2015年息县深化集体林权制度改革实施方案

冯娟++王继红

摘要 立足息县林业林权工作实际，制定2015年度集体林权制度改革实施方案，包括指导思想、基本原则、目标任务、试验改革内容、保障措施、进度安排等方面。

关键词 集体林权制度改革；实施方案；河南息县；2015年

中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2015）17-0204-03

集体林权制度改革是关于农村集体林地林木产权确立并放活经营权、落实处置权、保障收益权的综合性改革，是促进农民增收的重要战略举措。息县林业用地面积1.43万hm2，其中集体林地1.37万hm2，森林覆盖率7.52%。息县集体林权制度改革工作从2008年开始启动，目前，全县1.37万hm2的集体林地，99.8%明晰了产权，家庭承包率80%以上，发放近3 280宗林权证，林权发证面积1.39万hm2，发证率100%，集体林权制度改革取得了显著成效。为积极探索林改经验，将林业改革引向深入，根据《河南省人民政府办公厅关于进一步深化集体林权制度改革的意见》（豫政办〔2012〕89号），农业部、国家林业局等13部委联合印发《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》（农政发〔2014〕5号）和《信阳市深化集体林权制度改革试验实施方案》精神，特制定本实施方案。

1 指导思想

坚持以建设生态文明为总目标，以改善生态、改善民生为总任务，以全面深化林业改革为总动力，紧紧围绕美丽息县建设，在坚持和完善林业家庭承包经营制度的基础上，以市场化改革为取向，以还权赋能和促进农民增收为核心，以发展现代林业和改善民生为重点，以要素流动为纽带，充分发挥基层的首创精神，创新林业体制机制，深化林业产权制度改革，构建林业可持续发展机制，增强生态林业民生、林业发展内生动力，积极探索集体林业综合改革发展的新路子，为全县农村集体林业改革发展积累经验、探索模式并作出示范[1-2]。

2 基本原则

一是坚持制度创新。在坚持稳定家庭承包经营制度的基础上，把完善制度和创新体制机制作为改革试验的核心任务。二是坚持服务大局。要统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护。三是坚持问题导向。探索改革路径，着力解决突出矛盾和问题，化解风险隐患，提高发展质量，推进简化程序、高效便民，科学经营、合理利用。四是坚持分类实施。坚持政府引导、农民自愿，试点先行、循序渐进，因地制宜、分类指导，把能够形成可复制、可推广的成果作为改革试验的基本要求，统一规划、严格审批，不一哄而上。五是坚持风险可控。试验示范区实行封闭式运行，在示范区内可突破相关法律制度，同时要把保护集体林区社会稳定，风险可控作为基本底线，不改变林地用途，不引发新的社会矛盾。六是坚持综合配套。注重改革的系统性、整体性和协同性。统筹推进深化林业各项改革，加快林业经营体制创新，构建新型林业经营体系，完善林业支撑保护机制[3-4]。

3 目标任务

力争用3年时间，在完善产权制度、经营体制、社会化服务体系建设等关键领域和重点环节试点探索、创新突破，最大程度地落实林农更多财产权利，进一步健全新型林业经营体系，努力形成现代林业发展体制机制，最终实现农民得到实惠，生态得到保护，林业得到发展，社会和谐稳定。

4 试验改革内容

4.1 探索“三权分置”林权管理新模式

农村林地集体所有、家庭承包经营、长久不变的承包关系，是林业在农村基本经营制度中的核心要素。其中最核心的就是农民的承包经营权。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“完善产权保护制度，赋予农民更多财产权利”的要求，深化集体林权制度改革，最根本的任务就是巩固农民的承包经营权，强化农民对林地承包经营权的物权保护，完善土地承包经营权能。在坚持家庭承包经营长久不变的基础上，探索开展集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”。赋予经营权抵押、担保、贷款等更多权能，鼓励农民兴办林业专业合作社、家庭农场、股份合作林场等新型林业经营主体。

