经济转型进程中农村环境保护执法问题研究



经济转型进程中农村环境保护执法问题研究

刘彬1李胜凯2

1.河北大学 河北保定 071000 2.北京化工大学 北京 100000

[摘要]党的十八大报告提出，要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。当前，城市和农村的环境污染日益严重，高速城镇化给农村带来经济效益的同时，也引起了生态和环境的恶化。农村环境执法作为生态建设的有效实现手段和重要组成部分，愈发突显出在环境保护工作上的重要性。

[关键词]农村；环境保护；环境执法

当中国人的口头语从“吃饭了吗”变化成“今天雾霾指数又报表了”了的时候，说明环境问题已然成为目前经济建设中的突出问题。生态保护成为当前环境保护工作的主要内容和前进方向。农村地区工业企业危害气体排放量、农村地区水泥等高污染企业数量等各项指标显示，目前我国农村地区环境破坏已经达到严重程度。可是，农村环境污染面积广泛、区域污染治理不平衡、环境保护管理滞后等因素，导致农村地区生态和环境得不到有效改善，农村环境执法工作面临严重挑战。

一、经济转型中农村环境保护执法工作存在的问题

（一）农村执法主体缺位

工作量大，业务人员少是制约农村环境保护执法工作开展的重要原因。“在我国很多地区的基层单位，各乡镇虽然建立了环保所，但是工作人员寥寥无几。面对逐年增加的环保任务，业务量与环保人员数量形成强烈对比。环境执法人员奔波于处理各项繁重的现实任务之间，很难集中精力将工作重点转移到农村环境执法上去。”①除此之外，农村地区范围大，污染点分布广泛并且分散，致使针对农村环境保护的监察职能不能有效纳入到农村日常环境执法巡查的体系中，造成农村环境保护执法工作的相对滞后。

（二）环保机构职权分工不明确，降低行政效率

我国政府机构中，负责农村环境治理的机构有环保部、农业部、水利部、建设部以及林业部等多个部门。但是现实中农村环境破坏可能会产生在任何一个领域而法律对具体的污染事件并没有做出明确的规定。比如对于农村秸秆问题的监管，现实中职权部门往往存在着“九龙治水”的尴尬现象。水域中与陆地上的是不同部门管理，二氧化硫与一氧化碳的排放量是不同部门管理以至于出现秸秆焚烧同一事件，焚烧位置不同导致监管机构不同的可笑现象。执法主体众多但是分工不明确，导致各个部门之间相互扯皮，不仅浪费了行政资源，而且不能有效发挥至全解决现实问题。

（三）环保执法部门受制于地方政府，行政干预影响大

地方政府政绩考核以GDP为标准是我国近年来环境问题频发的主要行政原因，虽然十八大以后明确提出转变经济发展模式，把环境治理作为政府考核的标准之一，但是，地方政府在中国现阶段的目标仍然是发展经济，这是我国的基本国策，环保部门的宗旨在这方面与政府产生矛盾。这导致环保部门经常因为“阻碍地方经济有效发展”而不受重视。作为政府的基本职能部门之一，环保机构没有管理的独立性，其行使职权的首要依据是地方政府首长意志及地方政策而并非法律规定。在实际操作过程中，有关部门受制各方干预，不能完全履行对农村环境保护的统一监管职能，只能在自身职权范围内利用有限的条件来开展部分执法工作。

二、对于改革我国农村环境保护执法体系的探讨

要加强农村环保工作，深入推进环境污染治理工作，发挥环境保护执法在农村中的作用，就要改变我国目前存在的基层环保执法体系。

（一）完善基层环境保护执法体制建设

建立县级以下的乡镇环境保护机构，增加相关人员配置。把农村环境保护监察纳入到工作职能中。上级环保部门统一部署，下级执行部门根据本地区具体情况灵活执法。首先制定详细的年度月度工作计划，明确实施目标。各基层环保站应该对照工作计划和进度定期开展环境监察，增加执法频次和力度。解决主体缺位现象是强化环境执法整治力度的有效方法。在具体方法上，加大农村环境巡查力度。建立健全相应的巡查机制。实现环境监察在农村地区的全面覆盖。通过日常定期巡查，发现农村污染源头，避免环境突发性事件的发生。同时，将农村环境保护执法制度化，规范化。通过长时间对农村涉污单位开展定期或不定期检查，把污染隐患扼杀于萌芽之中，防止污染扩大。对涉污单位进行严厉的处罚和教育，逼迫污染单位进行设备更新，逐渐树立企业的环保意识和社会责任感。

（二）建立健全基层环保制度，实现联合执法

效仿西方发达国家，如美国的大环保制度。在基层地区建立健全农村环境保护的联动机制。各涉农部门之间要建立起一套切实可行有效的行动方案，分工合作，相互配合。避免出现九龙治水互相扯皮的不作为现象。首先，要充分发挥农村基层群众自治组织在环境治理中的作用。农村基层群众自治组织发动群众、组织群众进行环境保护工作具有先天优势。鼓励群众提供污染资料和线索。依托基层组织定期开展环保教育，选拔和奖励环保能手，逐渐培养村民环保意识。其次，各部门之间要建立起一套信息沟通的有效机制。避免出现信息传达不畅的问题。在此，可以尝试多种机制的应用方式，选出最适合该地区的机制。比如，效仿国务院领导小组方式，由县级常委或副县长领衔成立工作组，整合本县环保、水利、建设等部门，成立常态的联合执法。下级将信息直接传达给环保小组办公室，由工作组组长负责分配各个机构的具体任务，实现各部门联动。这样不仅有效整合了行政执法资源，也大大提高了工作效率。由单一行动发展为整合力量，集中资源办大事。

（三）完善环保立法，发挥司法保障协助作用

环保部门作为政府部门的组成部分，直接受政府领导。在环保领域出现政府的行政干预是不可避免的。此时，需要在立法层面解决这种矛盾，用立法限制行政权力的作用范围。目前，我国已经形成了相对完整的环境保护法体系。我国已经制定了9部环境保护法、15部自然资源法；批准和签署51项多边国际环境条约、1600余件各地环境规章。其中，关于环境保护纠纷解决的相关法律、法规在我国还不完善，有待立法机关进行立法。此外，关于司法保障的协助作用，应该健全简化公益诉讼程序。现行公益诉讼在法院立案范围、前提条件、主体要件以及诉讼请求和举证程序等方面存在问题和争议，不利于环境公益诉讼的提起。不过，2014年我国贵州省出现环境诉讼专门法庭，受理跨区域环境公益诉讼。这是我国环境法治上的进步。

参考文献

[1]曹明德著.生态法原理[M].北京:人民大学出版社,2002年8月版

[2]胡静著.环境法的正当性与制度选择[M].北京:知识产权出版社,2009年第1版[3]庄新文.开展环境执法联动的实践与探索[J].环境科技,2013年06期[4]周生贤.中国特色生态文明建设的理论创新和实践[J].中国环境管理,2012(05)

[5]王庆霞.中国农村环境突发事件现状及原因分析[J].环境污染与防治,2012年(03)

1刘彬（1989—），男，汉族，河北沧州，法律硕士，单位：河北大学政法学院，研究方向：民事诉讼法。

作者简介