严格落实国企党组织“两个责任”筑起国企党风廉政建设的长效机制

崔建周

十八届中央纪委三次全会进一步创新了党风廉政建设的体制机制，明确提出了“两个责任”的党风廉政建设责任框架，要求各级党委（党组）在党风廉政建设中担负主体责任，纪委（纪检组）担负监督责任。“两个责任”的提出明晰了“谁来抓党风廉政建设”“党风廉政建设应追究谁的责任”这一最基础、最核心的问题，进而为长期、持续地抓好党风廉政建设奠定了基础。从理论上讲，国有企业党组织及其纪检监督机构也应该按照中央的要求和部署全面履行“两个责任”。但在实践中，却因其生产经营活动、企业治理结构等的特殊性导致主体责任落实存在诸多的制约性因素，导致国有企业党组织在落实全面从严治党责任方面存在的问题更为突出、要求更为紧迫。

“两个责任”明确了国企党组织的职责责任

在国有企业中建立党的基层组织，既是由国有企业的性质所决定的，也是由党的组织方式和活动方式所决定的。按照党章要求，国有企业的基层党组织是全覆盖的。事实证明，国有企业的党组织在推动企业贯彻落实党的路线方针政策，保障企业的改革发展稳定，凝聚国有企业员工队伍方面发挥了不可替代的作用。“两个责任”的提出既进一步明确了国有企业党组织的职责责任，也为国有企业的健康发展夯实了组织保证。

（一）国有企业党组织履行“两个责任”是坚持党的政治领导的重要标志

国有企业在中国特色社会主义市场经济体系中起着支柱作用、骨干作用，既承担着推动发展、吸纳就业的经济责任，也承担着保证市场经济的社会主义方向、传导国家的宏观经济政策的政治责任。也正是基于这样的原因，坚持党对国有企业的政治领导就成为一个任何时候都不能动摇的重大原则问题。所谓党的政治领导，就是党组织在国有企业中要发挥政治核心作用，主动参与企业决策、积极执行党和国家的政策、监督企业的生产经营活动、组织管理企业的党员队伍。但是无论是理论层面还是实践层面，在关于国有企业党组织职能职责的研究操作中都十分注重如何参与企业决策、如何“围绕中心、服务大局”等方面，而相对地忽略了国有企业党组织在党风廉政建设方面的职责。党要管党、从严治党是我们党一贯坚持的原则，管住党员干部的作风则是管党治党的重要内容，也是确保党的领导的基本条件。国有企业中既有大量的普通党员，也有为数不少的干部党员，更存在着种种违反党纪国法的现象。对于国有企业党员干部中存在的问题，如果党组织不管不问，既必然有损党的形象，也不利于国有企业的健康发展，更偏离了党要管党的基本原则。因此，国有企业党组织履行“两个责任”，加强国有企业的党风廉政建设，无疑是坚持党对国有企业政治领导的重要标志。

（二）国有企业党组织履行“两个责任”是完善中国特色国有企业治理结构的重要途径

在借鉴国外的委托—代理理论的基础上，国有企业经过三十多年的改革发展逐步形成了富有特色的企业治理结构。中国特色的国有企业治理结构可以从内外两个层面来认识考察：从外部来看，以隶属于各级政府的国有资产管理委员会（行使出资人职责）——国有资产运营公司（集团公司，主要从事享有资产收益、实行重大的决策、选择经营管理者等事务）——国有企业（基本的生产经营单位）等三级组织构成基本框架的国有资产管理体制（可称为外部治理形式），从而自上而下地、由政府而企业地通过管资产、管人员等途径来对国有企业的具体运行进行控制和治理；从内部来看，主要形成了董事会、监事会、经理层、党委会（目前仍未能充分发挥作用）及包括职代会、股东大会等在内的内部治理结构。但在这一治理模式中毫无疑问地忽略了两个问题：一是中国共产党作为执政党，对其党员干部有着不同于普通公民的要求，而如何对在国有企业工作的党员干部进行管理和监督的问题并没有完全纳入企业治理结构的视野，即便纳入也被认为是不符合西方企业治理理论的“怪胎”；二是国有资产的公共属性与基于私有财产基础上形成的委托代理理论并不能完全相容，无论是大股东、董事长还是监事会成员、股东会成员并不完全是事实上的出资人，很多是党组织选聘的有一定职级的干部，这就为形成“可能的侵吞国有资产的合谋”创造了条件。因此，在中国的国有企业治理结构中必须纳入党组织的监督执纪，这既是由于国有企业负责人绝大多数都是党员，也是由于国有资产本质上是全民所有的性质所决定的。

