郑州市郑东新区土地节约集约利用评价研究

张宁 李玲 张少凯 郭正磊 杜丽伟

摘要：以郑州市郑东新区为例，运用层次分析法结合区域发展实际对其土地节约集约利用状况进行评价。结果表明，郑东新区土地利用集约化指数为0.477 4，为不集约，原因在于土地投入的产出没有达到预期效果，基础设施建设还不健全，存量土地粗放利用，其在土地集约利用上仍有很大的挖掘潜力。针对评价结果对相关问题提出了相应的对策，旨在为今后的规划建设提供理论依据。

关键词：土地节约集约利用；层次分析法；评价；对策；郑州市郑东新区

中图分类号：F293.22 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2015）21-5443-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.21.062

Evaluation of Economical and Intensive Land Use in New District

in East Area of Zhengzhou

ZHANG Ning，LI Ling，ZHANG Shao-kai，GUO Zheng-lei，DU Li-wei

（College of Resource and Environment， Henan Agricultural University， Zhengzhou 450002， China）

Abstract： Taking Zhengdong new district of Zhengzhou as an example， by combining analytic hierarchy process with the regional development practice to evaluate the economical and intensive land-use of Zhengzhou. The results showed that， the intensive index of land-use in Zhengdong new district is 0.477 4， which is not intensive. The reason indicated that the output of land-input does not bring expected effect， the infrastructure construction is not perfect and the stock land is utilized extensively， but there was enormous potential in land intensive utilization. According to the evaluation results， some corresponding countermeasures were put forward， as to provide theoretical basis for future planning and construction.

Key words： economical and intensive land use； analytic hierarchy process； evaluation； countermeasure； Zhengdong new district of Zhengzhou

土地是城市发展进程中一切活动的载体，土地固有的稀缺性和不可再生性逐渐成为影响城市高速发展的重要制约因素[1]。随着中原经济区建设的不断深化，河南省的发展日益突出，作为省会城市的郑州发挥着巨大的作用，郑东新区作为郑州市重要的中央商务区应运而生，而城市外扩、用地浪费、农转非农用地等在一定程度上都集中影响着整个区域发展过程中的土地利用状况[2]。因此合理和珍惜利用土地，促进城市土地节约集约利用是缓解土地供需矛盾的必然选择，是构建资源节约型、环境友好型社会的重要任务，必将成为中国城市化的主要发展道路[3]。

1 土地节约集约利用评价

1.1 土地节约集约利用的内涵

土地节约利用是指在满足土地使用基本功能的前提下，通过采用一些技术、经济、政策手段，减少社会经济发展对具有自然价值的土地造成不可逆的消耗[4]。土地集约利用是指现期和可以预见的未来条件下，在满足城市发展适度规模，使城市获得最大规模效益和集聚效益的基础上，以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高土地使用效率，并取得更高的经济、社会和生态环境效益。土地节约集约是以土地产出的高效化、土地布局和结构的合理化、土地利用效益的综合化为内涵，是一个随着经济发展和科技的进步不断发展的动态过程。

1.2 土地节约集约利用评价指标体系的构建

土地节约集约利用评价指标体系是一个有机的动态复合系统，比较全面地反映了土地节约集约利用的现状、潜力和可持续性，是为了促进土地的永续利用和社会经济的持续发展，更加合理高效地利用土地[5]。对土地集约评价指标进行层次化标准设置，依据指标选择的综合性、代表性、合理性和可得性原则，建立目标层、指标层、准则层。应用层次分析法，可以清晰简明地用量化的形式表示出各个指标对土地节约集约利用影响的重要程度，定性定量地准确表达[6]。

根据指标选取的原则，本研究以郑州市郑东新区建设用地作为对象，把搜集的资料和实地调查结合起来进行分析，从土地资源的开发利用程度、土地投入和产出方面，初步研究宏观层次的郑东新区建设用地集约利用评价指标体系。郑州市郑东新区土地集约利用评价方法是利用层次分析法，将目标层土地节约集约评价指标分为以下3个准则层：土地集约利用程度评价指标、土地集约利用投入指标、土地利用效益指标。从不同尺度出发，就宏观层次而言，土地集约利用强度主要评价区域综合效益，中观层次则强调不同土地利用类型和结构的合理性，微观层次则侧重土地的投入产出效益[7]。

