行动中的协商民主

■李凡

行动中的协商民主

■李凡

协商民主是中国民主政治发展的一个重要内容，也是中国治理改革的一个重要部分。中共十八大和十八届三中全会提出推进协商民主广泛多层制度化发展。今年初，中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见中，对如何构建程序合理、环节完整的协商民主体系，提出详细意见。

协商民主和中国民主发展、中国治理改革是紧密联系在一起的。多年前世界银行和联合国煞费心机地提出“治理”这样一个全世界各国政府都可以应用的概念，因为世界上还有些国家不是民主国家，所以联合国就用一个“治理”概念来加以代替。特别是在治理改革当中提出善治，善治就包含民主内容。这就需要政府公共政策、行政过程和社会紧密联系在一起，公共政策要由国家与社会协商产生这样的内容，隐含了协商民主的概念在里面。当然，对民主的解释有很多，而我们现在所谈的协商民主更强调在公共行政、公共政策和政府行使权力过程中，进行多方商量，要有咨询、讨论、妥协、互动等内容。这样，协商民主在中国就有了一个应用、发展空间，尤其是在当前一些地方政府与百姓缺乏信任的状态下，协商民主更有它的现实意义。因此，协商民主应该是让国家与社会、政府与人民面对面地坐下来，讨论存在的问题，建立一套对话机制。

根据中国现状和各地多年努力创新的结果，一些可以归结为协商民主的案例在不断出现，例如浙江温岭的民主恳谈、上海闵行区的人大预算改革、广东乌坎事件的处理方式、北京麦子店街道参与式预算改革等，都可以归结到协商民主范围之内。当然，这样的例子还有很多，可以不断归纳和总结。依据这样一种基本情况，我提出制度、程序、议题、方法、政策和绩效6个方面内容，总结各地出现的协商民主经验，这也是未来在中国推动协商民主，把协商民主落到实处所必须关注的几个重要环节。

第一是制度。协商民主一定要有制度，一个什么样的制度可以在中国适合协商民主的发展呢？从实际案例当中可以看到，像闵行和温岭所推动

的公共预算改革是利用现行的人民代表大会制度，这是一个比较好的协商民主可以依托的制度；在乌坎例子中可以看到利用现存的村委会制度；在麦子店是利用现存制度，又加以一种创新，在居委会之上成立一个新的组织机构；顺德在当地推动各种政策的咨询过程中，充分利用现在日益发达的社会组织。可以看到，在协商民主推动过程中需要一种制度条件。当然，现在中央比较强调协商民主应该更好地利用政协组织，但是在我们的案例当中还没有看到，希望未来可以看到这方面的案例。协商民主发展过程中所需要的制度，有些是可以利用现存的，有些是可以创新的，或者是几种现有制度互相结合的方式。

第二是程序。在协商民主过程中程序非常重要，应该说是成败的关键。但是在实践中也看到，很多地方政府对于程序不关注，或者感到麻烦。推动民主要有时间，一个程序要搞几个月，地方政府就认为是一件非常复杂和浪费时间的事情。但是在成功案例当中，程序是非常重要的，程序公正保证结果公正，保证结果能够适合社会各方面需要，是能达到这样一个结果的必要条件。按照程序走，可能一些原来设想的结果会发生变化。所以程序是必须关注的，是在协商民主推动过程中一个非常重要的环节。

第三是议题。在实践中特别是公共行政过程中，议题选择非常重要。在温岭民主恳谈发展过程中，到2005年的时候，下一步民主恳谈怎么走，温岭选择了政府预算。现在看来这个议题选得非常成功，因为预算是政府和百姓都关注的问题。如果在推动协商民主过程中只关注政府的事情，或者只关注社会的问题，政府与社会之间没有关于议题的共同交集，这个协商会遇到很大问题。当时温岭选择预算，并且是在人大制度当中来推动预算改革，迄今为止做了10年，取得了非常大的成功。可见，议题的选择在协商民主当中非常重要。当然，可以看到在议题选择中，政府占据主动地位，基本是可以控制议题的。政府要重视议题选择，但不要只偏好于自己喜欢的议题，而要更多考虑社会大众，要照顾到社会的想法。

第四是方法。协商民主怎么搞，坐下来以后怎么谈是一个很重要问题。在麦子店预算改革当中，采用了罗伯特议事规则的一些做法，取得一些成功，当然也没有完全照抄，因为罗伯特议事规则是非常复杂的一个方法。社区参与行动服务中心负责人，在推动社区协商过程中有一种方法叫做开放空间，这个方法可以使大家公平地坐下来面对面商量问题，一些重要问题和一些不重要问题都可以不加忽略地拿出来讨论，这样可以关注社会各个方面的问题。这些方法虽然都源于国外，但是在中国实践当中都在应用。一个很重要的问题是，政府和社会双方在坐下来的时候，要有一个公开公平、互相尊重、让人讲话的环境。对于政府来讲，要不怕社会批评。这一点在温岭实践当中可以看到，温岭农民如果对政府很不高兴的话，当着地方官员的面骂两句，官员也只是笑笑而已。这在其他地方看不到，甚至于一些地方政府

连人大代表的面都不敢见，担心人大代表会让他们下不了台，提出一些他们没有办法回答的问题。这样就造成了地方政府与社会之间的互不信任。中国社会上的问题特别是地方政府和百姓之间的问题，很多是由于误解产生的，如果双方能够坐下来面对面地谈，让大家把意见都表达出来的话，很多误解可以消除。所以在协商民主的方法当中，最重要的就是政府与百姓坦诚相见，面对面对话。

第五是政策。所谓政策，就是公共政策。公共政策包含两个基本定义，一是为公共利益，二是和公众协商。这些年来之所以在预算改革上协商民主取得很大成功，就是因为将一个地方的预算过程看成是公共政策建立过程，社会与政府在预算问题上可以坦诚交换意见，让社会讲话。这样的结果，对社会各个方面都产生了非常好的效果。所以，协商民主过程实际就是一个公共政策产生过程，这个政策要为社会服务，让社会参与。

第六是绩效。绩效就是协商民主会产生一个什么样的结果。关键是建立一种政府与百姓（国家与社会）之间的互动过程，能够不断地把这种协商形式推动下去。这就要求政府对社会要求做出回应，社会也要对政府加以理解，加强双方之间的互动，最终取得互信，这是协商民主能达到的最好结果。如果能够达到这种互动结果，即便一些具体的政策效果可能不是非常好，但只要这种互动过程能够建立，就是一种最好的协商民主结果。在这样的过程当中，政府逐渐变成负责任的政府，一个可以课责的政府，政府未来的决策将会透明、公开和开放。

（作者为世界与中国研究所所长）