4.1.1 政府出台规范文件。由于林地经营权的债权性质和现有政策规定的诸多限制，导致林权流转遭遇到了权属信任、融资困难等障碍和问题。为最大限度地鼓励和调动市场主体参与林地流转的积极性，激发更多的商业资本投入到林业中来，提升林地价值和林农收入，根据市政府出台的《信阳市林权流转管理办法（试行）》《林地经营权流转证发证办法》《关于加快推进林权抵押贷款工作的意见》等为指导，赋予林地经营权流转证书的法律地位，明确林地经营权流转证是林地流转关系和权益的有效凭证，是林地流转受让方实现林权抵押、林木采伐和其他行政审批等事项的权益证明，赋予经营权抵押、担保、贷款等更多权能，保障林地流转双方的权益。

4.1.2 规范经营权证发放。使用全市统一印制的林地经营权流转证书。林业主管部门根据林地经营权流出与流入双方的申请，对经过林权交易中心进行规范交易的予以发放《林地经营权流转证》。

4.1.3 开展试验试点。2015年在全县选择基础改革条件较好的2～3个村进行“三权分置”试点，要及时总结经验，完善提高后，以点带面进行推广，2017年在全县推广实施。

4.2 探索林业要素市场服务新规范

深化集体林权制度改革必须加快建立集信息发布、市场交易、林权登记、中介服务、法律政策咨询于一体的要素市场，通过建立林业要素市场，成立森林资源资产评估机构、林权收储担保中心和林权流转交易中心，实施林权直接抵押贷款，构建"评估、担保、收储、流转、贷款"五位一体的林业服务体系，解决林业再生产的资金难题。不但可以规范林地林木流转，探索限期限量流转的办法，防止农民失地，还可以尝试限制受让方资格的办法，限制没有林业生产经营能力的业主受让林木、林地，抑制过度炒买炒卖森林资源的行为。

4.2.1 建立健全林权管理服务机构。建立有编制、有人员、有地点、有经费的县级林权管理服务中心，依托乡镇农业服务中心成立林权管理服务站，重点林业村配备林权信息管理员，形成县有服务中心、乡镇有服务站、村有信息员的畅达服务体系，为林农提供服务。endprint

4.2.2 建立林业要素市场。县林权管理服务中心内设林权流转拍卖、林权流转交易、林权发证登记、抵押贷款管理、政策科技咨询、森林资源评估、调查规划设计、林业信息发布等窗口，主要受理林权初始与变更登记，提供档案材料查询与抄录、复制服务，进行林权流转交易管理，收集、发布林业法律、法规、政策与林地流转、林产品供求信息，推介林业项目与科技成果，提供交易场所，进行产权交易咨询、办理流转交易手续，协同银行进行林权证抵押登记、贷款，进行森林资源资产评估等。县林权管理服务中心负责业务监管、信息发布与咨询等。2016年力争依托林权管理服务中心建立林业要素市场，并尝试运作，2017年建成全市统一运作的林业要素市场。

4.2.3 创新森林资源评估模式。一是森林资源评估选择多样化。采取林业资源调查、银行内部评估、中介评估和免评估等灵活方式，既引入竞争机制，提升服务质量，又可降低费用。二是突破有关规定。突破财政部、国家林业局关于印发《森林资源资产评估管理暂行规定》的通知（财企〔2006〕529）有关规定，凡金额在300万元以上的银行抵押贷款项目，应委托财政部门颁发资产评估资格的机构进行评估；金额在100万～300万元的银行抵押贷款项目，可委托财政部门颁发资产评估资格的机构评估或由林业部门管理的具有丙级以上（含丙级）资质的森林资源调查规划设计、林业科研教学等单位提供评估咨询服务，出具评估咨询报告，20万～100万元的银行抵押贷款项目，由林业部门管理的具有丁级以上（含丁级）资质的森林资源调查规划设计、林业科研教学等单位提供评估咨询服务，出具评估咨询报告，20万元以下的小额贷款项目，由银行参照当地林权交易市场价格，自行评估、商议抵押资产价值或由具林业高级工程师资质的技术人员出具评估咨询报告，免收评估费用。三是根据评估中介信用状况实行分类分级监管，开展评估中介经营黑名单制，对信用主体的经营行为进行登记公示，强化对市场主体的信用监管。全县面向社会遴选公布森林资源资产评估机构1～2家。