（三）国有企业党组织履行“两个责任”是有效防止国有资产流失的基本保障

确保国有资产保值增值，防止国有资产流失不仅有经济的意义，更有政治的意义。从一定意义上说，能否实现国有资产的保值增值已经成为衡量中国特色社会主义市场经济道路成败的重要标志，成为衡量中国改革开放道路成败的重要标志。毫无疑问，国有资产在改革开放之后无论是其数量和质量乃至于对市场的控制力、影响力都有了显著的进步。但也不容忽视，在改革开放进程中，也有部分国有产权、国有资产权益和国有收益或者被部分人主观故意毁损、肆意浪费，或者被部分人通过种种手段转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，造成了大量的国有资产流失。造成这一现象的原因固然有体制机制转轨的客观环境因素，但更重要的则是由于部分国有资产的实际经营管理者的有意识的化公为私、损公肥私行为。尤其需要探究的是，这些造成国有资产流失的违法犯罪行为并不是在短时间内完成的，而是需要经过长时间的运作才能实现，但为什么在这一相对长的过程中这些腐败行为不能被及时发现呢？毫无疑问，近在咫尺的企业内部党组织没有充分发挥监督执纪作用甚至放纵或参与是重要原因。保证国有资产保值增值必须强化对国有企业经营管理人员的监督，必须强化对国有资产经营管理活动的监督。但是由于过去监督主体不明确，导致对国有企业及经营管理人员的监督不到位。“两个责任”的明确，为国有企业党组织履行监督党员干部职责提供了法理上的依据，亦从责任追究的倒逼机制上形成了对党组织及其负责人的监督压力，从而有助于保证国有资产的保值增值。

制约国企党组织履行“两个责任”的主要因素

为有效遏制廉洁风险的发生，严明公司纪律，有效发挥问责制度的惩戒警示作用，全年省、市两级公司问责处理18人，其中，撤销职务2人，警告2人，记大过2人，并处经济处罚16人。收到较好警示效果。但是我们还必须清醒地认识到，制约分公司党委履行责任的深层次难题仍有待进一步破解。一般来讲，国有企业党组织负责人对抓党建都倾注了比较多的心血，在日常工作中对发展党员、开展组织生活等党务工作较为关注，但对于履行党风廉政建设普遍抓得不紧、管得不多。之所以造成这一现象，则是主客观因素共同作用的结果。

（一）交叉任职、一岗双责情况下的工作重心偏移。为了便于将党建工作与企业生产经营活动一道部署、一同落实，防止党建工作在实际运行中缺乏权威，缺少足够的人财物的配合，很多国有企业采用了董事长兼任党委书记（一岗双责）或者是党委、董事会、经理层多方交叉任职的做法。但是交叉任职、一岗双责的实践效果更多地体现在党委参与企业经营决策方面，也即这一方式有效增强了党组织参与企业的生产经营活动的能力。虽然也提高了党组织负责人在企业中的地位，理论上使得党的建设各项工作能够更加有效地开展，但在党风廉政建设方面效果并不十分突出。原因在于，作为以生产经营为主要活动内容的国有企业，因参与企业决策而导致的种种物质或精神的效益远远高于从事党务工作的效益；再加上党务工作相对较“软”，没有硬性考核指标，做与不做、用心做与不用心做的差别并不十分明显。所以，在实践中无论是交叉任职还是一岗双责，对于原属于企业经营管理层的人员而言在很大程度上是增添了一道“党的光环”；对于原属于党组织的人员而言则是有了参与企业生产经营的机会，党务工作在企业全部活动中的分量并没有得到预期的提升，反而引起党务工作者工作注意力的进一步偏转。