1.2.1 土地利用程度指标

1）存量用地率。指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、产出低的土地与乡镇建设用地总面积的比值。该指标越大说明存量土地越多，土地发展潜力越大，利用越不集约。这里取最低值0做为城市土地节约集约利用的理想值。郑东新区的存量用地率为29.50%。

2）人均城镇建设用地面积。是指城镇建设用地总面积与城镇总人口的比值。该指标是控制城市土地节约集约利用、协调城市人口增长和用地增长的一个重要指标。郑东新区的人均城镇建设用地面积为100 m2/人。

3）土地总容积率。是指某一宗地内，总建筑面积与宗地面积的比值。土地总容积的大小反映了土地利用强度及其利用效益的高低，也反映了价格水平的差异。全国平均土地总容积率为0.33%～0.45%，郑东新区实际指标值为0.44%。

4）人均农村居民点建设用地。是指各乡镇农村村庄居住用地面积、公共建筑用地面积、生产性建筑用地面积和村庄道路建设用地面积的总和与区域内现有人口的比值。该指标的国家标准为120 m2/人，郑东新区为130 m2/人。

1.2.2 土地投入指标

1）单位土地面积固定资产投入。是指一定时期内城镇累计固定资产投资额与城镇建设用地面积的比值。该指标是反映一个地区集约化发展水平和土地集约利用程度的重要指标，反映城镇土地的经济总投入强度。该项指标越大，说明土地利用强度越高，集约度越好。郑东新区该指标实际值为20亿元/km2。

2）基础设施占GDP的比重。是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施占国内生产总值的比重。基础设施是社会赖以生存和发展的基本条件，是反映城市基础设施投入结果的一个指标。郑东新区基础设施占GDP的比重为3.80%。

1.2.3 土地利用效益指标

1）城镇地均GDP。是指城镇年度GDP与城镇建成面积的比值。反映了土地利用的效益和城镇建设用地收益的高低。郑东新区的城镇地均GDP为1.5亿元/km2。

2）单位建设用地第三产业增加产值。反映了第三产业的土地投入效益，第三产业对土地发展具有较强的制约作用和调整功能，单位面积第三产业增加的产值越多，产业结构越优化，土地的经济、社会、生态效益越高，土地越集约。郑东新区的单位建设用地第三产业增加产值为1.4亿元/km2。

3）地均地方财政收入。是指某一区域地方财政年度财政收入总值与区域土地面积的比值。该指标越大说明单位面积土地的产出越高，土地利用的集约度越高，土地利用越集约。郑东新区地均地方财政收入为2.1亿元/km2。

1.3 评价指标权重的确定

确定评价指标的权重就是要确定各指标对土地集约利用水平的贡献程度，将综合评价指标体系分为目标层、准则层、指标层三层，并对各层的相关因素进行两两比较，判断各因素的相对重要性，给予定量，进行一致性检验，以确定评价指标的权重，在结构模型的基础上，通过矩阵形式的演算，将定量分析与定性分析有机结合起来，计算出每一层次的全部因素的相对重要性的权值，并加以排序，最后根据排序结果进行规划决策和选择解决问题的措施[8]。计算结果见表1。

1.4 指标集约化程度分析

用公式计算确定每一个指标的集约化程度。即：

Si=（Ci-Ti）/（Ci+Ti）

式中，Si为评价指标的分值；Ci为评价指标的现状值；Ti为评价指标的目标值。

当在指标i的目标值区间内时，选择与其距离最近的目标值进行计算。当-0.1≤Si≤0.1时，该指标为非常集约利用土地，|0.1|

计算集约化综合指数（λ）：

λ=（β1S12+β2S22+…+βiSi2+βnSn2）1/2

λ表示整个城市土地利用状况接近合理的集约化利用程度。

参照相关国内外开发区数据指标，当-0.1≤λ≤0.1时，属于非常集约利用；当|0.1|<λ≤|0.3|时，属于集约利用；当|0.3|<λ时，属于不集约利用。集约化综合指数λ越大，说明实际指标与目标值指标相差距离越远，土地利用越不集约，反之亦然。据此对区域土地节约集约程度进行分析，并提出相应的解决办法[9]。