4.2.4 积极探索林地纠纷仲裁工作。2015年全县将林地承包仲裁纳入农村土地承包仲裁工作范围，争取成立林地承包仲裁委员会，解决林地流转过程中的纠纷和矛盾。维护承包经营秩序和承包者的合法权益。

4.2.5 探索森林保险创新。森林保险作为深化集体林权制度改革的重要配套政策之一，开展政策性森林保险工作，有利于提高林业生产经营者抗风险能力，有利于林农灾后迅速恢复生产，促进林业稳定发展。按照现阶段公益林保险模式，试点在林农自愿的基础上，在种植绿化苗木较集中的关店乡选择价值较高的高档绿化苗木纳入保险范围，在保险期内，因火灾、暴雨、暴风、洪水、旱灾、冰雹等造成保险林木损毁的直接经济损失，由承保机构按照规定进行赔偿。保费主要来源：一是申请中央财政森林保险保费，二是县级财政进行补贴，三是林业生产经营者承担很小部分的森林保险保费。

4.2.6 探索融资方式创新。与金融机构沟通，开展林权抵押贷款业务，研发“林农小额循环贷款、合作社小额信用贷款”等林权抵押贷款新品种，开发适合林业特点的信贷产品，重点开展合作社林权抵押贷款50万元以下的小额信贷项目，适当延长借款期限和利率优惠。对于20万元以下的小额林权抵押贷款，优先纳入省级林业贷款财政贴息资金范围。

4.2.7 探索建立林权收储和担保制度。县政府要采取政府引导、市场化运作模式，引进实力强、有意愿的资产公司合作组建森林资源管理（收储）公司，建立森林资源二级交易、托管市场，对逾期未归还贷款的抵押林权进行收购、交易或托管处置，建立林权抵押贷款的救济循环系统，形成林权流转、资产评估、抵押贷款、抵押物收储与处置等相互配套的一条龙融资体系，解除金融部门后顾之忧，促进林权抵押贷款发展和林权流转。

4.3 探索公益林管理经营新机制

息县目前没有生态公益林，由于受经营管理体制机制影响和制约，有些林木一直存在产权主体不明晰、管理体制机制不灵活、质量效益低下等实际问题，20世纪80—90年代全县主干道两侧农田林网的杉树，一直没有明确定性（既不是商品林又不是公益林，既不能随便砍伐又不能领取公益林补贴）。这些杉树在息县的林业生态建设中仍起着举足轻重的作用，但在全县林业产业中仍处于“大资源、小产业、低效益”的状态。根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，探索将全县现有的池杉纳入公益林。2015年在杉树保存较好的曹黄林乡、张陶乡进行试点。

4.4 探索建立规范的林权流转新制度

根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”要求，按照个人申报、县级审核、市级监管工作程序，建立集信息发布、查询、交易、备案一体的林权信息交流平台。

4.4.1 开发林权交易信息管理系统。以市林权档案软件开发为抓手，开发林权交易信息管理系统，开发林权登记、林权档案、信息发布、林权交易、网上培训等板块，实现林权登记与变更登记、林权交易与报价系统、林权档案与查询、林权抵押锁定与一卡通评估、林权交易台帐与林权流转经营权证生成与打印、统计分析和信息发布等多种功能于一体的网上运行系统。息县林权管理机构负责对申报的林权流转、林权抵押、森林保险等信息审查、核实、录入、维护和现实交易，市级平台进行查询和监督，并通过林权交易分中心或交易窗口向乡级延伸，畅通林权交易信息，实现金融部门信息共享，引导和规范林权流转、抵押、变更。逐步建立省、市、县对接的开放式林权交易信息平台，将息县各地林权交易在全省甚至全国的范围内进行公开、公平流转交易。

4.4.2 建立各类市场主体诚信平台。将林业企业、森林资源资产评估中介机构、林业合作组织、林农等各类市场主体的合法经营情况、诚信守信情况、行为认可（采用、采信、引用）情况等市场行为统一纳入征信范围，对其市场行为进行统一征信，通过林权信息交流网络建立信用档案，公布信用等级，发挥市场监督作用。endprint

