户籍改革到底难在哪

户籍改革，看上去是很小的一个领域，其实对于中国经济持续发展，对于中国经济的竞争力，都是非常重要的。

由于户籍问题，市民化没法实现，导致两种极端的现象：一是市民化意愿不强；二是户籍化能力不足，虽然想市民化，但城市发展空间有限，成本太高。在这种情况下，大量留在城市里面的外来人口，事实上是短暂的在城市里面，并没有真正把自己作为城市一份子，這就导致在城市内部有户籍人口、非户籍人口，产生一种二元社会分割。

在全球化情况下，市民化不彻底，劳动力没法充分地从农村流动到城市里面，这会导致什么呢？那就是前几年热烈讨论的刘易斯拐点问题，中国过早面临劳动力成本的上升。全球化时代，要参与全球竞争，如果劳动力成本增长过快，中国国际竞争力就要下降。以前可以靠低成本来占领全球市场，但成本上升以后，这样的路就走不下去了。

不管怎么样，随着农村潜在劳动力越来越少，成本上升是早晚的事情。大量制造业人员人力资本的提升非常重要，而这又跟户籍有关。有了户籍，给他们提供更好的公共服务，使这些外来人口，包括他们的子女，人力资本有了明显提升以后，他们在城市未来的前景、就业机会、收入上升空间才会更加广阔。

这些背后都跟户籍制度有关系。现阶段，中国不可能不考虑城市化规律，不可能不考虑全球化带来的产业竞争，不可能不考虑怎么样从中国制造变成中国创造，提高技术含量，进行产业升级。所有这些东西，都会涉及中国经济持续增长。所谓的跨越中等收入陷阱，户籍改革是很重要的切入口。所以，户籍制度改革，不止是户籍的那一点点事情。

户籍改革到底难在哪

从现实操作角度讲，户籍改革到底难在哪里，不妨看看户籍制度改革历史。以前的户籍简直像一面墙，因为：没有户籍制度就没法进城，我把它称作地理上的分割。再后面一个层次，其实是劳动力市场分割，劳动力市场上外来人口跟本地人口同样的岗位工资不一样，外来人口还得交外来人员管理费，这个管理费收了去充实本地人社保基金，这是劳动力市场上的户籍分割。现在这种现象已经没有了。现在是哪种意义上的分割呢？我把它称之为社会意义的分割，同样的人、同样的纳税，但是享受的本地公共服务待遇不一样。另外还有政治权利、地位上的分割。

所以，从地理上分割被打破，可以看到，城市为什么要改这个东西，为什么允许外来人口进来，因为城市需要。最开始缺乏建筑工人，后来缺乏产业工人，这完全站在城市角度考虑问题。现在之所以觉得户籍制度改革难，也是站在本地人角度，担心抢本地人的好处。什么好处呢？最重要是两类：第一是教育资源，这是最关键的，担心本地优质教育资源被外来人口分享；第二是保障性政策，如果外来人口能够享受本地的政策，比如说，低保、保障房政策。强调这两点的同时，也需要指出，有时候对外来人口的排斥，不止是担心资源被分享，很多时候纯粹是一种心理上的排斥。

第二种担心，担心城市承载力有限，城市容纳不了这么多人。土地资源、水资源是有限的。土地资源、水资源实际是物理承载力，一个地方、一个城市，不可能水不够喝了，还会有人进来。因为这个临界点到来之前，价格机制、市场的运作，一定能够产生一些价格上的反应，使得人口达到一个平衡。比如说，土地资源很稀缺，如果随着人不断进来的，房价一定会上涨，涨到一定程度，不会有人再进来的。

问题在于城市现有的户籍人口，由于外来人口进入导致价格上升的承受能力不一样，这里面会有受损者。那些本来不是很有竞争力的人，由于外来人口进入，生活成本上升，可能会受损。但是从资源匹配角度来讲，难道这样受损的人，就不应该迁到别的城市去住呢？真正有竞争能力的城市体系，就应该这样形成的，不同的人寻找适合自己的城市，你有竞争力，你待在城市里，支付很高的成本；你没有竞争力，没有找到足够负担你生活成本的工作，你去找一些小的城市。问题在哪里？流动成本太高的，特别是地区之间公共服务水平还是差很多，所以很多人不愿意离开，这里面包括公共服务衔接问题。

