中国欢迎东盟在南海问题上用统一的声音说话，问题是，东盟必须在南海问题上寻求能够发挥作用的空间，而不是沿用传统的套路——拉美国来制衡中国、同时又对美国说不要试图“遏制”中国。东盟应该有统一的声音，但东盟更需要有统一的立场。目前，东盟只是一味强调“南海各方行为准则”（COC）谈判的重要性。但是，美国军事介入南海主权争议，甚至不惜对中国采取军事挑衅和军事施压的方式来要求中国按照美国意志维持南海现状的做法，事实上已经破坏了COC谈判的初衷和目的。美国对南海事务的军事卷入越深，COC谈判就越是无法真正解决未来的南海稳定与和平问题。