2 郑州市郑东新区土地节约集约利用评价

2.1 研究区概况

郑东新区规划范围115 km2，西起中州大道，东至京港澳高速公路，北邻连霍高速公路，南接郑州国家经济技术开发区。截至2013年7月底郑东新区的实际入住人口已达103.2万人。2013年上半年，郑东新区全口径财政收入累计完成73.3亿元，公共财政预算收入完成28.54亿元，累计完成固定资产投资近1 600亿元。建成和在建房屋面积35 km2，绿化面积16 km2，整体规划绿化率接近50%；建成城市公园、小游园40多个；水域面积超过5 km2；在建道路总长度308 km，实现通车里程272 km，已建成桥梁56座，畅通之城实至名归。郑东新区已具有城市新区的功能，同时也具备开发区的一般特征。

2.2 郑东新区建设用地节约集约利用评价指标

根据以上评价方法对郑东新区土地节约集约利用评价指标进行构建分析。根据国内外相关研究的指标目标值和国际相关规定标准，可以确定不同层次的指标集约利用程度是否合理。指标值分为两种形式：第一种指标值是根据相关规定确定的集约利用指标的目标值，表示的是该指标在集约利用中的最理想形式。超过或低于目标指标对土地的节约集约利用都会造成或大或小的影响；另一种指标值是目前的技术水平条件下各指标所能达到的现状值，现状值越趋近于合理值表示土地利用的越集约[10]。表2的数据来源于郑州市国土资源局郑东新区分局、郑东新区计划财政局。

2.3 评价结果分析

按照上述公式，经过计算得出3个分层指标的土地集约化指数和总指数的得分（表3）。

在准则层面上看：土地利用程度（0.399 0）是不集约的，其中存量用地率集约化程度（1.000 0）是不集约的，说明郑东新区存在大量的已批未建和利用不充分的低效土地，这就造成了土地资源的浪费，从另一方面也说明区域内的土地仍然存在较大的开发潜力；人均城镇建设用地面积集约化程度（-0.047 6）是非常集约的，土地总容积率集约化程度（-0.011 2）是非常集约的，人均农村居民点建设用地集约化程度（0.040 0）是非常集约的，这些指标都与国家平均指标值持平，在其适宜范围内，在保障土地利用效益的基础上为区域内居民提供了良好舒适的居住环境和条件，提高了人们的生活质量和品质。

土地投入程度（0.052 8）是非常集约的，其中单位土地面积固定资产投入集约化程度（0.052 9）是非常集约的，说明郑东新区单位面积上土地投入的资本和劳动是十分充足的，可以提高土地的收益，但是还应考虑到土地的报酬递减规律，在合理的投入范围内最大程度地提高收益回报；基础设施占GDP的比重集约化程度（0.117 6）是集约的，对基础设施的投入不足会制约城市化发展的进程，郑东新区的基础设施占GDP的比重在国家标准范围内但是偏低，说明基础设施的建设整体符合发展趋势但是仍有许多不完善，这些不完善的建设很有可能成为今后制约郑东新区发展的因素。

土地利用效益（0.256 8）是集约的，其中城镇地均GDP的集约化程度（-0.816 3）是不集约的，从表2可以看出郑东新区的地均GDP远远低于国家标准，说明土地的使用效率不高，区域发展程度和经济集中程度不高；单位建设用地第三产业增加产值的集约化程度（-0.613 0）是不集约的，第三产业产值的增加可以优化产业结构，促进人口、资源、环境的协调发展，而郑东新区的单位建设用地第三产业增加产值仅是省内城市最大值的1/4，说明区域内的产业结构不尽合理；地均地方财政收入集约化程度（-0.108 8）是集约的，说明郑东新区土地投入的产出达到了预期的效果，土地产出水平较高。