（二）党务工作者及纪检工作人员的思想认识片面。我们调查发现，个别分支机构特别是市级分公司，对党风廉政建设的长期性、复杂性认识不足，党委主体责任和班子成员“一岗双责”的履行需进一步加强，个别基层公司党建工作薄弱，党组织的战斗堡垒作用、党员的先锋模范作用有待进一步发挥。对员工的关爱不到位，同心家园建设在个别地方走了形式。具体来说，主要有如下的一些错误认识：1、如上所述，党务工作在国有企业的工作布局中被定性为“二线”工作，不直接创造利润反而需要花费时间、占用人力、耗费财物，无论开展什么活动都需要别的单位的协作协助，由此就导致党务工作者在企业中有低人一等的感觉。这样的心理认识就很难积极主动地开展各项党务活动，更谈不上主动开展党风廉政建设活动。2、一些党组织负责人和纪检工作干部有熟人心理，认为大家多年在一个企业共事，甚至几代人都在一起工作，都是低头不见抬头见。如果针对一些违反党风廉政建设的干部职工进行惩处，有可能影响自己在企业中的人际关系。3、“自己人不能搞自己人”，党员干部的违纪违法问题应该由上级纪委或者是司法机关去查处。作为本企业的纪检人员查处本单位的干部职工，不仅无助于企业的健康发展，而且要给企业抹黑，影响企业正常的生产经营活动。4、在市场经济条件下，一些违法乱纪行为是开展企业生产经营活动所必需的，如果严格按照党纪国法来办，则势必要影响企业的发展，造成企业内部动荡、利润下降，所以执纪监督要为企业生产经营的大局让步。

（三）党组织（包括纪检监察机构）的监督执纪手段不足。具体来说主要有如下几个方面：一是机构设置不健全。很多国有企业党组织设置中虽然也有纪检监察机构，但专职工作人员不足、专业性不强，往往是领导随意配置，甚至有些是属于领导的“关怀”之后的任命。在一些企业中，包括纪检在内的专职党务工作人员不过两三人，应付日常的活动就已经疲于奔命，根本没有精力从事履行党风廉政建设的主体责任的具体工作。以山西省分公司的情况为例，都没有设立专门的纪检监察机构，都属于合署办公模式。纪委书记都是兼职，除了纪检巡视等工作外还分管其他工作，而在137名纪检监察人员中共有124名属于兼职。二是缺乏开展执纪监督工作的途径。普通的党组织工作人员（纪检工作人员）缺乏参与、了解企业生产经营活动的渠道，对于企业的“三重一大”无从了解，不能及时介入诸如经济审计、合同审查、质量审核、账目查阅等容易发现问题和线索的工作环节中。三是工作手段单一。国有企业党组织及纪检机构在执纪监督方面缺乏明确具体的规定，再加上人员有限、专业知识储备不足，导致在具体的纪律审查、执法执纪过程中既没有一定的强制手段，也不具备对违纪行为定性处罚和责任追究的能力，因此只能从事一些党风廉政宣传教育的工作。四是权威缺失。无论是经费审批还是人员任命，企业党委、纪检机构都缺乏足够的独立性，都需要依靠企业经营管理层的支持和配合。因此开展党风廉政建设工作需要获得企业经营管理层的重视和关心，否则有可能受到种种的制约。这就导致国有企业党组织的执纪监督工作较为被动，很难主动履职尽责。

形成严格落实“两个责任”的长效机制

国有企业党组织落实“两个责任”，有助于避免外部监督过远、解决内部监督过软的问题，从而切实实现“抓早抓小”的目标，有助于构筑国有企业党风廉政建设的长效机制。

（一）转变思想观念是基础

思想是行动的先导。国有企业党组织要切实履行“两个责任”，党组织负责人和纪检工作人员必须首先要转变观念。第一，要切实树立党要管党、从严治党的理念。党的执政地位既不是与生俱来的，更不是一劳永逸的。党风问题、腐败问题关系党的生死存亡。如果放任各种消极腐败现象蔓延，势必破坏党的执政合法性。当前部分党员干部身上发生的作风不纯、贪腐腐败现象已经严重侵蚀了党和人民群众的血肉联系。作为一个拥有8500多万党员的大党要想长期稳固地执政，必须首先管好自己的党员干部。如果连自己都管不好，党就有可能失去治国理政的资格。第二，要切实树立抓好党风是本职、抓不好党风是失职、不抓党风是渎职的观念。管党治党需要落实到各级党组织和纪律检查机构肩上。抓好党风廉政建设则是管党治党的重要内容。作为党组织的负责人和纪检工作人员必须牢固树立起责任意识。第三，要切实树立市场经济是法治经济的观念。只有所有的经济活动主体都能在法律法规框架内开展生产经营才能真正实现市场配置资源的决定性作用。国有企业员工所发生的贪腐行为个别的虽然可能在短期内给企业带来利润，但任何违法乱纪行为必然损坏企业的形象、破坏市场规则、搅乱市场秩序。因此，要高度重视国有企业党务工作者的思想建设工作，常态化、针对性地开展企业党组织负责人、企业纪检工作队伍的教育培训，强化他们的法治思维、党纪意识、责任意识。