即便如此，在外来人口不断进入大城市过程中间，其实本地人享受到一个好处：住房升值。大量外地人落户，产生住房需求，产生就业，产生竞争力，导致的好处就是房价升，所以这种排斥心态其实是不应该有的。

还有一种担心，怕城市拥挤，最明显的就是交通。比较北京跟上海，或者上海跟东京，会发现城市拥挤跟城市治理水平有关。上海比北京好一点的，但跟东京一比，东京的地铁系统更发达。随着城市治理能力提高，这个拥堵是可以解决。不能说因为治理能力有限，就不允许顺应市场力量，而使城市规模扩大。

还有一种担心，怕外来人口无序进入会导致城市贫民窟。贫民窟是怎么产生的？像拉美、非洲，由于城市和乡村存在着巨大发展差距，同时城市又是在一些公共服务上排斥外来人口的，所以才会导致贫民窟的产生。从这个角度，如果户籍能够更加开放，则能够使得城市化更加可持续、速度更加快，真正做到市民化。而在城市化过程中，有利于缩小城乡差距，当农村变得更好的，谁还愿意待在贫民窟里面，这本身可以消除贫民窟现象。

户籍制度改革怎么改

户籍制度必须要改革，那怎么改，又有这些障碍在里面，怎么突破呢？

第一，扩大公共服务。有些公共服务完全可以扩大的，户籍不是提供某些公共服务的充分条件。举个例子，住房、保障房，完全在可以在户籍基础上，加上就业的时间、缴纳社保的时间一些条件，然后提供保障房的资源。另外，像教育，一旦获得户籍，就应该给人家，就算不给户籍，只要在这边有就业，是常住人口，就应该让他享受本地的教育资源。

第二，住房公共服务提供，完全根据各个地方能力进行有差异的提供，有能力可以提供好一点，门槛可以低一点，完全可以有差异化选择。另外，中央政府其实有责任做到公共服务在跨地区之间适度的平衡。如果地区公共服务水平差距很大，大城市、特大城市压力很大，因为都想来分享公共服务。地方政府做这些事情的同时，中央政府应该通过制度安排，适度平衡地区间公共服务水平。但是，中央政府在这点做得不够，比如义务教育，很多交给地方政府来做，地方政府由于财力在地区间差异很多，越落后地区，义务教育提供的水平层次越低，这个中央政府应该承担起责任。

第三，完善付费机制。比如说，农民工在这里就业、纳税，这就是他对城市的贡献，他充实城市的社保，这就是一种付费机制，就应该让他分享一些公共服务。

最后，这些措施实施应先易后难，先从简单做起，比如说，异地高考很难，就应先放开全国性高校，教育部的高校是全国人民税收支持的，为什么一定要保护本地考生，先把这个放开，地方高校再慢慢来。第二个，职业教育，因为职业教育层次比较低，大城市家长不愿意把小孩送到职业教育里面，既然没有阻力，为什么不放开？在放开的同时把职业教育水平搞上去。提高职业教育的水平，恐怕不止是现有的高校去改革，更加重要的是允许国内资金、民间资金，包括国外职业教育非常成熟体系的国家来办学。

对于保障性的政策，比如保障房，这个比较难，要一步步来。在这一点给住房承租人同样的权利，不能说有个房产证，房产证有我的名字，才可以让小孩念书。租房子的应该同样有权利。

如果户籍制度改革能够推进，让更多人享受本地公共服务，让城市人口多样化，让他们能够实现市民化，能够有相应的公共意识提升，这对市民社会建立是非常有好处的。

再接下来我们应该做什么呢？选举、人大代表的产生，应该真正做到常住人口，这个时候不止是户籍人口影响政策，户籍取消以后，其实没有外来人口的概念，那些人他们有利益诉求的表达机制，这就做到政治层面的城乡融合，这有必要进一步做实。当这些东西做到之后，再接下来地方政府在决策的时候，考虑的不是GDP，其实应该是这里面有个制度变化，中央政府不再用GDP考核政府，而应该是哪个地方政府，它的服务更能获得本地老百姓的支持，能够让本地老百姓对他很满意，然后他才能晋升，这样地方政府就不是对上负责，而是对下负责；而且不仅对户籍人口负责，是对所有常住人口负责，这样本地政策的出台，更加能够考虑全部常住人口利益，使得这个机制，社会能够变得更加和谐（本文根据陈钊教授演讲整理，有删节）。（整理/易欣）

编辑：程新友 jcfycxy@sina.com