综合来看，郑东新区土地节约集约利用综合指标是0.477 4。说明郑东新区土地节约集约利用程度总体上还是不集约的。这是由于郑东新区规划区域内有部分存量土地尚未进行征收利用，具有较高的存量用地率。土地的投入和地上建筑物的建设总的来看是很高效的，但是这些投入的产出还没有达到预想的效果，这与投入的相关产业的收益率和回报年期也有一定的关系。基础设施建设还不是很完善，配套的综合设施、公共基础设施、交通网络建设、和生态环境保护措施还在加紧完善当中，导致其土地利用程度的不集约。

3 土地节约集约利用建议

郑东新区随着经济的日益发展和中原崛起战略的大力扶植开始渐渐繁盛起来，但是现在的郑东新区还出于起步发展阶段，不可避免地存在许多问题。结合郑东新区发展实际，就区域内土地的集约利用提出以下建议，以促进区域内土地资源的优化发展和高效利用[11]。

3.1 盘活存量，合理利用土地资源

针对郑东新区29.5%存量用地率导致其土地利用程度不集约的现象，在今后土地利用过程中要坚持做到严格遵照合理的规划进行建设；对开发区内的规划用地进行严格把关和控制；做好土地的供后监管工作，无论是划拨用地还是招拍挂取得的土地，在规定时间内未开工的土地应及时做出处理，为郑东新区的节约集约用地做好基础工作[12]。

3.2 优化产业结构，科学选择投资项目

运用价格杠杆优化产业结构，优先发展第三产业，用科学发展的眼光对土地资源进行规划和管理，提高区域土地的经济、社会、生态效益。重视引进项目的选择，按照规划科学选商，对引进的项目进行严格审核评价，对比评价进行引进、供地、投资。凡是国家明令禁止的项目和限制类项目坚决不要，污染类项目坚决不引进，对国家重点鼓励项目优先引入，集中优势土地资源发展土地利用效益高的项目；应有鼓励有抑制，对哪些项目要优先加紧发展，对哪些项目要减少投资，分出轻重缓急，发挥区域更大的整体效益；合理安排用地计划，控制项目规模。依据项目规模、投资强度、固定资产投资额度、每公顷税收、投资回报率等确定用地规模。相关部门要严控把关，做好郑东新区的项目入驻管理。

3.3 提高土地利用强度，加强配套基础设施建设

郑东新区在增加土地产值、提高土地利用深度、提升土地收益率方面要着重把握。提高土地利用效益，减少土地粗放浪费现象，用地粗放浪费的地方，其实也是节约集约用地潜力大的地方。土地具有空间立体综合性，充分开发土地的地上地下资源，使空间向高处发展，地上利用率提高，地下深度开发利用。对地上地下空间进行差别化定价，对合理利用地下空间的项目进行税收、配套设施建设费的优惠；加大对不同计划用地的差别化管理力度，重视涉及社会民生的公共基础设施地建设，完善水、电、路、气等设施的建设，对配套的住宅、商业、医疗、教育、休闲娱乐场所合理规划，满足人们的精神、物质需求，全方位提高生活质量，为健康和谐的社会建设做贡献。

4 结论

郑东新区土地集约指数（0.477 4）属于不集约利用，由于土地的利用程度不集约，区域存量用地率高，土地利用不合理、不充分，导致土地利用的粗放和浪费。配套基础设施建设的不完善也影响了土地的节约集约利用。产业结构配置不合理，第三产业发展缓慢制约了区域经济的发展。

郑东新区仍处于起步发展阶段，其土地的投入收益率较郑州市建成区仍有差距，故土地利用效益仍有很大的挖掘潜力。因此，政府应从法律、政策、行政等方面严格执行土地利用总体规划，及时评价土地节约集约利用水平，采取有力的措施政策来提高土地利用集约化程度。降低存量用地率，优先保障和增加第三产业供给，推动产业结构的高级化和合理化，提高投资强度，统筹规划预测基础设施用地规模，促进基础设施用地的节约集约，优化用地配置，切实提高土地利用效率和经济效益，促进郑东新区社会、经济、环境和谐发展。

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