（二）增强纪检机构权威是重点

足够的权威是保证国有企业纪检机构履行监督责任的基础。为此，要改革完善国有企业纪检的体制。一是要以纪律检查机构实行双重领导为依据，国有企业的纪检监察机构要接受同级党委和上一级纪检监察部门共同领导，其人事任免、业务开展必须接受上一级纪检监察部门的领导和指导。下级纪检监察机构应定期向上级纪检监察机构汇报工作，上级纪检监察机构有权围绕“两个责任”质询下级党组织及纪检监察机构的工作开展情况。二是要明确纪检监察机构权限。要通过明确的制度确保国有企业的纪律检查机构负责人在不分管其他工作的前提下，通过法定的程序进入企业的董事会和监事会。要赋予纪检监察机构监督检查企业的“三重一大”事项的权力，纪检工作人员要以“观察员”身份参与企业诸如招投标、合同签订等重大经营活动，并有权对可能存在的违法违纪问题进行调查。三是要充实国有企业纪律检查工作者队伍。必须注重培养、建设一支信念坚定、敢于担当、业务娴熟的专职纪检工作队伍，要切实消除没有专门纪检监察机构、没有专职纪检工作人员的现象。严格落实党风廉政建设责任追究制度，坚决贯彻“一案双查”，对不积极履职尽职的党组织负责人和纪检监察工作人员追究失职渎职责任。

（三）拓宽执纪监督手段是关键

发现线索的能力不够、执纪监督的手段不多是制约国有企业党组织的纪检监察工作有效开展的重要因素。为此，国有企业的纪检监察工作既要借鉴地方的一般经验，更需要针对国有企业的实际进行针对性设计。首先，要注重自上而下的监督执纪。各级国有资产管理委员会要建立并严格执行巡视制度，常态化开展针对本级所属国有企业的巡视工作。集团公司也应建立受公司党委和纪检监察机构领导的巡视组，对下属的国有企业分公司进行巡视。其次，要提高平行的监督执纪效果。国有企业纪检监察机构要通过设立举报箱、举报网站以及明察暗访等形式拓宽信息搜集渠道，尤其是要紧紧盯住企业生产经营中的重大事项、重要岗位、关键环节等开展执纪监督。再次，要形成全员监督的渠道。要鼓励普通群众发挥监督功能，可通过定期召开由普通群众参加的党风廉政建设座谈会，在老干部、老工人、老党员中选聘兼职纪律监察员，鼓励他们向纪检部门提供违法违纪线索。第四，要全方位参与可能发现线索的工作。要以明确的规章和程序保证纪检部门能全面介入到企业的诸如各种经济审计、基础建设、物资采购、资本运营等腐败容易滋生的环节和领域。

（四）建立惩防体系是重要任务

不敢、不能、不想是十八大以来党中央在反腐倡廉建设中提出的三个目标性要求。首先，“不敢”就是要求在作风建设和反腐倡廉建设上形成震慑，进而提升党纪国法的权威、提高违纪违法行为的成本。在当前反腐败态势依然严峻复杂，作风建设基础仍不牢固的形势下，国有企业党组织和纪检监察机构必须进一步聚焦主业、加大案件查办力度，形成党风廉政建设的高压态势，使某些人“不敢伸手”。为此，企业党组织和纪检工作部门既要全面梳理近年来的来信来访线索，高度重视大案、要案、积案的查处和线索移交，还要牢牢盯住“违反八项规定精神”这一突出问题，把纪律挺在前面，全面推进抓早、抓小、抓细。其次，“不能”就是要求在作风建设和反腐倡廉建设上筑牢体制机制堤坝，使违纪违法分子无机可乘。对于国有企业而言，一方面要从顶层设计的高度，进一步完善国有企业内部治理结构，尤其要从体制机制上完善对企业“一把手”的监督，推进决策、执行、监督三权的分离。再一方面，国有企业党委和纪检监察部门也要围绕本企业腐败易发多发的领域和人群，深入分析其在体制机制上的漏洞，探索建立关键人、关键事的贪腐防控机制。再次，“不想”就是希望在广大党员干部的内心深入形成“拒腐蚀、永不沾”的思想防线。因此，国有企业的党组织要把反腐倡廉和作风建设的教育培训放在突出位置，通过集中培训、广告栏、宣传画等多种形式因地制宜地使廉政教育能够全方位、全天候地影响党员干部，在全企业营造出“廉洁光荣、贪腐可耻”的文化氛围。