4.4.3 建立林权流转价格参考平台。在大量收集林权流转案例和广泛调查研究的基础上，按照森林资源资产评估技术操作规程，提出全市分区域、分林种和权益期的森林资源资产评估参考值，建立林权流转价格参考体系，供评估中介机构和林权流转双方参考，以促进林权流转公平、公正。

4.4.4 建立林权流转合同备案制度。利用开放式林权信息交流平台，引导使用统一的林权流转示范合同，建立林权流转合同备案制度，指导林权流转适当的流转年限、付款方式和附着物处置等。

4.4.5 强化林权流转规范监管。应出台《森林资源资产流转管理办法》等制度，对林权流转原则、范围、管理、登记等进行规范。强化各级政府和林业主管部门监督职能，依法规范集体林权的流转行为。严格执行集体林权必须在依法设立的交易机构公开交易制度，禁止场外交易，规范林地林木流转行为，促进公平、公正交易。

5 保障措施

5.1 加强组织领导

由县政府组织实施，主管副县长负总责，相关单位具体指导实施，做好改革试点全过程的组织协调并处理改革试点过程中出现的重大问题。县林业局具体负责全市集体林业综合改革试验的指导实施，按照工作部署制定改革工作方案，安排经费，配备专门工作人员，认真组织开展改革试点的各项工作。

5.2 积极筹措经费

以争取上级对口项目资金为重点，各项目以自筹为基础，以县财政投入为保障，积极吸纳社会资金投入，多渠道筹措工作经费，确保集体林业综合改革试验正常进行。对项目经费进行精细化管理，按照每个项目的实际需要，进行足额预算，分年度保障项目正常开展。

5.3 落实工作人员

集体林业综合改革试验工作政策性、技术性和社会性很强，需要一支懂政策、业务精、作风实的骨干队伍。县政府要从相关单位抽调政治思想过硬、业务能力强、工作认真负责、作风扎实的同志组成工作班子，专职从事集体林业综合改革试验的各项工作。同时，要落实工作人员责任制，建立责任跟踪和过错追究制度。

5.4 突出工作重点

集体林业综合改革试验重点在建立“三权分置”体制、创新公益林管理制度、规范林业要素市场服务、建立统一的林权流转平台、推进林权抵押贷款等方面进行，力求尽快取得突破。

5.5 保证质量效益

在改革试点过程中，牢固树立质量第一的意识，正确处理好质量与进度的关系，严禁违规操作。要加强信息沟通，出现重大问题及时报告。同时，在不违背中央大政方针的前提下，只要能造福全县人民，有益于改革发展，鼓励大胆实践、大胆探索。

6 进度安排

第一阶段：组织准备阶段（2015年2—6月）。成立组织，制定和细化项目方案，理顺项目建设环节，组织好项目建设培训。第二阶段：宣传培训阶段（2015年6—8月）。广泛宣传集体林业综合改革试验示范的重大意义、有关政策、预期目的，做到组织者有的放矢，操作者有规可循，受益者积极响应。第三阶段：组织实施阶段（2015年9月至2017年3月）。对确权发证进行一次回头看，查漏补缺，巩固和提高确权发证成果。加大矛盾调解仲裁力度，按照先易后难的顺序和条件成熟、群众期盼、市场需求的原则统筹推进集体林业综合改革试验示范项目。第四阶段：检查验收阶段（2017年）。对试验示范项目进行材料收集、查检汇总，写出专题报告，提交工作总结，迎接上级检查验收。

7 参考文献

[1] 王东.2015年度以泌阳县省级森林抚育实施方案[J].现代农业科技，2015（12）：185-186.

[2] 谢方福.林权制度改革下长白县林下经济发展现状及对策[J].现代农业科技，2015（13）：204.

[3] 赵珊，文冰，肖辉.我国集体林权制度改革研究进展[J].中国林业经济，2012（2）：34-37.

[4] 贺东航，朱冬亮.关于集体林权制度改革若干重大问题的思考[J].经济社会体制比较，2009（2）：27-34.endprint